Wyrok KIO 3468/26 z 10 sierpnia 2026

Zamawiający – Uniwersytet Warszawski, ul. Krakowskie Przedmieście 26/28, 00-927 Warszawa, prowadzi w trybie podstawowym z możliwością negocjacji, postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego pn. „Serwerowe usługi chmurowe”, numer referencyjny: POUZ-361/124/2026/DZP. Ogłoszenie o zamówieniu zostało opublikowane w Biuletynie Zamówień Publicznych w dniu 09.06.2026 r., nr 2026/BZP 00279769/01.

W dniu 14.07.2026 r. do Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej wpłynęło odwołanie wykonawcy Chaos Gears S.A., ul. Goraszewska 19, 02-910 Warszawa (dalej: „Odwołujący”), w którym Odwołujący zarzucił Zamawiającemu naruszenie:

1. art. 226 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 218 ust. 1, art. 16 pkt 1–3 i art. 239 ustawy Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1320 ze zm.), zwanej dalej: „ustawą Pzp”, poprzez zaniechanie odrzucenia oferty SoftwareONE mimo jej niezgodności z warunkami zamówienia, ponieważ w kolumnie nr 2 Formularza cenowego („Nazwa i parametry usługi zgodnie z cennikiem”) w pozycji maszyn wirtualnych (poz. 1) nie zaoferowano i nie wyceniono wymaganego, odrębnie płatnego wolumenu 500 GB SSD (dysku EBS), wobec czego treść oferty nie obejmuje pełnego, wymaganego zakresu świadczenia,
2. ewentualnie - art. 223 ust. 1 w zw. z art. 16 pkt 1–3 ustawy Pzp, poprzez dokonanie wyboru oferty SoftwareONE bez uprzedniego ustalenia rzeczywistej treści niekompletnego Formularza cenowego, przy czym ewentualne wyjaśnienie tej treści nie może prowadzić do dodania po terminie składania ofert odrębnych komponentów cennikowych (wolumenu EBS lub elementów zarządzanej usługi EKS), gdyż stanowiłoby to niedopuszczalną zmianę treści oferty, a nie jej dopuszczalne wyjaśnienie,
3. art. 224 ust. 1 w zw. z art. 16 pkt 1–3 i art. 239 ustawy Pzp, poprzez zaniechanie wezwania SoftwareONE do złożenia wyjaśnień, w tym dowodów, dotyczących sposobu kalkulacji ceny istotnych, cenotwórczych pozycji oferty, mimo uzasadnionych wątpliwości co do możliwości wykonania zamówienia zgodnie z wymaganiami z ceną zadeklarowaną w Formularzu cenowym.

W związku z tym Odwołujący wniósł o nakazanie Zamawiającemu:

1. unieważnienia czynności wyboru oferty najkorzystniejszej,
2. powtórzenia czynności badania i oceny ofert, w tym odrzucenia oferty SoftwareONE na podstawie art. 226 ust. 1 pkt 5

Pzp jako niezgodnej z warunkami zamówienia,

1. ewentualnie – wezwania SoftwareONE, do wyjaśnienia treści Formularza cenowego bez możliwości zmiany oferty oraz wezwania na podstawie art. 224 ust. 1 Pzp do złożenia wyjaśnień rażąco niskiej ceny wraz z dowodami dotyczących realności ceny.

W dniu 20.07.2026 r. wykonawca SoftwareOne Polska Sp. z o.o., ul. Siedmiogrodzka 9, 01-204 Warszawa (dalej:

„Przystępujący”) zgłosił przystąpienie do postępowania odwoławczego po stronie Zamawiającego i przedstawił swoją argumentację w sprawie. Izba stwierdziła, że przystąpienie zostało dokonane skutecznie.

W dniu 24.07.2026 r. Zamawiający złożył odpowiedź na odwołanie, w której wniósł o jego oddalenie. W dniu 06.08.2026 r. Odwołujący odniósł się pisemnie do argumentacji Zamawiającego.

W trakcie posiedzenia Odwołujący oświadczył, że cofa odwołanie w zakresie zarzutu nr 3 (C), dlatego postępowanie odwoławcze w tym zakresie podlegało umorzeniu na podstawie art. 568 pkt 1 ustawy Pzp.

W zakresie pozostałych zarzutów w trakcie rozprawy Strony i Przystępujący podtrzymali swoje stanowiska w sprawie.

Krajowa Izba Odwoławcza ustaliła następujący stan faktyczny sprawy.

Przedmiotem zamówienia jest świadczenie na rzecz Uniwersytetu Warszawskiego usługi dostępu do publicznej chmury obliczeniowej przez okres 12 miesięcy Wykonawcy w niniejszym postępowaniu zobowiązani byli złożyć Formularz Cenowy składający się z pięciu pozycji. W zakresie poz. 1 dotyczącej maszyny wirtualnej Formularz został skonstruowany w następujący sposób:

Usługa 1 Maszyna wirtualna o minimalnych parametrach: -System operacyjny Linux -4 wirtualne procesory x64 o taktowaniu 3.2 GHz -Pamięć RAM - 16GB -Sieć komputerowa - 10Gbit/s -Przestrzeń dyskowa 500GB klasy SSD

Nazwa i parametry usługi zgodnie z cennikiem 2

Czas trwania 3 12 miesięcy

Cena PLN Netto po upuście 5

Ilość instancji 4

Cena PLN Brutto po upuście 6

20

Przystępujący złożył Formularz Cenowy, który w poz. 1 wypełnił w następujący sposób:

Usługa 1 Maszyna wirtualna o minimalnych parametrach: -System operacyjny Linux -4 wirtualne procesory x64 o taktowaniu 3.2 GHz -Pamięć RAM - 16GB -Sieć komputerowa - 10Gbit/s -Przestrzeń dyskowa 500GB klasy SSD

Nazwa i parametry usługi zgodnie z cennikiem 2 m6a.xlarge Family: m6a 4vCPU 16 GiB Memory

Czas trwania 3 12 miesięcy

Ilość instancji 4 20

Cena PLN Netto po upuście 5 116 199,62

Cena PLN Brutto po upuście 6 142 925,53

W dniu 09.07.2026 r. Zamawiający poinformował o wyborze oferty Przystępującego jako najkorzystniejszej.

Krajowa Izba Odwoławcza rozpoznając na rozprawie złożone odwołanie i uwzględniając dokumentację z niniejszego postępowania o udzielenie zamówienia publicznego oraz stanowiska Stron i Przystępującego złożone na piśmie i podane do protokołu rozprawy, zważyła co następuje.

W pierwszej kolejności Izba ustaliła wystąpienie przesłanek z art. 505 ust. 1 ustawy Pzp, tj. istnienie po stronie Odwołującego interesu w uzyskaniu zamówienia oraz możliwość poniesienia przez niego szkody z uwagi na kwestionowane zaniechania Zamawiającego.

Ponadto Izba stwierdziła, że nie została wypełniona żadna z przesłanek ustawowych skutkujących odrzuceniem odwołania, wynikających z art. 528 ustawy Pzp.

Zgodnie z art. 223 ust.1 ustawy Pzp w toku badania i oceny ofert zamawiający może żądać od wykonawców wyjaśnień dotyczących treści złożonych ofert oraz przedmiotowych środków dowodowych lub innych składanych dokumentów lub oświadczeń. Niedopuszczalne jest prowadzenie między zamawiającym a wykonawcą negocjacji dotyczących złożonej oferty oraz, z uwzględnieniem ust. 2 i art. 187, dokonywanie jakiejkolwiek zmiany w jej treści.

Zgodnie z art. 226 ust. 1 pkt 5 ustawy Pzp zamawiający odrzuca ofertę, jeżeli jej treść jest niezgodna z warunkami zamówienia.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że spór w niniejszej sprawie dotyczy w istocie tego, czy Przystępujący był zobowiązany wpisać w kolumnie nr 2 w poz. 1 Formularza cenowego - 500 GB SSD dla przestrzeni dyskowej i czy brak wpisania tego parametru stanowi niezgodność jego oferty z warunkami zamówienia.

Należy zatem zauważyć, że Formularz cenowy był skonstruowany w ten sposób, że w kolumnie nr 1 Zamawiający podał parametry m.in. maszyny wirtualnej, natomiast kolumna nr 2 była zatytułowana: „Nazwa i parametry usługi zgodnie z cennikiem”. Nie ulega zatem wątpliwości, że w kolumnie nr 2 należało podać nie tylko nazwę, ale także parametry w celu potwierdzenia, że oferowana maszyna wirtualna jest zgodna z warunkami zamówienia. Przy czym te warunki zamówienia (parametry maszyny) zostały podane przez Zamawiającego w kolumnie nr 1, zatem z budowy Formularza cenowego wynikało, że w kolumnie nr 2 wykonawca zobowiązany był wskazać te parametry z kolumny nr 1, które posiada oferowana przez niego maszyna wirtualna. Należy przy tym zauważyć, że wszystkie parametry z kolumny nr 1 były wymagane, zatem zaoferowanie maszyny, która nie spełnia któregokolwiek z nich oznacza niezgodność oferty z warunkami zamówienia.

W tym miejscu należy stwierdzić, że nie jest zrozumiałe stanowisko Zamawiającego, który w odpowiedzi na odwołanie wskazał, że: „W kolumnie 1 Zamawiający samodzielnie określił przedmiot zamówienia poprzez wskazanie konkretnej usługi AW S wraz z jej parametrami technicznymi, w tym wymaganej przestrzeni dyskowej 500 GB. Parametry te stanowiły element opisu przedmiotu zamówienia i były z góry narzucone wszystkim wykonawcom. Z kolei Kolumna 2 służyła identyfikacji oferowanej usługi poprzez wskazanie jej nazwy handlowej zgodnie z cennikiem producenta. Formularz nie przewidywał obowiązku ponownego wpisywania w tej kolumnie parametrów technicznych wskazanych już przez Zamawiającego w kolumnie 1. Gdyby intencją Zamawiającego było wymaganie potwierdzenia każdego parametru w kolumnie 2, odpowiednie pole lub wyraźne polecenie zostałoby zamieszczone w formularzu”. Zamawiający pomija, że wyraźne polecenie wpisania parametrów i odpowiednie do tego pole sam zamieścił w Formularzu cenowym tworząc kolumnę nr 2 i tytułując ją „Nazwa i parametry (…)”. Parametry jednoznacznie były więc wymagane w kolumnie nr 2 i nic nie wskazuje na to, aby miały to być parametry inne niż wskazane w kolumnie nr 1. Sens „ponownego wpisywania w tej kolumnie parametrów technicznych wskazanych już przez Zamawiającego w kolumnie 1” sprowadzałby się zaś do tego, że na podstawie parametrów wpisanych w kolumnie nr 2 Zamawiający mógłby zweryfikować, czy wykonawca oferuje maszynę wirtualną zgodną z parametrami z kolumny nr 1. Jeżeli Zamawiający nie oczekiwał wpisywania parametrów w kolumnie nr 2, nie powinien był w jej tytule używać słowa „parametry”, ale skoro ich użył, to nie może po upływie terminu składania ofert zmieniać treści SW Z (Formularz cenowy jest załącznikiemnr 5 do SW Z) i twierdzić, że parametry w tej kolumnie nie były wymagane.

Przystępujący w kolumnie nr 2 wpisał: „m6a.xlarge Family: m6a 4vCPU 16 GiB Memory”, ale pominął informację o przestrzeni dyskowej 500 GB klasy SSD. Informacja ta była natomiast niezbędna nie tylko do oceny zgodności oferty z warunkami zamówienia w zakresie maszyny wirtualnej, ale także do oceny, czy element ten został w ogóle wyceniony.

Wprawdzie Odwołujący cofnął zarzut dotyczący art. 224 ust. 1 ustawy Pzp, niemniej jednak kwestia wyceny przestrzeni dyskowej 500 GB SSD świadczy o tym, że w opisie parametrów maszyny wirtualnej nie był to element pomijalny i nie można go było wyczytać z samej nazwy m6a.xlarge. Jak wskazano w odwołaniu: „Zgodnie z oficjalną dokumentacją techniczną AW S instancja m6a.xlarge (procesor AMD EPYC 7R13, 4 vCPU, 16 GiB RAM) nie obsługuje lokalnego magazynu instancji („instance store not supported”) – jest to instancja typu „EBS-only”, niezawierająca własnego, przypisanego dysku. Spełnienie wymogu 500 GB SSD wymaga zatem dodania i odrębnej wyceny niezależnego wolumenu EBS (klasy gp3), który – zgodnie z cennikiem Amazon EBS – jest rozliczany według liczby przydzielonych GB miesięcznie. Nie jest to obiektywna, niezmienna cecha samego kodu m6a.xlarge, lecz osobny, odpłatny element świadczenia, rozliczany według odrębnej pozycji cennika AW S. Pominięcie go w kolumnie nr 2 oznacza, że oferta nie potwierdza, iż ten wymagany komponent został zaoferowany i objęty ceną”. Dalej Odwołujący dokonał obliczeń, z których wynika, że nawet wybór przez Przystępującego taniego regionu przetwarzania danych eu-west-1 (Irlandia) nie tłumaczy braku wyceny, a co za tym idzie – braku zaoferowania przestrzeni dyskowej 500 GB klasy SSD.

Ustosunkowując się do argumentacji Odwołującego Zamawiający stwierdził, że informacja o przestrzeni dyskowej 500 GB klasy SSD w kolumnie nr 2 nie była niezbędna do zidentyfikowania jej parametrów, ponieważ można było je wywieźć z nazwy: m6a.xlarge. W odpowiedzi na odwołanie Zamawiający dokonał też własnych obliczeń wskazując, że:

„Usługa AW S EC2 m6a.xlarge spełnia wymagania techniczne. Wymagany dysk jest elementem konfiguracji usługi.

Wycena usługi o parametrach wymaganych przez Zamawiającego (uwzględniając dysk EBS 500GB), wykonana w oficjalnym narzędziu AW S (calculator.aws) dla konfiguracji zaoferowanej przez Przystępującego, przy założeniu 12 miesięcy (EC2 Instance Savings Plans – 12 miesięcy), dała wynik: 32 880,48 USD × 3,8 PLN/USD (kurs) × 93% (upust) = 116 199,62 PLN. (…) Jest to dokładnie cena zadeklarowana przez Przystępującego. Powyższe potwierdza, że wykonawca skalkulował cenę z uwzględnieniem wymaganej przestrzeni dyskowej 500 GB, mimo że wartość ta nie została powtórzona w treści kolumny 2 formularza”. Należy jednak zauważyć, że Zamawiający zamieścił też print screen z kalkulatora AW S, w którym w wierszu opisowym („Description”) wskazano: „m6a.xlarge + 500GB ESB (EC2 Instance Savings Plans) x 20 instances”. Z takiego opisu parametru wyceny wynika, że m6a.xlarge nie obejmuje 500GB ESB, ale są to elementy oddzielne, zatem na podstawie samego wpisania w kolumnie nr 2 „m6a.xlarge” nie można było ustalić, że Przystępujący oferuje także przestrzeń dyskową 500 GB SSD. Powyższy opis z kalkulatora AW S przeczy zatem

argumentacji Zamawiającego, jakoby sam wpis „m6a.xlarge” pozwalał na identyfikację przestrzeni dyskowej 500 GB SSD, natomiast potwierdza argumentację Odwołującego, w myśl której jest to odrębny, osobno też wyceniany element, który musiał być wpisany w kolumnie nr 2, aby potwierdzić, że Przystępujący go oferuje. Skoro Przystępujący nie wpisał go w kolumnie nr 2 to znaczy, że go nie zaoferował, co świadczy o niezgodności jego oferty z warunkami zamówienia.

W tym miejscu należy odnieść się do argumentacji Przystępującego, który podniósł na rozprawie, że Formularz cenowy nie jest częścią oferty, ponieważ nie służy do opisu świadczenia wykonawcy, a jedynie do wyceny tego świadczenia, przy czym dodatkowo w niniejszym postępowaniu ceny podane w Formularzu mają jedynie umożliwić porównanie ofert i najprawdopodobniej nie będą obowiązywać w trakcie realizacji usługi. Skoro zatem Formularz cenowy nie jest częścią oferty, to zdaniem Przystępującego, nie może w omawianym zakresie zachodzić niezgodność oferty z warunkami zamówienia.

Z takim poglądem Izba nie może się zgodzić. Przepisy ustawy Pzp nie zawierają wprawdzie definicji „oferty”, natomiast art. 66 § 1 kc stanowi, że oświadczenie drugiej stronie woli zawarcia umowy stanowi ofertę, jeżeli określa istotne postanowienia tej umowy. Przekładając powyższe na procedury zamówieniowe należy wskazać, że ofertą jest oświadczenie woli wykonawcy dotyczące gotowości wykonania przedmiotu zamówienia na warunkach określonych w dokumentach zamówienia. Tym samym na ofertę składają się wszelkie składane przez wykonawcę oświadczenia czy dokumenty, które odnoszą się do terminu, sposobu wykonania, parametrów czy innych cech oferowanego przedmiotu zamówienia. Niewątpliwie w niniejszym postępowaniu Formularz cenowy stanowił oświadczenie woli wykonawcy odnoszące się do przedmiotu zamówienia: nie tylko do ceny oferowanej za poszczególne elementy tego zamówienia, ale też do potwierdzenia, że spełnione są parametry określone w kolumnie nr 1. Jak trafnie wskazał Odwołujący: „Treść oferty obejmuje nie tylko samą deklarację wykonania zamówienia zgodnie z SW Z, lecz także dokumenty składane wraz z ofertą, które konkretyzują zakres, cechy i cenę świadczenia. Jeżeli zamawiający wymaga w tabeli wskazania nazwy i parametrów usługi zgodnie z cennikiem, wpis w tej kolumnie wyznacza elementy świadczenia objęte ofertą i ceną”. Zatem Formularz cenowy, jako dokument o charakterze przedmiotowym, jest częścią oferty Przystępującego i właśnie z powodu braku potwierdzenia w nim spełnienia parametru przestrzeni dyskowej 500 GB SSD zachodzi niezgodność tej oferty z warunkami zamówienia.

Przystępujący podniósł także, że udzielając wyjaśnień rażąco niskiej ceny załączył dowód nr 1 „Podsumowanie szacunkowe”, w którym w opisie konfiguracji w poz. 1 wskazano „EBS Storage amount (500GB)”. Należy jednak zauważyć, że zgodnie z art. 223 ust.1 ustawy Pzp zakazane jest dokonywanie zmian oferty, co należy rozumieć także jako zakaz uzupełniania treści oferty. Tym samym, co podkreślał też Odwołujący, wykonawca nie może w drodze wyjaśnień uzupełnić Formularza cenowego o informacje, w tym parametry, które pierwotnie nie zostały w nim zawarte, gdyż stanowiłoby to niedozwoloną zmianę oferty.

Przystępujący powołał się przy tym na wyroki KIO 820/26 i KIO 726/26 wskazując, że wynika z nich, że wyjaśnienia rażąco niskiej ceny mogą stanowić źródło informacji, które uzupełniają ofertę. Izba zanalizowała ww. wyroki i ustaliła, że pierwszy z nich wydany był w sprawie łącznej o sygn. akt KIO 820/26 i KIO 864/26 z 07.04.2026 r. i nie odnosi się w ogóle do kwestii rażąco niskiej ceny w jakimkolwiek aspekcie. Drugi – KIO 726/26 z 25.03.2026 r. dotyczył sytuacji, gdy odwołujący opierając się na wyjaśnieniach rażąco niskiej ceny złożonych przez przystępującego, ze sposobu wyceny wywodził, że przystępujący nie zapewnił obsady kadrowej zgodnej z wymaganiami zamawiającego i dlatego jego oferta jest niezgodna z warunkami zamówienia. Izba oddaliła odwołanie w sprawie KIO 726/26 iw uzasadnieniu wyroku nie zawarła tezy, jakoby informacje zawarte w wyjaśnieniach rażąco niskiej ceny mogły uzupełniać ofertę. Ww. wyroki nie potwierdzają zatem stanowiska Przystępującego.

Na końcu odnosząc się do uwag Przystępującego podnoszącego, że Odwołujący w piśmie procesowym i na rozprawie powołuje się na okoliczności niezawarte w odwołaniu, które w związku z tym nie powinny podlegać rozpoznaniu przez Izbę, należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 555 ustawy Pzp Izba nie może orzekać co do zarzutów, które nie były zawarte w odwołaniu. Izba wielokrotnie wskazywała w swoich orzeczeniach, że zarzut to nie tylko podstawa prawna i dodany do niej krótki opis zawarte w petitum odwołania, ale także okoliczności faktyczne i argumentacja wskazane w uzasadnieniu tego odwołania. Tym samym podnoszenie przez odwołującego nowych argumentów opartych na nowych okolicznościach faktycznych niezawartych w odwołaniu jest w istocie podnoszeniem nowych zarzutów, których Izba nie może rozpoznać w myśl art. 555 ustawy Pzp. Należy jednak odróżnić stawianie przez odwołującego nowych zarzutów od sytuacji, w której przedstawia on określoną argumentację lub dowody w celu odparcia argumentacji lub dowodów drugiej strony. O ile bowiem odwołujący nie może po wniesieniu odwołania z własnej inicjatywy powoływać się na okoliczności niewskazane uprzednio w odwołaniu, o tyle realizując swoje prawo do obrony może powoływać się na takie okoliczności w celu wykazania niezasadności twierdzeń i dowodów podnoszonych (również po wniesieniu odwołania) przez jego przeciwników procesowych. W niniejszej sprawie powołanie przez Odwołującego dodatkowej argumentacji i dowodów w piśmie procesowym z 06.07.2026 r. i na rozprawie wynikało z chęci odparcia argumentacji Zamawiającego zawartej w odpowiedzi na odwołanie. Stanowiło zatem realizację prawa do obrony, nie zaś niedozwolone

rozszerzenie zarzutów, o którym mowa w art. 555 ustawy Pzp.

Reasumując, Izba stwierdziła, że brak wykazania parametru 500 GB SSD w kolumnie nr 2 Formularza cenowego stanowi niezgodność oferty Przystępującego z warunkami zamówienia. Dlatego Izba uwzględniła odwołanie w zakresie zarzutu nr 1 (A) i nakazała Zamawiającemu unieważnienie czynności wyboru najkorzystniejszej oferty, odrzucenie oferty Przystępującego i powtórzenie czynności badania i oceny ofert.

Izba nie rozpoznała zarzutu nr 2 (B) dotyczącego zaniechania wezwania Przystępującego do złożenia wyjaśnień w trybie art. 223 ust. 1 ustawy Pzp, ponieważ był to zarzut ewentualny podniesiony jedynie na wypadek nieuwzględnienia zarzutu nr 1 (A). Skoro zarzut nr 1 został uwzględniony nie zachodzi podstawa do rozpoznania zarzutu nr 2.

Wobec powyższego Izba postanowiła jak w sentencji, orzekając na podstawie art. 552 ust. 1, art. 553 i art. 554 ust. 1 ustawy Pzp.

Orzeczenie Izby zostało wydane w oparciu o dokumentację postępowania o udzielenie zamówienia oraz w oparciu o stanowiska i dowody Stron i Przystępującego przedstawione w pismach procesowych i na rozprawie.

O kosztach postępowania orzeczono stosownie do wyniku, na podstawie art. 574 ustawy Pzp oraz w oparciu o § 7 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 5 pkt 1 i pkt 2 lit. a) i b) rozporządzenia w sprawie szczegółowych rodzajów kosztów postępowania odwoławczego, ich rozliczania oraz wysokości i sposobu pobierania wpisu od odwołania (Dz.U. z 2020 r. poz. 2437).

Przewodnicząca

...………………………