Wyrok KIO 3231/26 z 5 sierpnia 2026

Skarb Państwa - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w imieniu i na rzecz którego działa Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Bydgoszczy (zwany dalej: „Zamawiającym”)prowadzi postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego w trybie przetargu nieograniczonego 11 września 2019 roku Prawo zamówień publicznych (Dz.U. z 2026 r., poz. 793, ze zm.), zwanej dalej „ustawą Pzp”, na realizację zadania pn.: „Całoroczne (bieżące i zimowe) utrzymanie autostrady A1 na odc. węzeł Toruń Południe (z węzłem) – węzeł Kutno Północ (bez węzła)

od km 151+900 do km 244+300 zarządzanej przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Bydgoszczy Rejon we Włocławku wraz ze wszystkimi jej elementami”, numer referencyjny: OBY.D-3.2421.15.2025.

Ogłoszenie o zamówieniu zostało opublikowane w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej w dniu 8.10.2025 roku, numer publikacji ogłoszenia: 660004-2025, numer wydania: 193/2025. Wartość zamówienia przekracza progi unijne, określone w przepisach wydanych na podstawie art. 3 ust. 3 ustawy Pzp.

W dniu 3 lipca 2026 roku wykonawca Przedsiębiorstwo Robót Drogowo-Mostowych Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Piotrkowie Trybunalskim (dalej jako: „Odwołujący”) wniósł odwołanie wobec następujących czynności i zaniechań Zamawiającego w Postępowaniu:

1. nieprawidłowej oceny wyjaśnień złożonych przez wykonawcę Intertoll Construction Sp. z o.o. („Intertoll”) w zakresie ceny ofertowej, a w konsekwencji, zaniechania odrzucenia oferty złożonej przez Intertoll w sytuacji, gdy zawiera ona rażącą niską cenę, a wykonawca ten nie obalił domniemania w tym zakresie poprzez złożenie wyjaśnień w zakresie i formie oczekiwanej przez Zamawiającego,
2. uznaniu oferty złożonej przez wykonawcę Intertoll za najkorzystniejszą oraz dokonanie jej wyboru w Postępowaniu.

Odwołujący zarzucił Zamawiającemu naruszenie:

1. art. 239 w zw. z art. 224 ust. 1 i 2 ustawy Pzp w zw. z art. 224 ust. 5 w zw. z art. 224 ust. 6 ustawy Pzp w zw. z art.

226 ust. 1 pkt 8) ustawy Pzp poprzez zaniechanie odrzucenia oferty Intertoll z powodu rażąco niskiej ceny, pomimo tego, że: (a) Intertoll w złożonych wyjaśnieniach nie wykazał, że cena, jaką zaoferował za wykonanie zamówienia, nie jest rażąco niska i umożliwia wykonanie zamówienia (nie obalił domniemania rażąco niskiej ceny), (b) Intertoll nie złożył wyjaśnień ceny ofertowej w zakresie oczekiwanym przez Zamawiającego treścią wezwania, co oznacza, że nie złożył wyjaśnień w zakresie ceny ofertowej. c) cena ofertowa Intertoll nie pozwala na zrealizowanie zamówienia w sposób zgodny z oczekiwaniami Zamawiającego, a w konsekwencji:

1. art. 16 ustawy Pzp poprzez przeprowadzenie przedmiotowego Postępowania w sposób niezapewniający zachowania uczciwej konkurencji, równego traktowania wykonawców, proporcjonalności i przejrzystości.

W oparciu o powyższe Odwołujący wnosił o uwzględnienie odwołania oraz nakazanie Zamawiającemu:

1. unieważnienie czynności wyboru najkorzystniejszej oferty,
2. uznanie, że oferta wykonawcy Intertoll zawiera rażąco niską cenę, a w dalszej konsekwencji odrzucenie oferty złożonej przez rzeczonego wykonawcę (gdyż wykonawca ten nie złożył wymaganych przez Zamawiającego wyjaśnień w zakresie ceny ofertowej),
3. przeprowadzenia dalszych czynności w Postępowaniu, w tym wyboru oferty najkorzystniejszej spośród pozostałych złożonych ofert.

Ponadto, Odwołujący wnosił o zasądzenie od Zamawiającego na jego rzecz kosztów postępowania odwoławczego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Krajowa Izba Odwoławcza ustaliła co następuje:

Przedmiotem zamówienia jest całoroczne (bieżące i zimowe) utrzymanie autostrady A1 na odc. węzeł Toruń Południe (z węzłem) – węzeł Kutno Północ (bez węzła) od km 151+900 do km 244+300 zarządzanej przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Bydgoszczy Rejon we Włocławku wraz ze wszystkimi jej elementami.

Zgodnie z pkt 12.1. Tom I Instrukcja dla Wykonawców wraz z formularzami Rozdział 1 Instrukcja dla Wykonawców (IDW) Specyfikacji Warunków Zamówienia (SW Z)Wykonawca może powierzyć podwykonawcy wykonanie części zamówienia. Jednocześnie zgodnie z pkt 6.5. IDW Zamawiający zastrzegł obowiązek osobistego wykonania kluczowych zadań, tj.: zadania określone w Grupie Prac nr 11 – Zarządzanie Kontraktem: czynności wykonywane przez Kierownika ds. Utrzymania Dróg oraz Z-cę Kierownika ds. Utrzymania Dróg.

W postępowaniu o udzielenie zamówienia zostało złożonych 11 ofert, w tym: - oferta wykonawcy Intertoll Construction Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Gdańsku (dalej jako:

„Intertoll”) z łączną ceną za wykonanie zamówienia 108 072 875,72 zł brutto (w tym: 83 132 981,32 zł brutto za wykonanie zamówienia podstawowego i 24 939 894,40 zł brutto za wykonanie przedmiotu zamówienia w ramach prawa opcji); - oferta wykonawców wspólnie ubiegających się o udzielenie zamówienia: 1) Rokom Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Warszawie i 2) Pol-Dróg Warszawa Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Warszawie z łączną ceną za wykonanie zamówienia 112 953 806,39 zł brutto (w tym: 86 887 543,38 zł brutto

za wykonanie zamówienia podstawowego i 26 066 263,01 zł brutto za wykonanie przedmiotu zamówienia w ramach prawa opcji; - oferta Odwołującego z łączną ceną za wykonanie zamówienia 119 442 105,17 zł brutto (w tym: 91 863 157,82 zł brutto za wykonanie zamówienia podstawowego i 27 558 947,35 zł brutto za wykonanie przedmiotu zamówienia w ramach prawa opcji.

Wartość zamówienia wynosi 122 628 109,41 zł, co stanowi równowartość 26 444 999,98 euro. Wartość zamówienia została ustalona w oparciu o kosztorys inwestorski (Tabele Elementów Rozliczeniowych dla grup 1-13 i Zbiorcze Zestawienie Kosztów). Zamawiający poinformował Wykonawców przed otwarciem ofert, że zamierza przeznaczyć na realizację zamówienia podstawowego kwotę 116 025 057,36 zł brutto i za wykonanie przedmiotu zamówienia w ramach prawa opcji: 34 807 512,21 zł brutto, tj. łączną kwotę 150 832 574,57zł.

Zgodnie z pkt 16.5. IDW ofertę stanowi wypełniony Formularz „Oferta” oraz Tabele Elementów Rozliczeniowych wraz ze Zbiorczym Zestawieniem kosztów (Tom IV SWZ).

Zgodnie z pkt 17.1. – 17.3. IDW:

1. 1.Cena oferty zostanie wyliczona przez Wykonawcę w oparciu o Tabele Elementów Rozliczeniowych wraz ze Zbiorczym Zestawieniem Kosztów (Formularze cenowe), sporządzonych na formularzach stanowiących integralną część SWZ - Tom IV.
2. 2.Formularze, o którym mowa w pkt 17.1., należy wypełnić ściśle według kolejności pozycji wyszczególnionych w tych formularzach, wyliczając poszczególne ceny jednostkowe netto.

Wykonawca powinien określić ceny jednostkowe netto oraz wartości netto dla wszystkich pozycji wymienionych w formularzach, a następnie wyliczyć cenę netto łącznie (odpowiednio dla danej grupy prac). Obliczone w ten sposób ceny netto grup prac należy następnie przenieść do Zbiorczego Zestawienia Kosztów, zsumować i wyliczyć WARTOŚĆ CAŁKOW ITĄ netto, powiększyć o podatek VAT, oraz wyliczyć WARTOŚĆ BRUTTO. Na podstawie wyliczonej WARTOŚCI CAŁKOW ITEJ netto Wykonawca wyceni koszt prawa opcji, o którym mowa w § 4 ust. 1a pkt 1 PPU oraz łączną wartość zamówienia wraz z prawem Opcji brutto, którą przeniesie do pkt 3 Formularza „Oferta” jako cenę ofertową.

Wykonawca obliczając cenę oferty musi uwzględniać wszystkie pozycje opisane w formularzach. Wykonawca nie może samodzielnie wprowadzić żadnych zmian do formularzy.

1. 3.Każda cena jednostkowa zawarta w Ofercie powinna obejmować całkowity koszt wykonania danej pozycji w przyjętej jednostce rozliczenia w Formularzach cenowych.

Wykonawca Intertoll złożył ofertę wraz z Formularzami cenowymi - Tabele Elementów Rozliczeniowych (TER) Grupa Prac nr 1 – 13 oraz Zbiorczym Zestawieniem Kosztów (ZZK), zastrzegając tajemnicę przedsiębiorstwa załączników do oferty – Tabele Elementów Rozliczeniowych Grupa Prac nr 1 do nr 13. Zamawiający pismem z dnia 20.01.2026 r. zawiadomił Wykonawcę o odtajnieniu informacji zastrzeżonych jako tajemnica przedsiębiorstwa.

Pismami z dnia 29 stycznia 2026 roku Zamawiający skierował wezwania do Wykonawców, w tym do Wykonawcy Intertoll, na podstawie art. 224 ust. 1 ustawy Pzp do złożenia wyczerpujących i szczegółowych wyjaśnień czy oferta Wykonawcy uwzględnia wszystkie wymagania zawarte w Opisie Przedmiotu Zamówienia wraz z załącznikami oraz Projektowanych Postanowieniach Umowy, a także wszystkie związane z tym niezbędne do poniesienia koszty, wskazując które ceny jednostkowe zawarte w Tabelach elementów rozliczeniowych (TER) wymagają wyjaśnienia.

Zamawiający wskazał, że: „oczekuje wyjaśnień o stopniu szczegółowości umożliwiającym wypełnienie celu przedmiotowego wezwania. Zgodnie z jednolitym orzecznictwem Krajowej Izby Odwoławczej, wyjaśnienia zawierające ogólne stwierdzenia, nie poparte szczegółową kalkulacją zaoferowanej ceny nie są wystarczające. Zamawiający wnosi zatem o przedstawienie w odniesieniu do wymienionych powyżej cen jednostkowych szczegółowej kalkulacji cenowej w rozbiciu na składniki cenotwórcze (zależne od danej grupy i asortymentu), w tym przykładowo koszty robocizny, materiału, sprzętu, ceny paliw, koszty pośrednie, koszty zabezpieczenia miejsca prowadzonych prac na drodze, nadzoru, badań własnych Wykonawcy lub inne koszty oraz zakładany poziom zysku. Zamawiający zwraca uwagę, że wyjaśnienia nie mogą być ogólnikowe i powinny zawierać dowody dla umożliwienia oceny (…) Ocena wyjaśnień dokonywana przez Zamawiającego ma na celu ustalenie, czy cena skalkulowana była rzetelnie i czy w związku z tym Wykonawca będzie w stanie zrealizować zamówienie. Przedstawione przez Wykonawcę wyjaśnienia muszą być merytoryczne, a Wykonawca musi dostarczyć wystarczający materiał do sformułowania przez Zamawiającego oceny zaoferowanej w ofercie kwoty, za którą Wykonawca ma zamiar wykonać przedmiot zamówienia. Dlatego prosimy o przesłanie wszelakich informacji oraz dowodów, które uznacie Państwo za istotne, na temat sposobu obliczenia przedstawionych powyżej cen jednostkowych.”.

Pismem z dnia 12 lutego 2026 roku Wykonawca Intertoll udzielił wyjaśnień, wskazując, że szczegółowe

wyjaśnienia do wskazanych pozycji kosztorysowych stanowią załączniki nr 1 i 2 do pisma, do których załączone są pozyskane przez Wykonawcę oferty na materiały i usługi podwykonawców, w tym oferty, które bazują na szczególnych warunkach wynikających z wieloletniego doświadczenia Wykonawcy w zakresie utrzymania dróg i uwzględniających długoletnią współpracę danego podwykonawcy z Wykonawcą lub innymi spółkami z grupy Intertoll Europe (oferty specjalne). Jednocześnie Wykonawca Intertoll zastrzegł jako tajemnicę przedsiębiorstwa zawartość załącznika nr 2.

Dalej Wykonawca Intertoll wyjaśniał, że:

„1. Informacje podstawowe do wyjaśnień cen jednostkowych TER: a) Pozycje kosztorysowe, które zostały wycenione na podstawie otrzymanych od podwykonawców ofert zawierają: - cenę za którą podwykonawca wykona poszczególne prace; - narzut Wykonawcy (zysk, ryzyka, koszty bezpośrednie, pośrednie i ogólne etc.) w różnych wysokościach, w zależności od rodzaju wycenianych prac. Różnica pomiędzy ceną ofertową dla Zamawiającego a wartością oferty podwykonawcy przedstawioną w ofertach z załącznika nr 2 zawiera marże, ryzyka, część kosztów Wykonawcy oraz wszelkie inne koszty, które zgodnie z wymaganiem SWZ są przypisane do danej pozycji TER.

Oferty od podwykonawców, w oparciu o które Wykonawca sporządził ofertę dla Zamawiającego i które są objęte żądaniem wyjaśnień, wskazane zostały w załączniku nr 1 i nr 2, gdzie załącznik nr 2 objęty jest tajemnicą przedsiębiorstwa Wykonawcy. Jednocześnie Wykonawca potwierdza, że zweryfikował wszystkie otrzymane od podwykonawców oferty oraz potwierdza, że prace zlecone przez Zamawiającego zostaną przez Wykonawcę wykonane za wskazane w ofercie ceny jednostkowe. b) Pozycje kosztorysowe inne, niż bazujące na ofertach złożonych przez podwykonawców zawierają wszystkie niezbędne do wykonania poszczególnych prac koszty, w tym m.in.: koszty materiałów, robocizny, pracy sprzętu, koszty pośrednie, koszty personelu, marżę itd.

W zakresie materiałów niezbędnych do wykonania niektórych prac wymienionych w TER, ich wartość określona została na podstawie cen z cennika Sekocenbud lub ofert pozyskanych z rynku.

W zakresie pozostałych kosztów jednostkowych poszczególnych pozycji w TER, ich wartość określona została na podstawie cen z cennika Sekocenbud, ofert pozyskanych z rynku lub wyceny kosztów wykonania danych prac siłami własnymi, tj. pracownikami zatrudnionymi przez Wykonawcę oraz przy użyciu sprzętu będącego jego własnością lub w jego dyspozycji.

W przypadku prac wykonywanych siłami własnymi, Wykonawca uwzględnił fakt, że ten sam sprzęt oraz pracownicy wykorzystani zostaną przy wykonywaniu różnych prac wymienionych w formularzach TER.

Jednocześnie Wykonawca potwierdza, że zweryfikował wszystkie zaoferowane ceny jednostkowe oraz potwierdza, że prace zlecone przez Zamawiającego zostaną przez Wykonawcę wykonane, zgodnie z kosztorysami ofertowymi. c) Oferta w zakresie m.in. cen jednostkowych grup nr 1-7 TER, których dotyczy wezwanie, a które nie będą powierzane podwykonawcom, zawiera także w części koszt pracowników Wykonawcy przewidzianych do wykonywania ww. prac.

Takie rozwiązanie podyktowane jest m.in. warunkami zawartymi w dokumentach przetargowych, które wskazują, iż Zamawiający nie gwarantuje zlecenia żadnego rodzaju prac, a jednocześnie Wykonawca musi być gotowy do wykonania prac z każdej pozycji grup TER. Ww. dywersyfikacja tego rodzaju kosztów stałych Wykonawcy (pracowników) ma na celu rozłożenie ryzyka związanego z niepewnością co do ilości i zakresu zlecanych zadań. Wykonawca bazując na swoim wieloletnim doświadczeniu w utrzymaniu dróg klasy A i S, skalkulował ceny dla poszczególnych pozycji tak, by pokrywały koszty Wykonawcy (R, M, S, koszty pośrednie) i zapewniały zysk z wykonywanej pracy.

1. Podwykonawcy. W zakresie prac, które miałyby być realizowane przez podwykonawców Wykonawca wyjaśnia, iż zweryfikował, czy ceny jednostkowe zaproponowane przez podwykonawców są cenami, które pozwalają na pokrycie podstawowych kosztów wykonania zamówienia, poprzez porównanie ich z cenami rynkowymi dla analogicznych asortymentów robót.. Podwykonawcy, od których zostały pozyskane ww. oferty są w znakomitej większości stałymi, wiarygodnymi i w wyniku wieloletniej współpracy pozytywnie zweryfikowanymi podwykonawcami, na współpracy z którymi Wykonawca opiera działanie na już zamkniętych i obecnie realizowanych projektach. Na podstawie powyższego Wykonawca może potwierdzić, że ceny jednostkowe zaproponowane przez podwykonawców są cenami, które pozwalają na pokrycie podstawowych kosztów wykonania zamówienia.
2. Zasoby własne Wykonawcy. Wykonawca posiada niezbędne do prawidłowego wykonywania obowiązków wynikających z BRD znaki i urządzenia do zapewnienia ustawienia czasowej organizacji ruchu zgodnie w wymogami Umowy.

Dodatkowo Wykonawca w swojej ofercie założył, że czasowa organizacja ruchu zostanie zapewniona przez tych samych pracowników Wykonawcy, którzy będą wykonywać inne prace podlegające zabezpieczeniu wymienione w grupach prac TER oraz tym samym sprzętem. W ofercie Wykonawca oszacował jaki sprzęt będzie mu niezbędny do wykonania całego zamówienia, w tym również do zapewnienia oznakowania dla wykonujących przeglądy. Większość tego sprzętu Wykonawca posiada na stanie.

Wykonawca w swojej ofercie założył, że wykonywanie niektórych prac wymienionych w grupach prac TER zostanie zrealizowane przez tych samych pracowników Wykonawcy, którzy będą w dostępnych zasobach brygad patrolowointerwencyjnych oraz że prace te zostaną wykonane również sprzętem przypisanym pierwotnie do wyposażenia brygad patrolowo-interwencyjnych. (….)”.

Pismem z dnia 27 marca 2026 roku Zamawiający poinformował o wyborze najkorzystniejszej oferty, tj. oferty złożonej przez ZABERD Sp. z o.o. z siedzibą we Wrocławiu.

Pismem z dnia 31 marca 2026 roku Zamawiający poinformował o unieważnieniu czynności wyboru najkorzystniejszej oferty dokonanej w dniu 27 marca 2026 roku, obejmującym unieważnienie czynności odrzucenia ofert.

Pismem z dnia 1 kwietnia 2026 roku Zamawiający poinformował o ponownym wyborze najkorzystniejszej oferty, tj. oferty złożonej przez ZABERD Sp. z o.o. z siedzibą we Wrocławiu.

Odwołania na powyższą czynność Zamawiającego wnieśli Wykonawca Intertoll (sygn. akt: KIO 1701/26) i obecny Odwołujący (sygn. akt: KIO 1740/26).

Zamawiający uwzględnił odwołanie w sprawie o sygn. akt: KIO 1740/26 w zakresie zarzutów nr 1, 5, 6 i 7 odwołania. W zakresie zarzutów nr 5, 6 i 7 odwołania Krajowa Izba Odwoławcza umorzyła postępowanie odwoławcze (wyrok z dnia 26 maja 2026 roku, sygn. akt: KIO 1701/26, KIO 1740/26), a Zamawiający w wykonaniu przedmiotowego wyroku Izby dokonał czynności odtajnienia dokumentów w postaci wyjaśnień rażąco niskiej ceny złożonych przez Intertoll wraz ze wszystkimi towarzyszącymi im dokumentami (udostępnienie odtajnionej części wyjaśnień z dnia 17 czerwca 2026 roku).

Pismem z dnia 28 maja 2026 roku Zamawiający unieważnił czynność wyboru najkorzystniejszej oferty dokonanej w dniu 1.04.2026 r.

Pismem z dnia 23 czerwca 2026 roku Zamawiający poinformował o ponownym wyborze oferty najkorzystniejszej, tj. oferty wykonawcy Intertoll Construction Sp. z o.o.

Odwołanie od powyższej czynności Zamawiającego, stanowiące przedmiot niniejszego rozstrzygnięcia, Odwołujący wniósł w dniu 3 lipca 2026 roku.

Zamawiający przekazał odwołanie Wykonawcom w dniu 6 lipca 2026 roku.

W dniu 8 lipca 2026 roku wykonawcy wspólnie ubiegający się o udzielenie zamówienia: 1) Rokom Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Warszawie i 2) Pol-Dróg Warszawa Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Warszawie, zgłosili przystąpienie do postępowania odwoławczego po stronie Odwołującego.

Z kolei w dniu 9 lipca 2026 roku wykonawca Intertoll Construction Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Gdańsku (dalej jako: „Intertoll”), zgłosił przystąpienie do postępowania odwoławczego po stronie Zamawiającego Izba stwierdziła, że zgłoszenia przystąpień ww. Wykonawców spełniają wymagania określone w art. 525 ust. 1 i 2 ustawy Pzp.

W dniu 20 lipca 2026 roku Uczestnik po stronie Zamawiającego – Wykonawca Intretoll złożył do Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej stanowisko pisemne w sprawie wnosząc o oddalenie odwołania w całości.

W dniu 24 lipca 2026 roku Zamawiający złożył do Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej odpowiedź na odwołanie wnosząc o odrzucenie odwołania, względnie o oddalenie odwołania w całości.

Krajowa Izba Odwoławcza rozpoznając na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2026 roku odwołanie, a także uwzględniając dokumentację z niniejszego Postępowania o udzielenie zamówienia publicznego oraz stanowiska Stron i Uczestników postępowania odwoławczego, złożone na pismach i podane do protokołu rozprawy zważyła, co następuje.

Izba ustaliła wystąpienie przesłanek z art. 505 ust. 1 ustawy Pzp, tj. istnienie po stronie Odwołującego interesu w uzyskaniu zamówienia oraz możliwość poniesienia przez niego szkody z uwagi na kwestionowane czynności Zamawiającego.

Ponadto, Izba stwierdziła, że nie została wypełniona żadna z przesłanek ustawowych skutkujących odrzuceniem odwołania, wynikających z art. 528 ustawy Pzp, w szczególności Izba nie uwzględniła wniosku Zamawiającego o odrzucenie odwołania.

W ocenie Zamawiającego Odwołujący podnosząc zarzut naruszenia art. 239 w zw. z art. 224 ust. 1 i 2 ustawy Pzp w zw. z art. 224 ust. 5 w zw. z art. 224 ust. 6 ustawy Pzp w zw. z art. 226 ust. 1 pkt 8) ustawy Pzp w ramach niniejszego odwołania narusza zasadę koncentracji środków ochrony prawnej. Zamawiający podkreślił, że rozpoznawane odwołanie jest drugim odwołaniem wniesionym przez Odwołującego dotyczącym oferty Intertoll, gdzie w ramach pierwszego odwołania Odwołujący zarzucił ofercie Intertoll wyłącznie niezgodność z warunkami zamówienia (sprawa o sygn. akt KIO 1740/26) – w tym zakresie odwołanie oddalono. Zamawiający podnosił m.in., iż: „zarzuty w zakresie zaniechania odrzucenia oferty Intertoll z powodu rzekomego zaoferowania rażąco niskiej ceny w stosunku do przedmiotu zamówienia (tj. zarzut naruszenia przez zamawiającego art. 239 w zw. z art. 224 ust. 1 i 2 p.z.p. w zw. z art. 224 ust. 5 w zw. z art. 224 ust. 6 p.z.p. w zw. z art. 226 ust. 1 pkt 8) p.z.p., a także zarzut naruszenia zasad art. 16 p.z.p.) oparte na okolicznościach faktycznych wskazanych w wyjaśnieniach Intertoll z dnia 12.02.2026 r., które Zamawiający ocenił jako wystarczające i potwierdzające realny charakter ceny już podczas pierwszego rozstrzygnięcia przetargu, należało wnieść po pierwszym wyborze oferty najkorzystniejszej. Zawity termin na wniesienie przedmiotowych zarzutów skutecznie upłynął dnia 11.04.2026 r. czyli po 10 dniach od momentu przekazania wykonawcom w dniu 01.04.2026 r. informacji o wyborze oferty najkorzystniejszej (art. 515 ust. 1 pkt 1 lit. a) p.z.p.). W szczególności, że od pierwszego wyboru Zamawiający nie zmienił swojej decyzji w sprawie oceny wyjaśnień Intertoll jako właściwych, nie dokonywano ponownej weryfikacji ceny, nie wzywano Intertoll do złożenia kolejnych wyjaśnień, nie doszło więc do zaistnienia w postępowaniu żadnych nowych okoliczności, które pozwoliłyby uznać, że bieg terminu na wniesienie odwołania w tym zakresie należy rozpocząć na nowo.

Zarzuty w stosunku do tej oferty oparto wyłącznie na okolicznościach dotyczących wyjaśnień Intertoll z dnia 12.02.2026 r. i nie podnoszono żadnych innych faktów, które miały miejsce po pierwszym rozstrzygnięciu przetargu. Innymi słowy, skoro Zamawiający po otrzymaniu wyjaśnień sposobu kalkulacji ceny nie odrzucił oferty Intertoll i uznał ją za właściwą umieszczając w rankingu ważnych i prawidłowych ofert już podczas pierwszego wyboru, a następnie nic z tą ofertą się nie działo w postępowaniu, to kolejny wybór nie cofa sytuacji w postępowaniu do możliwości ponownego skarżenia wszystkich czynności Zamawiającego.

Należy w tym miejscu podkreślić, że z treści wyjaśnień złożonych przez Intertoll w piśmie z dnia 12.02.2026 r., w części nieobjętej zastrzeżeniem tajemnicy przedsiębiorstwa, jednoznacznie wynika, że pozycje kosztorysowe, które zostały wycenione na podstawie otrzymanych od podwykonawców ofert zawierają: 1) cenę za którą podwykonawca wykona poszczególne prace; 2) narzut Wykonawcy (zysk, ryzyka, koszty bezpośrednie, pośrednie i ogólne etc.) w różnych wysokościach, w zależności od rodzaju wycenianych prac. Różnica pomiędzy ceną ofertową dla Zamawiającego a wartością oferty podwykonawcy przedstawioną w ofertach z załącznika nr 2 zawiera marże, ryzyka, część kosztów Wykonawcy oraz wszelkie inne koszty, które zgodnie z wymaganiem SWZ są przypisane do danej pozycji TER.

Zatem już w pierwszym postępowaniu, jeszcze przed odtajnieniem zawartości załącznika nr 2 do wyjaśnień złożonych przez Intertoll w piśmie z dnia 12.02.2026 r. Odwołujący dysponował pełną informacją, że pozycje kosztorysowe, które zostały wycenione na podstawie otrzymanych od podwykonawców ofert zawierają: cenę, za którą podwykonawca wykona poszczególne prace (bez dalszego rozbicia na składniki cenotwórcze) oraz narzut Wykonawcy.”.

W konsekwencji Zamawiający domagał się odrzucenia odwołania jako wniesionego po upływie terminu określonego w ustawie.

Izba nie zgadza się ze stanowiskiem Zamawiającego. Otóż, należy podkreślić, że Odwołujący w sprawie o sygn. akt KIO 1740/26 w ramach zarzutów 5 i 6, które zostały uwzględnione przez Zamawiającego zarzucał naruszenie:

„(5) art. 18 ust. 3 w zw. z ar. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 roku o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji („Uznk”) poprzez uznanie, że Intertoll w prawidłowy sposób wykazał, że informacje ujęte w wyjaśnieniach rażąco niskiej ceny (oraz towarzyszących im załącznikach) stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, podczas gdy wykonawca ten w uzasadnieniu zastrzeżenia tajemnicy przedsiębiorstwa nie wykazał spełnienia się wszystkich przesłanek (w sposób kumulatywny) z art.

11 ust. 2 Uznk, a w szczególności że: (a) informacje zawarte w zastrzeżonych dokumentach posiadają wartość gospodarczą; (b) Intertoll dokonał prawidłowego zastrzeżenia, obejmując tajemnicą przedsiębiorstwa jedynie dopuszczalny zakres informacji (wyłącznie informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa); (c) informacje te są poufne oraz strzeżone w odpowiedni sposób, co doprowadziło do zaniechania ich odtajnienia, a w konsekwencji zaś do uniemożliwienia Odwołującemu (jako wykonawcy konkurencyjnemu w stosunku do niego) przeprowadzenia weryfikacji przedmiotowych dokumentów oraz zawartych w nich danych w szczególności w zakresie prawidłowości zaoferowanej przez Intertoll ceny, (6) art. 16 ust. 1 i 3 oraz art. 18 ust. 3 Pzp i art. 74 Pzp w zw. z art. 11 ust. 2 Uznk poprzez brak odtajnienia i udostępnienia

przez Zamawiającego zastrzeżonych przez wykonawcę Intertoll informacji zawartych w wyjaśnieniach rażąco niskiej ceny oraz towarzyszących im dokumentów w sytuacji, w której informacje te nie stanowią tajemnicy przedsiębiorstwa, w tym Intertoll nie wykazał spełnienia przesłanek z art. 11 ust. 2 Uznk;”.

W konsekwencji uwzględnienia ww. zarzutów Zamawiający dokonał czynności odtajnienia dokumentów w postaci wyjaśnień rażąco niskiej ceny złożonych przez Intertoll wraz ze wszystkimi towarzyszącymi im dokumentami (załącznik nr 2).

W ocenie Izby dopiero zapoznanie się z pełną treścią wyjaśnień ceny oferty złożonych przez Wykonawcę Intertoll, w tym w szczególności z załącznikiem nr 2, umożliwiło Odwołującemu prawidłowe postawienie zarzutu w ramach niniejszego odwołania, a złożenie odwołania w skarżonym zakresie nie narusza zasady koncentracji środków ochrony prawnej. Zarzut podniesiony w ramach odwołania dotyczy czynności Zamawiającego, polegającej na ocenie złożonych przez Wykonawcę Intertoll wyjaśnień ceny rażąco niskiej i został on podniesiony w pierwszym możliwym terminie.

Odwołujący skutecznie bowiem zaskarżył czynność Zamawiającego polegającą na uznaniu, że Intertoll w prawidłowy sposób wykazał, że informacje ujęte w wyjaśnieniach rażąco niskiej ceny (oraz towarzyszących im załącznikach) stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa i zaniechanie odtajnienia wyjaśnień.

W konsekwencji w oparciu o pełną treść wyjaśnień Odwołujący mógł w sposób skuteczny postawić zarzut naruszenia art. 239 w zw. z art. 224 ust. 1 i 2 ustawy Pzp w zw. z art. 224 ust. 5 w zw. z art. 224 ust. 6 ustawy Pzp w zw. z art. 226 ust. 1 pkt 8) ustawy Pzp, objęty niniejszym odwołaniem. Bez znajomości zawartości załącznika nr 2 Odwołujący mógł jedynie niejako „w ciemno” stawiać zarzuty dotyczące tego czy Wykonawca Intertoll w sposób prawidłowy udzielił odpowiedzi na wezwanie Zamawiającego do wyjaśnień ceny oferty.

Odwołanie należało uwzględnić z następujących względów.

Przepis art. 224 ust. 1 i 2 ustawy Pzp stanowi, iż:

1. Jeżeli zaoferowana cena lub koszt, lub ich istotne części składowe, wydają się rażąco niskie w stosunku do przedmiotu zamówienia lub budzą wątpliwości zamawiającego co do możliwości wykonania przedmiotu zamówienia zgodnie z wymaganiami określonymi w dokumentach zamówienia lub wynikającymi z odrębnych przepisów, zamawiający żąda od wykonawcy wyjaśnień, w tym złożenia dowodów w zakresie wyliczenia ceny lub kosztu, lub ich istotnych części składowych.
2. W przypadku gdy cena całkowita oferty złożonej w terminie jest niższa o co najmniej 30% od:
3. wartości zamówienia powiększonej o należny podatek od towarów i usług, ustalonej przed wszczęciem postępowania lub średniej arytmetycznej cen wszystkich złożonych ofert niepodlegających odrzuceniu na podstawie art. 226 ust. 1 pkt 1, 5a i 10, zamawiający zwraca się o udzielenie wyjaśnień, o których mowa w ust. 1, chyba że rozbieżność wynika z okoliczności oczywistych, które nie wymagają wyjaśnienia;
4. wartości zamówienia powiększonej o należny podatek od towarów i usług, zaktualizowanej z uwzględnieniem okoliczności, które nastąpiły po wszczęciu postępowania, w szczególności istotnej zmiany cen rynkowych, zamawiający może zwrócić się o udzielenie wyjaśnień, o których mowa w ust. 1.

Z brzmienia art. 224 ust. 5 i 6 ustawy Pzp wynika, że:

1. Obowiązek wykazania, że oferta nie zawiera rażąco niskiej ceny lub kosztu spoczywa na wykonawcy.
2. Odrzuceniu, jako oferta z rażąco niską ceną lub kosztem, podlega oferta wykonawcy, który nie udzielił wyjaśnień w wyznaczonym terminie, lub jeżeli złożone wyjaśnienia wraz z dowodami nie uzasadniają podanej w ofercie ceny lub kosztu.

Zgodnie zaś z art. 226 ust. 1 pkt 8 ustawy Pzp Zamawiający odrzuca ofertę, jeżeli zawiera rażąco niską cenę lub koszt w stosunku do przedmiotu zamówienia.

Przepis art. 239 ustawy Pzp stanowi, że:

1. Zamawiający wybiera najkorzystniejszą ofertę na podstawie kryteriów oceny ofert określonych w dokumentach zamówienia.
2. Najkorzystniejsza oferta to oferta przedstawiająca najkorzystniejszy stosunek jakości do ceny lub kosztu lub oferta z najniższą ceną lub kosztem.

Stosownie do art. 16 ustawy Pzp zamawiający przygotowuje i przeprowadza postępowanie o udzielenie zamówienia w sposób:

1. zapewniający zachowanie uczciwej konkurencji oraz równe traktowanie wykonawców;
2. przejrzysty;
3. proporcjonalny.

W ocenie Izby potwierdziły się zarzuty podnoszone przez Odwołującego. Izba w pełni podzieliła stanowisko Odwołującego wyrażone tak w treści odwołania, jak i na rozprawie.

Przede wszystkim zgodzić się należy z Odwołującym, że samo zwrócenie się do wykonawcy przez Zamawiającego z wnioskiem o złożenie wyjaśnień w zakresie rażąco niskiej ceny ustanawia domniemanie zaoferowania ceny rażąco niskiej w stosunku do przedmiotu zamówienia, czego konsekwencją jest powstanie – po stronie Wykonawcy wezwanego do wyjaśnień – obowiązku wykazania, że wątpliwości Zamawiającego co do poziomu cenowego oferty są niesłuszne.

Dalej, Odwołujący słusznie zauważa, że Zamawiający wyraźnie zażądał od Wykonawcy Intertoll przedłożenia kalkulacji we wskazanym w treści wezwania zakresie, zaznaczając, że szczegółowa kalkulacja ma prezentować rozbicie na składniki cenotwórcze. Zamawiający wskazał bowiem jednoznacznie, że: „oczekuje wyjaśnień o stopniu szczegółowości umożliwiającym wypełnienie celu przedmiotowego wezwania. Zgodnie z jednolitym orzecznictwem Krajowej Izby Odwoławczej, wyjaśnienia zawierające ogólne stwierdzenia, nie poparte szczegółową kalkulacją zaoferowanej ceny nie są wystarczające. Zamawiający wnosi zatem o przedstawienie w odniesieniu do wymienionych powyżej cen jednostkowych szczegółowej kalkulacji cenowej w rozbiciu na składniki cenotwórcze (zależne od danej grupy i asortymentu), w tym przykładowo koszty robocizny, materiału, sprzętu, ceny paliw, koszty pośrednie, koszty zabezpieczenia miejsca prowadzonych prac na drodze, nadzoru, badań własnych Wykonawcy lub inne koszty oraz zakładany poziom zysku. Zamawiający zwraca uwagę, że wyjaśnienia nie mogą być ogólnikowe i powinny zawierać dowody dla umożliwienia oceny (…) Niewątpliwie Zamawiający oczekiwał przedłożenia w ramach wyjaśnień szczegółowej kalkulacji cenowej w rozbiciu na składniki cenotwórcze dotyczącej wskazanych w wezwaniu cen jednostkowych zawartych w TER.

Jednocześnie podkreślić należy, że Wykonawca Intertoll nie zaskarżył przedmiotowego wezwania, a zatem był nim związany. Mimo to, w ramach złożonych wyjaśnień Wykonawca Intertoll wskazuje na niemożność złożenia wyjaśnień w oczekiwanej przez Zamawiającego formule stwierdzając, iż: „Jednocześnie Zamawiający zastrzegł, że nie może zagwarantować zlecenia jakiegokolwiek asortymentu prac z grup 1-13 (z wyjątkiem grupy 10b i 11) oraz że prace te będą zlecane w miarę potrzeb, a także pod warunkiem posiadania środków finansowych na pokrycie kosztów ich realizacji.

Powyższe powoduje, że wycena każdej poszczególnej pozycji ofertowej musi uwzględniać całość kosztów składających się na realizację prac z danej grupy, przy czym określony zakres tych kosztów (przede wszystkim w zakresie kosztów osobowych, ale i też materiałowych czy administracyjnych etc.) jest częściowo ujmowany również w kosztach jednostkowych innych grup prac (współdzielenie kosztów), zaś finalna ich wysokość jest uzależniona od ostatecznego zakresu prac zleconych przez Zamawiającego w danej grupie prac. To zaś bezpośrednio przedkłada się na niemożliwość tak precyzyjnego wskazania szczegółowych kosztów w odniesieniu do każdej pozycji.”.

Słusznie Odwołujący zauważył, że: „Intertoll wycenił raptem 5 z 25 pozycji przewidzianych do wyjaśnienia przez Zamawiającego. Wartość pozycji, która nie została wyjaśniona przez tego wykonawcę wynosi 8 879 579,60 zł i stanowi odpowiednio: 8,22% wartości całej ceny oferty (z prawem opcji) oraz 10,68% ceny zamówienia podstawowego. Intertoll nie przedłożył więc wymaganych przez Zamawiającego dowodów w postaci kalkulacji dla niebagatelnej wartości ceny oferty, stanowiących istotny element składowy ceny. Jak wynika z powyższego, Intertoll przedłożył wyjaśnienia (kalkulacje) w odniesieniu do pozycji stanowiących niespełna 0,1% wartości ceny ofertowej, co jednoznacznie wskazuje na pozorny charakter złożonych wyjaśnień.”.

Zamawiający żądał przedłożenia szczegółowych kalkulacji cenowych w rozbiciu na poszczególne składniki cenotwórcze w odniesieniu do wszystkich wskazanych w treści wezwania cen jednostkowych ujętych w Tabelach Elementów Rozliczeniowych. Tymczasem Wykonawca Intertoll w znakomitej większości poprzestał jedynie na złożeniu ofert podwykonawców nie wyjaśniając przy tym – w sposób oczekiwany, zakreślony w wezwaniu – w jaki sposób dokonał wyceny poszczególnych pozycji ofertowej, w tym prac z Grupy 10b (Zimowe Utrzymanie Dróg).

Ponadto, odnosząc się do stanowiska Uczestnika po stronie Zamawiającego – Wykonawcy Intertoll wskazać też należy, że Izba podziela twierdzenie, że oferty podwykonawców mają określoną wartość dowodową, ale zauważyć przy tym należy, że nie mogą one zastępować wyjaśnień w zakresie prawidłowości kalkulacji ceny ofertowej.

Ponadto, Wykonawca Intertoll podnosił, że Zamawiający nie żądał przedstawienia kalkulacji cen podwykonawców.

Jednak Wykonawca ten zdaje się pomijać jednoznaczną treść wezwania - Zamawiający żądał bowiem „przedstawienia szczegółowej kalkulacji cenowej w rozbiciu na składniki cenotwórcze (zależne od danej grupy i asortymentu), w tym przykładowo koszty robocizny, materiału, sprzętu, ceny paliw, koszty pośrednie, koszty zabezpieczenia miejsca prowadzonych prac na drodze, nadzoru, badań własnych Wykonawcy lub inne koszty oraz zakładany poziom zysku” – w

odniesieniu do wszystkich wymienionych w wezwaniu cen jednostkowych.

W tym miejscu należy również przywołać powołany przez Odwołującego wyrok Sądu Okręgowego w Warszawie z dnia 27 listopada 2025 roku wydany w sprawie o sygn. akt XXIII Zs 122/25, w którym Sąd w uzasadnieniu stwierdził m.in., że: „Kolejno, załączone do wyjaśnień oferty podwykonawcze opiewały na niecałe 70% ceny ofertowej i są ogólnikowe. Pozostałe pond 30% ceny w zasadzie w ogóle nie zostało wyjaśnione poza powyższym stwierdzeniem, że stanowi to marżę i koszty ogólne. Wskazania wymaga, iż podwykonawcy tworząc oferty dla (...) sp. z o.o. także musieli oprzeć się na bazowych cenach jednostkowych, tworzyli szczegółowe kalkulacje, których jednak nie przedłożono wraz z wyjaśnieniami. Przeciwnik skargi w celu należytego wykazania sposobu kalkulacji ceny był obowiązany takie dokumenty przedstawić, a argumentacja wskazująca, że podwykonawca ich nie dostarczył nie może stanowić usprawiedliwienia dla niepełnych wyjaśnień. To rolą wykonawcy składającego wyjaśnienia jest takie ułożenie stosunków ze swoimi potencjalnymi podwykonawcami, aby współpracowali oni z wykonawcą w ramach celu jakim jest uzyskanie zamówienia w tym poprzez wspieranie wykonawcy w składaniu wyjaśnień rażąco niskiej ceny jeżeli konieczność złożenia takich wyjaśnień zaistnieje. Zarówno w interesie wykonawcy jaki i pośrednio w interesie podwykonawcy jest, aby oferta wykonawcy nie została odrzucona z uwagi na brak dostatecznych wyjaśnień rażąco niskiej ceny (art. 224 ust. 6 p.z.p.), ewentualnie jako oferta zawierająca rażąco niska cenę (art. 226 ust. 1 pkt 8) p.z.p.), tak możliwy był wybór tej właśnie oferty jako najkorzystniejszej. Ponadto w tej sytuacji nic nie stało na przeszkodzie, żeby wykonawca sam rozbił te kalkulacje na ceny jednostkowe i przedstawił zamawiającemu właśnie po to, żeby zamawiający miał możliwość oceny i weryfikacji czy przyjęte ceny pozwalają na wykonanie przedmiotu zamówienia zgodnie z wymaganiami określonymi w dokumentach zamówienia lub wynikającymi z odrębnych przepisów (art. 224 ust. 1 ustawy p.z.p.). Rzetelny wykonawca nie podchodzi do ofert podwykonawczych bezrefleksyjnie i dokonuje ich analizy przez pryzmat poszczególnych jej części składowych. W tej sprawie tego wszystkiego zabrakło.”.

Izba podziela także stanowisko Odwołującego co do braku rzetelnego wyjaśnienia kosztów związanych z wynagrodzeniem za pracę. W tym zakresie Wykonawca Intertoll złożył jedynie ogólnikowe zapewnienia. A w zakresie ofert podwykonawczych brak w tym zakresie nawet ogólnikowych zapewnień.

Reasumując, Izba stwierdziła, że wykonawca Intertoll nie złożył wyjaśnień ceny ofertowej w zakresie oczekiwanym przez Zamawiającego w treści wezwania. Zamawiający bowiem wezwał wykonawcę Intertoll do złożenia wyczerpujących i szczegółowych wyjaśnień w odniesieniu do wskazanych w wezwaniu cen jednostkowych zawartych w Tabelach Elementów Rozliczeniowych popartych szczegółową kalkulacją zaoferowanej ceny.

Zamawiający w sposób jednoznaczny wskazał, że wnosi o przedstawienie w odniesieniu do wymienionych cen jednostkowych szczegółowej kalkulacji cenowej w rozbiciu na składniki cenotwórcze, przy czym wskazał na katalog otwarty tych składników. Wykonawca Intertoll w odpowiedzi na tak skonstruowane wezwanie w zakresie prac, które miałyby być realizowane przez podwykonawców w sposób generalny zapewnił, że zweryfikował ceny zaproponowane przez podwykonawców i przedstawił w tym zakresie oferty podwykonawcze, ale nie zadośćuczynił treści wezwania Zamawiającego i nie przedstawił szczegółowych kalkulacji.

W konsekwencji potwierdził się również zarzut naruszenia art. 16 ustawy Pzp.

Mając powyższe na uwadze Izba uwzględniła odwołanie i nakazała odrzucenie oferty Wykonawcy Intertoll na podstawie art. 226 ust. 1 pkt 8 w zw. z art. 224 ust. 6 ustawy Pzp.

O kosztach postępowania odwoławczego orzeczono stosownie do jego wyniku, na podstawie art. 557 i art. 575 ustawy Pzp oraz w oparciu o § 7 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 5 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 2020 roku w sprawie szczegółowych rodzajów kosztów postępowania odwoławczego, ich rozliczania oraz wysokości i sposobu pobierania wpisu od odwołania (Dz.U. z 2020 r. poz. 2437).

Wobec powyższego Izba orzekła jak w sentencji.

Przewodnicząca

………………………………