Wyrok KIO 740/26 z 14 kwietnia 2026

Zamawiający – Gmina Tuchola – prowadzi postępowanie o udzielenie zamówienia w trybie podstawowym bez negocjacji na podstawie art. 275 pkt 1 zgodnie z ustawą z dnia 11.09.2019 r. – Prawo zamówień publicznych (Dz.U. t.j.

2024 r., 1320 ze zm.) (dalej PZP), którego przedmiotem jest: „Budowa sieci wodociągowych na terenie gminy Tuchola w formule zaprojektuj i wybuduj”, znak sprawy: ZP.271.2.1.2026.AS.

Szacunkowa wartość zamówienia nie przekracza kwoty określonej w obwieszczeniu Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych wydanym na podstawie art. 3 ust. 3 PZP.

Pismem z dnia 16 lutego 2026 r. wykonawca Zakład Robót Instalacyjno-Inżynieryjnych HYDROPEX spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa z siedzibą w Złotowie (dalej: Odwołujący) zaskarżył czynności

podjęte przez Zamawiającego polegające na:

1. dokonaniu wyboru oferty najkorzystniejszej; 2)zaniechaniu dokonania czynności odrzucenia oferty wykonawcy Przedsiębiorstwo Komunalne w Tucholi Sp. z o.o. (dalej: „Przedsiębiorstwo Komunalne”) z uwagi na rażąco niską cenę; 3)zaniechaniu dokonaniu czynności odrzucenia oferty wykonawcy Przedsiębiorstwo Komunalne z uwagi na to, że została złożona w warunkach czynu nieuczciwej konkurencji w rozumieniu ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji; 4)zaniechaniu dokonania czynności wykluczenia wykonawcy Przedsiębiorstwo Komunalne z postępowania z uwagi na to, że doszło do zakłócenia konkurencji wynikającego z wcześniejszego zaangażowania tego wykonawcy w przygotowanie postępowania; 5)zaniechaniu dokonania czynności odrzucenia oferty wykonawcy Zakład Gospodarki Komunalnej Sp. z o.o. z siedzibą w Sępólno Krajeńskie (dalej: „ZGK”) z uwagi na rażąco niską cenę.

Opisanym powyżej czynnościom Zamawiającego, Odwołujący zarzucił naruszenie:

1. art. 239 ust. 1 PZP w zw. z art. 16 pkt 1) PZP poprzez dokonanie czynności wyboru oferty najkorzystniejszej, podczas gdy oferta Odwołującego powinna być najwyżej oceniona w Postępowaniu; 2)art. 226 ust. 1 pkt 8) PZP w zw. z art. 224 ust. 5 i 6 PZP w zw. z art. 16 pkt 1) i 3) PZP poprzez zaniechanie dokonanie czynności odrzucenia oferty wykonawcy Przedsiębiorstwo Komunalne z uwagi na rażąco niską cenę, podczas gdy wyjaśnienia wykonawcy Przedsiębiorstwo Komunalne prowadzą do konieczności uznania, że nie potwierdzają możliwości realizacji przedmiotu zamówienia za zaoferowaną cenę, są niezwykle lakoniczne i ogólnikowe oraz nieudowodnione; 3)art. 226 ust. 1 pkt 7) PZP w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 1) UZNK w zw. z art. 16 pkt 1) i 3) PZP poprzez zaniechanie dokonania czynności odrzucenia oferty wykonawcy Przedsiębiorstwo Komunalne z uwagi na to, że została złożona w warunkach czynu nieuczciwej konkurencji w rozumieniu ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, podczas gdy brak przedstawienia wyjaśnień w zakresie rażąco niskiej ceny (niezwykle lakoniczne stanowisko wykonawcy Przedsiębiorstwo Komunalne) powoduje konieczność uznania, że mamy do czynienia z ceną dumpingową; 4)art. 108 ust. 1 pkt 6) PZP w zw. z art. 16 pkt 1) i 2) PZP poprzez zaniechanie dokonania czynności wykluczenia wykonawcy Przedsiębiorstwo Komunalne z postępowania z uwagi na to, że doszło do zakłócenia konkurencji wynikającego z wcześniejszego zaangażowania tego wykonawcy w przygotowanie postępowania, podczas gdy wykonawca Przedsiębiorstwo Komunalne brał udział w przygotowaniu postępowania i w sposób istotny wpływał na warunki realizacji przedmiotu zamówienia – jednocześnie składając ofertę odbiegającą ceną od innych ofert; 5)art. 226 ust. 1 pkt 8) PZP w zw. z art. 224 ust. 5 i 6 PZP w zw. z art. 16 pkt 1) i 3) PZP poprzez zaniechanie dokonanie czynności odrzucenia oferty ZGK z uwagi na rażąco niską cenę, podczas gdy wyjaśnienia ZGK prowadzą do konieczności uznania, że nie potwierdzają możliwości realizacji przedmiotu zamówienia za zaoferowaną cenę, są lakoniczne i ogólnikowe oraz nieudowodnione.

W związku z powyższym Odwołujący wniósł o:

1. merytoryczne rozpatrzenie przez Krajową Izbę Odwoławczą („KIO”) niniejszego odwołania i jego uwzględnienie w całości, 2)dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentacji Postępowania, a także dowodów, które zostaną powołane i przedłożone na rozprawie, 3)nakazanie Zamawiającemu dokonania czynności unieważnienia czynności wyboru oferty najkorzystniejszej, 4)nakazanie Zamawiającemu dokonania czynności powrotu do badania i oceny ofert złożonych w Postępowaniu, 5)nakazanie Zamawiającemu dokonania czynności odrzucenia oferty złożonej przez Przedsiębiorstwo Komunalne, 6)nakazanie Zamawiającemu dokonania czynności wykluczenia wykonawcy Przedsiębiorstwo Komunalne, 7)nakazanie Zamawiającemu dokonania czynności odrzucenia oferty złożonej przez wykonawcę ZGK, 8)zasądzenie od Zamawiającego na rzecz Odwołującego kosztów postępowania odwoławczego, w tym kosztów doradztwa prawnego, według norm przepisanych i zgodnie z fakturą przedstawioną przez Odwołującego na rozprawie.

Pismem z dnia 19 lutego 2026 r. Przedsiębiorstwo Komunale w Tucholi spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Tucholi (dalej: Przystępujący lub PK) złożyło oświadczenie o przystąpieniu do postępowania odwoławczego po stronie Zamawiającego.

Zamawiający pismem z dnia 7 kwietnia 2026 r. złożył odpowiedź na odwołanie oraz wniósł o:

1. Oddalenie odwołania w całości jako całkowicie bezzasadnego, opartego na błędnych założeniach faktycznych, ekonomicznych i prawnych, a nadto lakonicznego w swojej warstwie analitycznej.
2. Dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentacji postępowania na okoliczność rzetelnego, prawidłowego i zgodnego z prawem przebiegu oceny ofert.
3. Obciążenie Odwołującego w całości kosztami postępowania odwoławczego, w tym kosztami zastępstwa procesowego Zamawiającego według norm przepisanych.

W toku posiedzenia przed Izbą, w dniu 10 kwietnia 2026 r. Odwołujący złożył wniosek dowodowy w postaci zestawienia tabelarycznego „zestawienie informacji z odpowiedzi na odwołanie z treścią złożonych wyjaśnień rażąco niskiej ceny przez Przedsiębiorstwo Komunalne w Tucholi sp. z o.o.” na okoliczność nieprawidłowej oceny złożonych wyjaśnień przez Przedsiębiorstwo Komunalne w Tucholi sp. z o.o. oraz braku przeprowadzenia rzetelnej analizy treści złożonych wyjaśnień i zastąpienia ich swoimi wyobrażeniami przez Zamawiającego (dalej: WDO).

Zgłaszający przystąpienie PK, w toku posiedzenia przez Izbą, w dniu jak wyżej złożył następujące wnioski dowodowe:

-plik dokumentów „Oferty do wyceny dla budowy wodociągu na terenie gminy Tuchola: Legbąd, Rzepiczyna, Koślinka i Barłogi” na okoliczność poprawnej kalkulacji złożonej oferty i braku rażąco niskiej ceny (dalej: Wniosek Dowodowy nr 1) oraz -zestawienie tabelaryczne „Budowa wodociągów Gmina Tuchola” z podziałem na „materiał” oraz „robocizna i sprzęt” na okoliczność j.w. (dalej: Wniosek Dowodowy nr 2).

Izba ustaliła, co następuje:

Zamawiający ustalił wartość szacunkową zamówienia na kwotę 5.738.868,00 zł netto (słownie: pięć milionów siedemset trzydzieści osiem tysięcy osiemset sześćdziesiąt osiem złotych). Przystępujący zaoferował cenę kwotę 2.500.000,00 zł netto (słownie: dwa miliony pięćset tysięcy złotych) za realizację zamówienia, co oznacza, że zaoferowana cena jest niższa od wartości szacunkowej zamówienia o ok. 56%.

Zakład Gospodarki Komunalnej spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Sępólnie Krajeńskim (dalej:

ZGK) zaoferował kwotę 3.941.740,00 zł netto (słownie: trzy miliony dziewięćset czterdzieści jeden tysięcy siedemset czterdzieści złotych), co oznacza, że zaoferowana cena jest niższa od wartości szacunkowej zamówienia o ok. 31%.

Wobec powyższego Zamawiający pismem z dnia 27 stycznia 2026 znak ZP.271.2.1.2026.AS wezwał PK do złożenia wyjaśnień w zakresie rażąco niskiej ceny.

Tożsame wezwanie z daty j.w. Zamawiający skierował również do ZGK.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie, PK pismem z dnia 28 stycznia 2026 r. złożył odpowiedź o treści:

Przedsiębiorstwo Komunalne w Tucholi Sp. z o.o. w odpowiedzi na wezwanie dotyczące rażąco niskiej ceny informuje, że nasza oferta związana z w.w. zadaniem obejmuje wszystkie wymagania zawarte w SW Z i koszty związane z jego wykonaniem.

W Przedsiębiorstwie Komunalnym na umowie o prace jest osoba na stałe zatrudniona z odpowiednimi uprawnieniami budowlanymi do kierowania budową. Nie ponosimy z twego tytułu dodatkowych kosztów. Jako wykonawca uwzględniliśmy koszty pracy, których wartość przyjęta do ustaleń ceny nie jest niższa od minimalnego wynagrodzenia za pracę. Z uwagi na wieloletnią współpracę z producentami materiałów jesteśmy w stanie zaoferować niższe ich ceny. Przedsiębiorstwo Komunalne w Tucholi jest właścicielem sprzętu potrzebnego do wykonania większości zakresu zamierzenia budowlanego. Z tego tytułu nie ponosi dodatkowych kosztów wynajmu.

W swoich zasobach posiadamy także kopalnie piasku co umożliwia nam pozyskanie taniej kruszyw potrzebnych dla wykonania zadania. Informujemy więc, że w naszej ocenie zaoferowana kwota jest prawidłowa w stosunku do przedmiotu zamówienia i z uwagi na doświadczenie, zasoby kadrowe, sprzętowe i możliwości logistyczne jesteśmy w stanie wykonać cały zakres zamierzenia budowlanego.

ZGK pismem z dnia 29 stycznia 2026 r. przedłożył odpowiedź na wezwanie zawierającą kalkulację oferowanej ceny wraz z dowodami na jej poparcie.

Izba zważyła co następuje:

Izba ustaliła, że Odwołujący jest uprawniony do korzystania ze środków ochrony prawnej w rozumieniu art. 505 ust.

1 PZP. Okoliczność ta nie była pomiędzy stronami sporna.

Wniosek dowodowy Odwołującego, Izba pominęła jako niemający istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia w oparciu o art. 531 PZP a contrario.

Zgodnie z treścią art. 224 PZP:

1. Jeżeli zaoferowana cena lub koszt, lub ich istotne części składowe, wydają się rażąco niskie w stosunku do przedmiotu zamówienia lub budzą wątpliwości zamawiającego co do możliwości wykonania przedmiotu zamówienia zgodnie z wymaganiami określonymi w dokumentach zamówienia lub wynikającymi z odrębnych przepisów, zamawiający żąda od wykonawcy wyjaśnień, w tym złożenia dowodów w zakresie wyliczenia ceny lub kosztu, lub ich istotnych części składowych.
2. W przypadku gdy cena całkowita oferty złożonej w terminie jest niższa o co najmniej 30% od:
3. wartości zamówienia powiększonej o należny podatek od towarów i usług, ustalonej przed wszczęciem postępowania lub średniej arytmetycznej cen wszystkich złożonych ofert niepodlegających odrzuceniu na podstawie , zamawiający zwraca się o udzielenie wyjaśnień, o których mowa w ust. 1, chyba że rozbieżność wynika z okoliczności oczywistych, które nie wymagają wyjaśnienia; Według cytowanego przepisu Zamawiający był zobligowany do żądania od Przystępującego oraz Zakładu Gospodarki Komunalnej wyjaśnień w zakresie rażąco niskiej ceny, albowiem obie oferty były niższe niż 30% wartości, o której mowa w ust. 2 cytowanego przepisu. Co więcej, Zamawiający był zobowiązany do żądania od wykonawców nie tylko wyjaśnień, ale również złożenia dowodów w zakresie wyliczenia ceny lub kosztu, lub ich istotnych części składowych.

Wyjaśnienia złożone w odpowiedzi przez Przystępującego w piśmie z dnia 28 stycznia 2026 r. nie tylko są bardzo oszczędne (2/3 strony) ale również nie zawierają jakichkolwiek wyliczeń czy kalkulacji zaoferowanej ceny, która jest niższa od szacunkowej wartości zamówienia przyjętej przez Zamawiającego o ok. 56%. Przystępujący w złożonych wyjaśnieniach nie zaoferował jakichkolwiek dowodów które mogłyby stanowić poparcie dla zaoferowanej ceny ofertowej.

Taki stan rzeczy nie pozwala na uznanie, że Przystępujący złożył rzetelne wyjaśnienia w zakresie rażąco niskiej ceny. Uzasadniona jest w ocenie Izby teza, że złożone przez PK wyjaśnienia mają walor wyłącznie formalny z wyłączeniem treści merytorycznych.

Poparciem powyższego jest złożony w toku postępowania przed Izbą w dniu 10 kwietnia 2026 r. Wniosku Dowodowego Przystępującego nr 1 w postaci pliku dokumentów „Oferty do wyceny dla budowy wodociągu na terenie gminy Tuchola: Legbąd, Rzepiczyna, Koślinka i Barłogi” na okoliczność poprawnej kalkulacji złożonej oferty i braku rażąco niskiej ceny.

Otóż należy podkreślić, że oferty składające się na przedmiotowy wniosek dowodowy datowane są w przedziale czasu od 12 do 20 stycznia 2026 r., co oznacza, że Przystępujący przygotowując pismo z dnia 28 stycznia 2026 r. stanowiące wyjaśnienia rażąco niskiej ceny, posiadał wskazane oferty. Tym samym nie było, w ocenie Izby, przeszkód, aby Przystępujący przedłożył przedmiotowe oferty wraz z pismem z dnia 28 stycznia 2026 r., co jednak nie miało miejsca.

Izba zwraca uwagę, że procedura określona w art. 224 ust. 1 i ust. 2 PZP nakłada zarówno na Zamawiającego, jak i wykonawców, sztywne ramy postępowania. Otóż wykonawca składa żądane przez Zamawiającego dowody łącznie z wyjaśnieniami rażąco niskiej ceny. Jeżeli złożone wyjaśnienia czy złożone dowody budzą wątpliwości lub pytania po stronie Zamawiającego, Zamawiający może wezwać wykonawcę do złożenia dalszych wyjaśnień lub uzupełnienia przedstawionych dowodów, niemniej jednak dotyczy to sytuacji, gdy wyjaśnienia / dowody zostały złożone wcześniej, lecz istnieje potrzeba ich doprecyzowania lub uzupełnienia o takie, których zamawiający wcześniej nie wymagał. Jeżeli jednak żadne dowody nie zostały złożone Zamawiający nie ma podstaw do żądania ich uzupełnienia, a wykonawca traci prawo do ewentualnego późniejszego składania dowodów które mógł złożyć wcześniej, ale z sobie wiadomych powodów nie złożył.

Izba zwraca uwagę, że uczestnicy postępowania o udzielenie zamówienia publicznego są profesjonalnymi uczestnikami obrotu gospodarczego. Taki stan rzeczy skutkuje koniecznością oceny tak działań, jak i zaniechań tych podmiotów na płaszczyźnie definiowanej przez art. 355 § 2 Kodeksu cywilnego w związku z art. 8 ust. 1 PZP. Otóż zgodnie z dyspozycją powołanej regulacji:

Należytą staranność dłużnika w zakresie prowadzonej przez niego działalności gospodarczej określa się przy uwzględnieniu zawodowego charakteru tej działalności.

Tym samym próg należytej staranności w stosunku do Zamawiającego, jak i wykonawców, jest z definicji wyższy.

Dotyczy to również Przystępującego.

W oparciu o powyższe Izba wnioski dowodowe złożone przez Przystępującego w toku posiedzenia Izby w dniu 10 kwietnia 2026 r. oddaliła jako spóźnione.

W oparciu o przedstawioną wyżej argumentację, Izba uznała zarzuty nr 1, 2 i 3 odwołania za zasadne i w konsekwencji tej decyzji nakazała Zamawiającemu:

-unieważnienie czynności wyboru oferty najkorzystniejszej, -odrzucenie oferty wykonawcy Przedsiębiorstwo Komunalne w Tucholi spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Tucholi,

-dokonanie ponownej oceny ofert; Odnosząc się do zarzutu nr 4 tj. naruszenia art. 108 ust. 1 pkt 6) PZP w zw. z art. 16 pkt 1) i 2) PZP poprzez zaniechanie dokonania czynności wykluczenia wykonawcy Przedsiębiorstwa Komunalnego z postępowania z uwagi na to, że doszło do zakłócenia konkurencji wynikającego z wcześniejszego zaangażowania tego wykonawcy w przygotowanie postępowania, podczas gdy wykonawca Przedsiębiorstwo Komunalne brał udział w przygotowaniu postępowania i w sposób istotny wpływał na warunki realizacji przedmiotu zamówienia – jednocześnie składając ofertę odbiegającą ceną od innych ofert; Izba zarzut ten uznała za niezasadny albowiem Odwołujący nie wykazał zaistnienia wszystkich przesłanek wymaganych do wykluczenia wykonawcy z postępowania na podstawie art. 108 ust. 1 pkt 6 PZP.

Wskazany przepis koreluje z art. 85 PZP i jego zastosowanie wymaga uwzględnienia okoliczności wynikających z tego unormowania. W myśl art. 85 ust. 1 PZP, jeżeli wykonawca lub podmiot, który należy z wykonawcą do tej samej grupy kapitałowej w rozumieniu ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2024 r. poz. 594), doradzał lub w inny sposób był zaangażowany w przygotowanie postępowania o udzielenie tego zamówienia, zamawiający podejmuje odpowiednie środki w celu zagwarantowania, że udział tego wykonawcy w postępowaniu nie zakłóci konkurencji, w szczególności przekazuje pozostałym wykonawcom istotne informacje, które przekazał lub uzyskał w związku z zaangażowaniem wykonawcy lub tego podmiotu w przygotowanie postępowania, oraz wyznacza odpowiedni termin na złożenie ofert. Zamawiający wskazuje w protokole postępowania środki mające na celu zapobieżenie zakłóceniu konkurencji.

Zgodnie z ust. 2 wykonawca zaangażowany w przygotowanie postępowania o udzielenie zamówienia podlega wykluczeniu z tego postępowania wyłącznie w przypadku, gdy spowodowane tym zaangażowaniem zakłócenie konkurencji nie może być wyeliminowane w inny sposób niż przez wykluczenie wykonawcy z udziału w tym postępowaniu. Przed wykluczeniem wykonawcy zamawiający zapewnia temu wykonawcy możliwość udowodnienia, że jego zaangażowanie w przygotowanie postępowania o udzielenie zamówienia nie zakłóci konkurencji.

Odwołujący, stawiając zarzut zaniechania wykluczenia Przystępującego na podstawie art. 108 ust. 1 pkt 6 PZP winien był podnieść i uzasadnić, że w przypadku tego wykonawcy nie zachodzą okoliczności uniemożliwiające jego wykluczenie, wskazane w art. 85 ust. 1 i 2 PZP. Odwołujący winien zatem wykazać w szczególności, że Zamawiający bądź nie podjął odpowiednich kroków w celu wyeliminowania zakłócenia konkurencji, bądź też – że podjęte kroki były nieskuteczne. Odwołujący nie wskazał żadnej argumentacji w tym zakresie, co uzasadnia konieczność oddalenia zarzutu.

Przechodząc do zarzutu nr 5 tj. naruszenia art. 226 ust. 1 pkt 8) PZP w zw. z art. 224 ust. 5 i 6 PZP w zw. z art. 16 pkt 1) i 3) PZP poprzez zaniechanie dokonania czynności odrzucenia oferty Zakładu Gospodarki Komunalnej z uwagi na rażąco niską cenę, podczas gdy wyjaśnienia Zakładu Gospodarki Komunalnej prowadzą do konieczności uznania, że nie potwierdzają możliwości realizacji przedmiotu zamówienia za zaoferowaną cenę, są lakoniczne i ogólnikowe oraz nieudowodnione, Izba zarzut ten uznała za nieuzasadniony.

Otóż w ocenie Izby, wyjaśnienia rażącą niskiej ceny złożone przez Zakład Gospodarki Komunalnej jak i zaoferowane dowody dają podstawę Zamawiającemu do weryfikacji przedstawionej ceny ofertowej. Zatem nie jest tak, że przedstawione wyjaśnienia są lakoniczne czy ogólnikowe.

Z uwagi na powyższe orzeczono jak na wstępie.

O kosztach postępowania odwoławczego orzeczono na podstawie art. 575 PZP, tj. stosownie do wyniku postępowania oraz na podstawie § 8 ust. 1 i 2 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie szczegółowych rodzajów kosztów postępowania odwoławczego, ich rozliczania oraz wysokości i sposobu pobierania wpisu od odwołania z dnia 30 grudnia 2020 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 2437) Przewodniczący:………………………………….