Wyrok KIO 2789/26 z 29 lipca 2026

Zamawiający – Urząd Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych w Warszawie – prowadzi postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego w trybie podstawowym, pn. „Wykonywanie w okresie ok.

17,5 miesięcy usług w zakresie ochrony pomieszczeń, mienia i pracowników zamawiającego, znajdujących się w budynku położonym w Warszawie przy Alejach Jerozolimskich 181C.”, nr postępowania BAG-AGZ.26.4.2026.

Ogłoszenie o zamówieniu zostało opublikowane w Biuletynie Zamówień Publicznych w dniu 12.05.2026 r. pod nr 2026/BZP 00238352.

W dniu 8 czerwca 2026 r. wykonawcy wspólnie ubiegający się o udzielenie zamówienia: MM SERVICE MONITORING sp. z o. o. z siedzibą w Kruszowie, MAXUS sp. z o. o. z siedzibą w Łodzi, MM SERVICE SECURITY sp. z o. o. z siedzibą w Łodzi wnieśli odwołanie wobec niezgodnej z przepisami ustawy czynności podjętej przez Zamawiającego w przedmiotowym postępowaniu oraz zaniechanie czynności do której zamawiający był obowiązany na podstawie ustawy, tj.:

1. nieuzasadnionego odrzucenia oferty Odwołującego jako niezgodnej z warunkami zamówienia, podczas gdy treść oferty Odwołującego odpowiadała wymaganiom Zamawiającego oraz dokonania błędnego wyboru oferty najkorzystniejszej.

Odwołujący zarzucił naruszenie następujących przepisów: - naruszenie art. 226 ust. 1 pkt 5 Ustawy PZP, poprzez błędne uznanie, iż oferta Odwołującego jest niezgodna z treścią SWZ oraz art. 239 ust. 1 ustawy Pzp poprzez nieprawidłowe dokonanie wyboru najkorzystniejszej oferty.

Opierając się na przedstawionych zarzutach Odwołujący wnosił o uwzględnienie odwołania oraz:

1. Unieważnienie czynności wyboru najkorzystniejszej oferty w przedmiotowym postępowaniu;
2. Unieważnienie czynności odrzucenia oferty Odwołującego na podstawie art. 226 ust. 1 pkt 5 Ustawy PZP;
3. Powtórzenia czynności badania i oceny ofert;
4. Ponowne dokonanie wyboru oferty najkorzystniejszej;
5. zasądzenie od Zamawiającego na rzecz Odwołującego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa wg. norm przepisanych.

W wyniku wniesionego odwołania przez wykonawców wspólnie ubiegających się o udzielenie zamówienia: MM SERVICE MONITORING sp. z o. o. z siedzibą w Kruszowie, MAXUS sp. z o. o. z siedzibą w Łodzi, MM SERVICE SECURITY sp. z o. o. z siedzibą w Łodzi, Zamawiający wnosił o oddalenie odwołania w całości jako nieuzasadnionego.

Nadto, Zamawiający wniósł do Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej pismo procesowe z dnia 27 lipca 2026 r.

Stan prawny ustalony przez Izbę:

Zgodnie z art. 16 pkt 1-3 ustawy PZP, Zamawiający przygotowuje i przeprowadza postępowanie o udzielenie zamówienia w sposób:

1. zapewniający zachowanie uczciwej konkurencji oraz równe traktowanie wykonawców;
2. przejrzysty;
3. proporcjonalny.

Zgodnie z art. 226 ust. 1 pkt 5 ustawy PZP, Zamawiający odrzuca ofertę, jeżeli jej treść jest niezgodna z warunkami zamówienia.

Zgodnie z art. 239 ust. 1 ustawy PZP, Zamawiający wybiera najkorzystniejszą ofertę na podstawie kryteriów oceny ofert określonych w dokumentach zamówienia.

Krajowa Izba Odwoławcza – po przeprowadzeniu rozprawy w przedmiotowej sprawie, po zapoznaniu się ze stanowiskami przedstawionymi w odwołaniu, odpowiedzi na odwołanie, konfrontując je z zebranym w sprawie materiałem procesowym, w tym z dokumentacją postępowania o udzielenie zamówienia publicznego oraz po wysłuchaniu oświadczeń i stanowisk stron, złożonych ustnie do protokołu w toku rozprawy – ustaliła i zważyła, co następuje:

Skład orzekający stwierdził, że odwołanie dotyczy materii określonej w art. 513 ustawy PZP i podlega rozpoznaniu zgodnie z art. 517 ustawy PZP. Izba stwierdziła również, że nie została wypełniona żadna z przesłanek określonych w art. 528 ustawy PZP, których stwierdzenie skutkowałoby odrzuceniem odwołania i odstąpieniem od badania meritum sprawy. Ponadto w ocenie składu orzekającego Odwołujący wykazał, że posiada legitymację materialną do wniesienia środka zaskarżenia zgodnie z przesłankami art. 505 ust. 1 ustawy PZP, tj. ma interes w uzyskaniu zamówienia, a naruszenie przez zamawiającego przepisów ustawy PZP może spowodować poniesienie przez niego szkody polegającej na nieuzyskaniu zamówienia.

Skład orzekający dokonał oceny stanu faktycznego ustalonego w sprawie mając na uwadze art. 554 ust. 1 pkt 1 ustawy PZP, który stanowi, że Izba uwzględnia odwołanie, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów ustawy, które miało wpływ lub może mieć istotny wpływ na wynik postępowania o udzielenie zamówienia.

Izba – uwzględniając zgromadzony materiał dowodowy przedłożony przez strony, po dokonaniu ustaleń poczynionych na podstawie dokumentacji postępowania, biorąc pod uwagę zakres sprawy zakreślony przez okoliczności podniesione w odwołaniu oraz stanowiska złożone pisemnie i ustnie do protokołu – stwierdziła, że sformułowane przez Odwołującego zarzuty nie znajdują oparcia w ustalonym stanie faktycznym i prawnym, a tym samym rozpoznawane odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie.

Izba zważa, iż zarzuty naruszenia przez Zamawiającego art. 226 ust. 1 pkt 5 Ustawy PZP, poprzez błędne uznanie, iż oferta Odwołującego jest niezgodna z treścią SW Z oraz art. 239 ust. 1 ustawy PZP poprzez nieprawidłowe dokonanie wyboru najkorzystniejszej oferty, są w ocenie Izby niezasadne.

Izba zważa, iż Zamawiający w dniu 1 czerwca 2026 r. w informacji o odrzuceniu oferty Odwołującego przedstawił uzasadnienie faktyczne i prawne odrzucenia oferty Odwołującego, wskazując: „W piśmie z dnia 27 maja 2026 r.

Wykonawca, którym jest konsorcjum MAXUS sp. z o.o. stwierdził: „Zgodnie z treścią SW Z Zamawiający nie zakazywał realizacji przedmiotu zamówienia przy pomocy pracowników niepełnosprawnych. Tym samym Wykonawca przewidział zatrudnienie do realizacji przedmiotu zamówienia 3 pracowników niepełnosprawnych w stopniu umiarkowanym uzyskując tym samym dofinansowanie w kwocie 3 x 1550 zł = 4650 zł miesięcznie. Obowiązujące przepisy prawa nie zabraniają aby pracownik niepełnosprawny nie mógł posiadać wpisu na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej. Wykonawca zamierza skierować do realizacji zamówienia pracowników w wieku powyżej 55 lat kobiety oraz powyżej 60 lat mężczyźni tym samym będą oni zwolnieni z obowiązku odprowadzania wobec nich składek na FP i FGŚP. Wykonawca wskazuje ponadto, iż wszyscy pracownicy skierowani do realizacji przedmiotowego zamówienia zrezygnowali z uczestnictwa w PPK.”.” Powyższe stwierdzenie dot. SW Z nie polega na prawdzie, albowiem: Umowa § 2 ust. 12 PPU (zał. nr 6 do SW Z) stanowi: Pracownicy ochrony fizycznej w czasie wykonywania Usług powinni być w pełni sprawni fizycznie i psychicznie (…); sekcja VI zał. nr 2 do Umowy: Wszyscy pracownicy świadczący Usługi muszą spełniać następujące wymagania m.in. w zakresie kwalifikacji zawodowych, uprawnień i doświadczenia: - być w pełni sprawni fizycznie (dotyczy również pracowników grupy interwencyjnej); wyjaśnienia zamawiającego z dnia 18 maja 2026 r. dot. niektórych postanowień SW Z (integralna część SW Z): Pytanie 2. Mając na uwadze, że zgodnie z przepisami ustawy o ochronie osób i mienia oraz rzeczywistym charakterem wskazanych zadań wymagane jest zachowanie sprawności psychofizycznej w warunkach zagrożenia, prosimy o potwierdzenie, że w celu zapewnienia należytego

wykonania zamówienia Zamawiający przewiduje konieczność wykonywania tych czynności wyłącznie przez pracowników nieposiadających orzeczenia o niepełnosprawności. Odpowiedź: Zamawiający wymaga od wszystkich pracowników, którzy wykonują bezpośrednio usługi ochrony osób i mienia, pełnej sprawności fizycznej, także z tej przyczyny, że istnieje konieczność patrolowania kilka razy w ciągu doby m.in. klatek schodowych przebiegających przez 6 kondygnacji nadziemnych. Stanowiska pracy służby ochrony nie są przystosowane do obsługi przez osoby niepełnosprawne, ponieważ Zamawiający jest wyłącznie najemcą obiektu podlegającego ochronie i nie aranżował w szczególny sposób tych stanowisk pracy. Ponadto realizacja usług ochroniarskich przewiduje stosowanie środków przymusu bezpośredniego przez pracowników wykonawcy. Nie sposób przyjąć, aby środki przymusu bezpośredniego mogła stosować osoba obarczona niepełnosprawnością, a wręcz wykonywanie takich czynności stanowiłoby dla takiej osoby zagrożenie. Wykonawca naruszył przepis art. 218 ust. 2 PZP stanowiący, że treść oferty musi być zgodna z wymaganiami zamawiającego określonymi w dokumentach zamówienia, tj. SW Z. Takie działanie wykonawcy stanowi przesłankę odrzucenia jego oferty, określone w przepisie art. 226 ust. 1 pkt 5 PZP, tj. zamawiający odrzuca ofertę, jeżeli jej treść jest niezgodna z warunkami zamówienia. W dniu 1 czerwca 2026 r. zamawiający odrzucił na ww. podstawie ofertę złożoną przez konsorcjum MAXUS sp. z o.o.”.

Izba zważa, iż istota sporu dotyczyła odpowiedzi na pytanie, czy w przedmiotowym postępowaniu Odwołujący mógł zaoferować realizację zamówienia przy udziale pracowników o określonym stopniu niepełnosprawności. Na tak zadane pytanie, w ocenie Izby, należy udzielić odpowiedzi negatywnej.

W pierwszej kolejności, Izba wskazuje, iż nie jest tak, jak twierdzi Odwołujący, że: „Z postanowień SW Z oraz innych dokumentów nie wynikają jakiekolwiek obostrzenia dotyczące możliwości zatrudnienia pracowników niepełnosprawnych do realizacji przedmiotu zamówienia”.

Należy bowiem zauważyć, że w § 2 ust. 12 zd. 1 wzoru Umowy, stanowiący załącznik nr 6 do SW Z, Zamawiający jednoznacznie wpisał wymóg, że: „Pracownicy ochrony fizycznej w czasie wykonywania Usług powinni być w pełni sprawni fizycznie i psychicznie, ubrani w umundurowanie służbowe, czyści i schludni, a każdy z nich powinien posiadać aktualną legitymację kwalifikowanego pracownika ochrony fizycznej wpisanego na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej. Szczegółowe wymagania w tym zakresie opisano w Załączniku nr 2 do Umowy”. Podobny zapis znajduje się w Szczegółowym opisie przedmiotu zamówienia/Umowy, stanowiący załącznik nr 2 do Umowy, w rozdziale VI (Wymagania dotyczące pracowników ochrony fizycznej), gdzie Zamawiający wskazał w tirecie pierwszym: „Wszyscy pracownicy świadczący Usługi muszą spełniać następujące wymagania m.in. w zakresie kwalifikacji zawodowych, uprawnień i doświadczenia: - być w pełni sprawni fizycznie (dotyczy również pracowników grupy interwencyjnej)”, a co kompletnie pomija Odwołujący w treści odwołania.

W ocenie Izby, również złożone wyjaśnienia, w tym w szczególności odpowiedź Zamawiającego na pytanie nr 2 z dnia 18 maja 2026 r. nie doprowadziły do jakichkolwiek zmian postanowień SW Z, w tym wzoru Umowy, czy Szczegółowego opisu przedmiotu zamówienia/Umowy, w powyższym zakresie.

I tak, na zadane pytanie nr 2 o treści: „Mając na uwadze, że zgodnie z przepisami ustawy o ochronie osób i mienia oraz rzeczywistym charakterem wskazanych zadań wymagane jest zachowanie sprawności psychofizycznej w warunkach zagrożenia, prosimy o potwierdzenie, że w celu zapewnienia należytego wykonania zamówienia Zamawiający przewiduje konieczność wykonywania tych czynności wyłącznie przez pracowników nieposiadających orzeczenia o niepełnosprawności”, Zamawiający udzielił następującej odpowiedzi: „Zamawiający wymaga od wszystkich pracowników, którzy wykonują bezpośrednio usługi ochrony osób i mienia, pełnej sprawności fizycznej, także z tej przyczyny, że istnieje konieczność patrolowania kilka razy w ciągu doby m.in. klatek schodowych przebiegających przez 6 kondygnacji nadziemnych. Stanowiska pracy służby ochrony nie są przystosowane do obsługi przez osoby niepełnosprawne, ponieważ Zamawiający jest wyłącznie najemcą obiektu podlegającego ochronie i nie aranżował w szczególny sposób tych stanowisk pracy. Ponadto realizacja usług ochroniarskich przewiduje stosowanie środków przymusu bezpośredniego przez pracowników wykonawcy. Nie sposób przyjąć, aby środki przymusu bezpośredniego mogła stosować osoba obarczona niepełnosprawnością, a wręcz wykonywanie takich czynności stanowiłoby dla takiej osoby zagrożenie”.

W konsekwencji powyższego, zdaniem Izby, nie sposób uznać odpowiedzi Zamawiającego, jak to sugeruje Odwołujący, jako „sugestię”, czy też „prywatną opinię” dotyczącą sposobu realizacji przedmiotu zamówienia przy pomocy pracowników niepełnosprawnych. W ocenie Izby, jest wręcz odwrotnie, ponieważ Zamawiający w odpowiedzi na pytanie nr 2, jednoznacznie oświadczył, że: „Zamawiający wymaga od wszystkich pracowników, którzy wykonują bezpośrednio usługi ochrony osób i mienia, pełnej sprawności fizycznej”, wskazując przy tym przyczyny takiego stanu rzeczy, jak:

„konieczność patrolowania kilka razy w ciągu doby m.in. klatek schodowych przebiegających przez 6 kondygnacji nadziemnych”, „Stanowiska pracy służby ochrony nie są przystosowane do obsługi przez osoby niepełnosprawne”, „realizacja usług ochroniarskich przewiduje stosowanie środków przymusu bezpośredniego przez pracowników

wykonawcy”.

Tym samym, racje ma Zamawiający, że: „Odwołujący miał pełną świadomość co do konieczności realizacji usługi przez osoby o pełnej sprawności fizycznej”.

Izba zważa, iż w dniu 25 maja 2026 r. wezwał Odwołującego w trybie art. 224 ust. 1 ustawy PZP do wyjaśnień, w tym złożenia dowodów w zakresie wyliczenia stawki za godzinę pracy wykonywanej na podstawie stosunku pracy w wymiarze co najmniej 8 godzin na dobę przez każdego pracownika bezpośrednio wykonującego usługi ochrony mienia i osób.

W odpowiedzi na ww. wezwanie, Odwołujący w dniu 25 maja 2026 r. oświadczył m.in.: „Zgodnie z treścią SW Z Zamawiający nie zakazywał realizacji przedmiotu zamówienia przy pomocy pracowników niepełnosprawnych. Tym samym Wykonawca przewidział zatrudnienie do realizacji przedmiotu zamówienia 3 pracowników niepełnosprawnych w stopniu umiarkowanym uzyskując tym samym dofinansowanie w kwocie 3 x 1550 zł = 4650 zł miesięcznie.

Obowiązujące przepisy prawa nie zabraniają aby pracownik niepełnosprawny nie mógł posiadać wpisu na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej. Wykonawca zamierza skierować do realizacji zamówienia pracowników w wieku powyżej 55 lat kobiety oraz powyżej 60 lat mężczyźni tym samym będą oni zwolnieni z obowiązku odprowadzania wobec nich składek na FP i FGŚP. Wykonawca wskazuje ponadto, iż wszyscy pracownicy skierowani do realizacji przedmiotowego zamówienia zrezygnowali z uczestnictwa w PPK”.

W ocenie Izby, ww. oświadczenie Odwołującego o tym, że: „Wykonawca przewidział zatrudnienie do realizacji przedmiotu zamówienia 3 pracowników niepełnosprawnych w stopniu umiarkowanym uzyskując tym samym dofinansowanie w kwocie 3 x 1550 zł = 4650 zł miesięcznie” jednoznacznie świadczy o tym, że Odwołujący złożył ofertę niezgodną z warunkami zamówienia.

Twierdzenie Odwołującego, że: „z treści wyjaśnień SW Z nie sposób wywieść, że Zamawiający zakazał wprost skierowania osób z orzeczonym stopniem niepełnosprawności, tylko, że nie dopuszcza osób z takimi dysfunkcjami, które uniemożliwiają im prawidłowe wykonywanie obowiązków służbowych”, podczas gdy Zamawiający wprost wskazał, że: „Zamawiający wymaga od wszystkich pracowników, którzy wykonują bezpośrednio usługi ochrony osób i mienia, pełnej sprawności fizycznej”, wskazując przy tym przyczyny, dlaczego Zamawiający wymaga zatrudnienia osób o „pełnej sprawności fizycznej”, jest w ocenie Izby twierdzeniem, z którym Izba się nie zgadza.

Zdaniem Izby to, że Zamawiający nie napisał wprost w wyjaśnieniach treści SW Z, że „nie dopuszcza do realizacji zamówienia osób z orzeczonym stopniem niepełnosprawności”, na co wskazywał Odwołujący w treści odwołania oraz na rozprawie, wcale nie oznacza, że intencją Zamawiającego była możliwość realizacji zamówienia przez osoby z orzeczeniem o niepełnosprawności, patrząc przez pryzmat jednoznacznego oświadczenia woli Zamawiającego o zatrudnieniu wszystkich pracowników wykonujący bezpośrednio usługi ochrony osób i mienia o „pełnej sprawności fizycznej”, wskazując jednocześnie między innymi, że „Stanowiska pracy służby ochrony nie są przystosowane do obsługi przez osoby niepełnosprawne”, jak również patrząc na postanowienia ujęte w § 2 ust. 12 zd. 1 wzoru Umowy:

„Pracownicy ochrony fizycznej w czasie wykonywania Usług powinni być w pełni sprawni fizycznie i psychicznie” oraz w Szczegółowym opisie przedmiotu zamówienia.

Nie można przecież stawiać znaku równości pomiędzy osobami o „pełnej sprawności fizycznej” z osobami z orzeczoną niepełnosprawnością, nawet w przypadku wpisu tychże osób na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej.

Biorąc powyższe pod uwagę, argumentacja Odwołującego, co do tego, że posiadanie orzeczenia o niepełnosprawności i wpis na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej nie wyklucza możliwości wykonywania usług ochrony, powołując się na przepisy ustawy o ochronie osób i mienia z dnia 22 sierpnia 1997 r., jak również stwierdzenie, że „nie każda posiadana niepełnosprawność wymaga konkretnego przystosowania stanowiska pracy (np. podjazd dla wózków inwalidzkich, odpowiednio wyposażone toalety, włączniki świateł na odpowiedniej wysokości. Przeciwnie większość stanowisk pracy pracowników niepełnosprawnych nie wymaga żadnego przystosowania”, jest w ocenie Izby irrelewantna dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, patrząc przez pryzmat wskazanych powyżej postanowień SW Z i udzielonej odpowiedzi na pytanie nr 2.

To samo dotyczy dowodów załączonych do odwołania w postaci orzeczeń o stopniu niepełnosprawności o stopniu umiarkowanym wraz z wpisem na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej prowadzoną przez odpowiednią Komendę Wojewódzką Policji.

Poza tym, należy podkreślić, że Odwołujący mógł złożyć stosowne odwołanie na treść SW Z, w tym na wyjaśnienia Zamawiającego z dnia 18 maja 2026 r., a czego Odwołujący nie uczynił.

Konkludując, zdaniem Izby, nie sposób przyjąć w realiach niniejszej sprawy, że Odwołujący mógł pozostawać w przekonaniu, iż realizacja zamówienia przy wykorzystaniu pracowników niepełnosprawnych odpowiada wymaganiom Zamawiającego. W konsekwencji, zarzuty naruszenia przez Zamawiającego art. 226 ust. 1 pkt 5 ustawy PZP i art. 239 ust. 1 ustawy PZP, są w ocenie Izby niezasadne.

Izba wzięła również pod uwagę okoliczność, że w przedmiotowym postępowaniu pozostali wykonawcy złożyli oferty, w

których nie zaoferowano pracowników o orzeczonym stopniu niepełnosprawności, o czym świadczą słowa Zamawiającego: „Należy zwrócić uwagę, iż pozostali zamawiający nie mieli problemów z odczytaniem treści odpowiedzi Zamawiającego i nie zaoferowali osób niepełnosprawnych do realizacji planowanej usługi”.

Tym samym, w ocenie Izby, przyjęcie założenia Odwołującego de facto doprowadziłoby do naruszenia zasady uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców.

Nadto, dowód złożony na posiedzeniu przez Odwołującego nie miał żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

O kosztach postępowania odwoławczego orzeczono na podstawie art. 574 i 575 ustawy Prawo zamówień publicznych oraz § 2 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 2020 r. w sprawie szczegółowych rodzajów kosztów postępowania odwoławczego, ich rozliczania oraz wysokości i sposobu pobierania wpisu od odwołania (Dz. U. 2020 r. poz. 2437), obciążając kosztami postępowania Odwołującego.

Wobec powyższego orzeczono, jak w sentencji.

Przewodniczący

……………………………..