Wyrok KIO 2341/26 z 16 czerwca 2026

Instytut Solidarności i Męstwa im. Witolda Pileckiego z siedzibą w Warszawie (dalej jako Zamawiający, Instytut) prowadzi postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego w trybie podstawowym o którym stanowi art. 275 pkt 1 ustawy z dnia 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych (tj. Dz. U. 2024, poz. 1320, dalej także jako PZP), pod nazwą:

„Przeglądy techniczne budynków Instytut Pileckiego w Augustowie – 5 części”, znak postępowania ZP.26.6.2026.1. (dalej jako postępowanie).

Postępowanie prowadzone jest na podstawie przepisów PZP. Szacunkowa wartość zamówienia jest niższa od kwot wskazanych w przepisach wykonawczych wydanych na podstawie art. 3 ust. 3 PZP. Ogłoszenie o zamówieniu zostało opublikowane w Biuletynie Zamówień Publicznych, pod numerem 2026/BZP 00184145 z dnia 02 kwietnia 2026 r.

W dniu 18 maja 2026 r. wykonawca DARDOM Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Augustowie (dalej także jako Odwołujący, Wykonawca, Spółka) wniósł odwołanie od czynności Zamawiającego polegających na:

1. unieważnieniu postępowania w zakresie części nr 1 – 4 na podstawie art. 255 pkt 2 PZP z powodu braku ofert nie podlegających odrzuceniu;
2. wykluczeniu Odwołującego z postępowania w częściach 1 – 5 na podstawie art. 108 ust. 1 pkt 5 PZP na podstawie przesłanek opisanych w tym przepisie, a w rzeczywistości nie mających pokrycia w stanie faktycznym i prawnym sprawy;
3. odrzuceniu oferty Odwołującego w zakresie części 1 – 5 na podstawie art. 226 ust. 1 pkt 2 lit. a PZP z uwagi na wykluczenie z postępowania w zakresie tych części.

Odwołujący zarzuca Zamawiającemu naruszenie:

1. art. 108 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 16 pkt 1 i 2 PZP poprzez bezpodstawne wykluczenie Odwołującego w zakresie części od 1 do 5 zamówienia pomimo nieistnienia podstaw wykluczenia określonych w tym przepisie oraz niedochowanie zasady uczciwej konkurencji i przejrzystości postępowania przy dokonywaniu oceny ofert;
2. art. 226 ust. 1 pkt 2 lit. a PZP poprzez uznanie, że Odwołujący podlega wykluczeniu z postępowania w zakresie części od 1 do 5 w sytuacji, gdy nie istniały podstawy wykluczenia Odwołującego z postępowania;
3. art. 253 ust. 1 PZP poprzez niewykazanie w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji o wykluczeniu Odwołującego z postępowania i odrzuceniu jego oferty, że doszło do porozumienia między wykonawcami w celu zakłócenia konkurencji poprzez złożenie odrębnych ofert;
4. art. 255 pkt 2 PZP poprzez uznanie, że w zakresie części od 1 do 4 zamówienia brak jest ofert niepodlegających odrzuceniu w sytuacji, gdy oferta Odwołującego nie podlegała odrzuceniu.

Odwołujący wniósł o:

1. uwzględnienie odwołania;
2. nakazanie Zamawiającego unieważnienie czynności z dnia 12 maja 2026 r. o unieważnieniu postępowania pod nazwą „Przeglądy techniczne budynków Instytutu Pileckiego w Augustowie – 5 części” w zakresie części od 1 do 4;
3. nakazanie Zamawiającemu unieważnienia czynności z dnia 12 maja 2026 r. o wykluczeniu Odwołującego z postępowania pod nazwą „Przeglądy techniczne budynków Instytutu Pileckiego w Augustowie – 5 części” w zakresie wszystkich części;
4. nakazanie Zamawiającemu unieważnienia czynności z dnia 12 maja 2026 r. o odrzuceniu oferty Odwołującego w zakresie wszystkich części;
5. nakazanie Zamawiającemu dokonania ponownej oceny ofert i uznaniu, że oferta Odwołującego jest najkorzystniejsza w częściach 1 do 4, a tym samym wybranie oferty Odwołującego;
6. obciążenia Zamawiającego kosztami postępowania odwoławczego.

Odwołujący w uzasadnieniu interesu w uzyskaniu zamówienia wskazał, że „(…) złożył ofertę w zakresie wszystkich części. W częściach od 2 do 4 jego oferta była jedyną złożoną ofertą, co oznacza, że odrzucenie jego oferty w tych częściach pozbawia odwołującego możliwości uzyskania zamówienia. Odrzucenie oferty Odwołującego w części nr 1 w sytuacji, gdy została odrzucona oferta wykonawcy AB systemy Kurza Karabowicz Sp. j. z siedzibą w Białymstoku przy ul. Zwycięstwa 8/401, 15 – 730 Białystok (w tej części zostały złożone dwie oferty) również pozbawia Odwołującego możliwości uzyskania zamówienia. W przypadku uwzględnienia odwołania w zakresie części od 1 do 5 poprzez bezpodstawne wykluczenie Odwołującego z postępowania uzasadniony jest również zarzut bezpodstawne wykluczenie Odwołującego w części 5 zamówienia” – vide s. 2 odwołania.

W dniu 25 maja 2026 r. Zamawiający złożył odpowiedź na odwołanie, w której wniósł o:

1. oddalenie odwołania w całości;
2. obciążenie kosztami postępowania odwoławczego Odwołującego i zasądzenie kosztów tego postępowania na rzecz Zamawiającego według norm prawem przepisanych.

Nadto, Zamawiający wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów szczegółowo wskazanych w treści pisma.

Izba ustaliła następujący stan faktyczny:

Zamawiający prowadzi postępowanie o udzielenie zamówienia w trybie art. 275 pkt 1 PZP, którego przedmiotem są przeglądy techniczne budynków Instytutu Pileckiego w Augustowie – 5 (słownie – pięć) części:

1. Część nr 1 „Przegląd instalacji niskoprądowych”,
2. Część nr 2 „Przegląd instalacji elektrycznych”,
3. Część nr 3 „Przegląd instalacji HVAC”,
4. Część nr 4 „Przegląd okresowy sprzętu p.poż.”,
5. Część nr 5 „Przegląd okresowy budowlany” – vide Rozdział III ust. 1 Specyfikacji Warunków Zamówienia (dalej jako SWZ).

Zgodnie z treścią Rozdziału II ust. 9 SWZ – Zamawiający przewiduje udzielenia zamówienia w częściach.

Instytut sformułował warunki udziału w postępowaniu w zakresie zdolności technicznej lub zawodowej. Zamawiający uzna warunek za spełniony, jeżeli wykonawca wykaże, iż:

Jak wynika z treści Rozdziału IX ust. 1 – 3 SW Z, Zamawiający żądał w postępowaniu następujących podmiotowych środków dowodowych:

W świetle Rozdziału XX SWZ wyłącznym kryterium oceny ofert była cena.

Zgodnie z informacją z otwarcia ofert w postępowaniu zostały złożone następujące oferty:

Część 1

1. AB Systemy Kurza Karabowicz sp.j. ul. Zwycięstwa 8/401 15 – 703 Białystok (dalej jako AB Systemy);
2. Oferta Odwołującego;

Część 2 – 4

1. Oferta Odwołującego; Część 5
2. Bułak & Syn Budownictwa M.B. 1 ul. Chrobrego 6a/4 15 – 057 Białystok;
3. Oferta Odwołującego.

W związku z brakiem złożenia wraz z ofertą dokumentów niezbędnych do oceny ofert, Zamawiający skierował do AB Systemy (w zakresie części nr 1) oraz Wykonawcy (w zakresie części nr 2 – 4) wezwanie do odpowiednio uzupełnienia oświadczenia wstępnego oraz do złożenia podmiotowych środków dowodowych.

AB Systemy nie złożył oświadczenia wstępnego którym stanowi art. 125 ust. 1 PZP. Instytut pismem z dnia 21 kwietnia 2026 r. wezwał AB Systemy do złożenia ww. oświadczenia, z zastrzeżeniem, że jego niezłożenie skutkować będzie odrzuceniem oferty tego wykonawcy na podstawie art. 226 ust. 1 pkt 2 lit. c PZP. W tym miejscu należy wskazać, że jednym z dwóch wspólników w AB Systemy jest Pan W.K..

Wykonawca w wykazie osób stanowiącym załącznik nr 7 do SW Z, złożonym na wezwanie Zamawiającego w ramach wezwania do złożenia podmiotowych środków dowodowych dla części 2 – 4 postępowania, wskazał Pana W.K. jako osobę skierowaną do realizacji zamówienia. Jako podstawa dysponowania osobą Pana W.K. Spółka wskazała umowę o pracę.

Kolejno, pismem z dnia 04 maja 2026 r. Zamawiający wezwał Odwołującego do złożenia wyjaśnień w zakresie jak sam wskazał Instytut „domniemanego porozumienia mającego na celu zakłócenie konkurencji w przedmiotowym postępowaniu”. W dalszej części pisma Zamawiający zawarł następującą informację:

Spółka nie złożyła żadnych wyjaśnień w odpowiedzi na pismo Zamawiającego.

W dniu 07 maja 2026 r. analogiczne wezwanie Zamawiający skierował do wykonawcy AB Systemy. Instytut nie otrzymał żadnej odpowiedzi od AB Systemy.

Następnie, w dniu 12 maja 2026 r. Zamawiający opublikował informację o:

1. unieważnieniu postępowania w zakresie części nr 1 do 4 na podstawie art. 255 pkt 2 PZP;
2. odrzuceniu oferty Odwołującego w zakresie części nr 1 – 5 na podstawie art. 226 ust. 1 pkt 2) lit. c PZP;
3. odrzuceniu oferty AB Systemy w zakresie części nr 1 na podstawie art. 226 ust. 1 pkt 2) lit. c PZP;
4. wyborze jako oferty najkorzystniejszej w części nr 5, oferty złożonej przez Wykonawcę M.B. & Syn Budownictwo M.B. z siedzibą w Białymstoku przy ul. Chrobrego 6a/4, 15 – 057 Białystok.

Instytut w uzasadnieniu odrzucenia oferty Odwołującego wskazał, że:

Izba po przeprowadzeniu rozprawy, uwzględniając dokumentację postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, w tym w szczególności treść SWZ, jak również biorąc pod uwagę oświadczenia i stanowiska Odwołującego oraz Zamawiającego zawarte w odwołaniu, odpowiedzi na odwołanie, a także wyrażone ustnie na rozprawie i odnotowane w protokole, ustaliła i zważyła, co następuje.

Izba stwierdziła, że nie została wypełniona żadna z przesłanek ustawowych, skutkujących odrzuceniem odwołania, wynikających z art. 528 PZP. Przystępując do rozpoznania odwołania, Izba ustaliła wystąpienie przesłanek z art. 505 ust.

1 PZP – tj. istnienie po stronie Odwołującego interesu w uzyskaniu zamówienia oraz możliwości poniesienia przez niego szkody w wyniku kwestionowanych czynności Zamawiającego.

Do przedmiotowego postępowania odwoławczego nie przystąpił żaden wykonawca.

Rozpoznając odwołanie Izba przeprowadziła dowody z dokumentacji postępowania.

Odwołanie zostało rozpoznane w granicach zawartych w nim zarzutów – art. 555 PZP, z uwzględnieniem zasady kontradyktoryjności postępowania – art. 534 ust. 1 PZP. Rozpoznając przedmiotowe odwołanie, Izba miała na uwadze treść akt postępowania – § 8 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 2020 r. w sprawie postępowania przy rozpoznawaniu odwołań przez Krajową Izbę Odwoławczą. Biorąc pod uwagę zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, poczynione ustalenia faktyczne oraz orzekając w granicach zarzutów zawartych w odwołaniu, Izba stwierdziła, że odwołanie zasługiwało na uwzględnienie. Przytaczając, zgodnie z wymaganiami art. 559 ust. 2 PZP, przepisy stanowiące podstawę prawną zapadłego rozstrzygnięcia, Izba wskazuje, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie znajdą następujące przepisy:

Art. 16 pkt 1 PZP: „Zamawiający przygotowuje i przeprowadza postępowanie o udzielenie zamówienia w sposób zapewniający zachowanie uczciwej konkurencji oraz równe traktowanie wykonawców”.

Art. 108 ust. 1 pkt 5 PZP: „Z postępowania o udzielenie zamówienia wyklucza się wykonawcę j​ eżeli zamawiający może stwierdzić, na podstawie wiarygodnych przesłanek, że wykonawca zawarł z innymi wykonawcami porozumienie mające na celu zakłócenie konkurencji, w szczególności jeżeli należąc do tej samej grupy kapitałowej w rozumieniu z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów, złożyli odrębne oferty, oferty częściowe lub wnioski o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, chyba że wykażą, że przygotowali te oferty lub

wnioski niezależnie od siebie”.

Art. 253 ust. 1 PZP:

„Niezwłocznie po wyborze najkorzystniejszej oferty zamawiający informuje równocześnie wykonawców, którzy złożyli oferty, o:

1. wyborze najkorzystniejszej oferty, podając nazwę albo imię i nazwisko, siedzibę albo miejsce zamieszkania, jeżeli jest miejscem wykonywania działalności wykonawcy, którego ofertę wybrano, oraz nazwy albo imiona i nazwiska, siedziby albo miejsca zamieszkania, jeżeli są miejscami wykonywania działalności wykonawców, którzy złożyli oferty, a także punktację przyznaną ofertom w każdym kryterium oceny ofert i łączną punktację,
2. wykonawcach, których oferty zostały odrzucone - podając uzasadnienie faktyczne i prawne.

Art. 57 ust. 4 lit. d Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/24/UE z dnia 26 lutego 2014 r.: „Instytucje zamawiające mogą wykluczyć lub zostać zobowiązane przez państwa członkowskie do wykluczenia z udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia każdego wykonawcy znajdującego się w którejkolwiek z poniższych sytuacji: jeżeli instytucja zamawiająca może stwierdzić, na podstawie wiarygodnych przesłanek, że wykonawca zawarł z innymi wykonawcami porozumienia mające na celu zakłócenie konkurencji”.

Izba wskazuje, że zmowa przetargowa jest jednym z najcięższych naruszeń prawa konkurencji. Stwierdzenie zmowy przetargowej wymaga dokładnej analizy wszystkich zdarzeń i czynności w taki sposób, aby w toku normalnych, typowych czynności ocenianych przez pryzmat logiki i zasad doświadczenia życiowego, dane zdarzenie nie miałoby szansy zaistnieć bez niedozwolonego porozumienia. Dla stwierdzenia zmowy przetargowej wystarczający jest sam zamiar wpłynięcia na wynik lub przebieg postępowania, jednakże musi być on ustalony w oparciu o wiązkę wzajemnie uzupełniających się poszlak, a nie o jedną czy też dwie okoliczności.

Z uwagi na to, że wykazanie istnienia zmowy przetargowej jest trudne dowodowo, za dopuszczalne uznaje się wykazanie istnienia zmowy przetargowej za pomocą dowodów pośrednich. Istnienie zmowy przetargowej musi być wywnioskowane ze zbiegu wielu okoliczności, które w przypadku braku innego wyjaśnienia rozpatrywane łącznie mogą stanowić dowód naruszenia reguł konkurencji. Zebrane dowody poszlakowe muszą stanowić zbiór faktów, z których można wyprowadzić tylko jeden wniosek – istnienie zmowy przetargowej.

W ocenie Izby w prowadzonym przez Zamawiającego postępowaniu nie zaistniały przesłanki do wykluczenia Odwołującego na podstawie art. 108 ust. 1 pkt 5 PZP. W świetle przytoczonego przepisu: „Z postępowania o udzielenie zamówienia wyklucza się wykonawcę j​ eżeli zamawiający może stwierdzić, na podstawie wiarygodnych przesłanek, że wykonawca zawarł z innymi wykonawcami porozumienie mające na celu zakłócenie konkurencji, w szczególności jeżeli należąc do tej samej grupy kapitałowej w rozumieniu z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów, złożyli odrębne oferty, oferty częściowe lub wnioski o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, chyba że wykażą, że przygotowali te oferty lub wnioski niezależnie od siebie”. Dokonując wykładni przytoczonego przepisu należy mieć na uwadze, że ww. przepis stanowi implementację art. 57 ust. 4 lit. d Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/24/UE z dnia 26 lutego 2014 r., w świetle którego: Instytucje zamawiające mogą wykluczyć lub zostać zobowiązane przez państwa członkowskie do wykluczenia z udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia każdego wykonawcy znajdującego się w którejkolwiek z poniższych sytuacji: jeżeli instytucja zamawiająca może stwierdzić, na podstawie wiarygodnych przesłanek, że wykonawca zawarł z innymi wykonawcami porozumienia mające na celu zakłócenie konkurencji”.

W stanie faktycznym sprawy ciężar udowodnienia zaistnienia „wiarygodnych przesłanek” spoczywa na Zamawiającym, który stwierdził istnienie zmowy przetargowej w oparciu o trzy okoliczności odnoszące się do części 1 postępowania:

1. złożenia oferty AB Systemy przez Pana W.K. (wspólnika AB Systemy) i wykazanie przez Odwołującego w wykazie osób Pana W.K., który jest pracownikiem Spółki;
2. brak złożenia przez AB Systemy oświadczenia, o którym stanowi art. 125 ust. 1 PZP;
3. brak odpowiedzi na wezwanie Zamawiającego skierowane do AB Systemy i Wykonawcy w zakresie jak sam nazwał to Instytut „domniemanego porozumienia” – vide s. 10 odpowiedzi na odwołanie.

Należy zauważyć, że Zamawiający w żaden sposób nie wykazał zbieżności ofert. AB Systemy złożyło ofertę wyłącznie na części pierwszą postępowania. Natomiast Odwołujący złożył ofertę na wszystkie pięć części. Zamawiający nie stwierdził, że w postępowaniu doszło do uzgodnienia ceny czy też jakiegokolwiek innego uzgodnienia merytorycznego pomiędzy ww. wykonawcami.

Okoliczność, że Pan W.K. jest wspólnikiem AB Systemy i pracownikiem Spółki Odwołującego nie jest tożsamy z powiązaniem z AB Systemy w sposób, który stanowiłby poszlakę wskazującą na zaistnienie zmowy przetargowej między tymi podmiotami.

W końcu Zamawiający nie wykazał antykonkurencyjnego celu ani skutku takiego porozumienia. Dla stwierdzenia istnienia zmowy przetargowej koniecznym było wykazanie wpływu zawarcia porozumienia na konkurencję. Zmowa przetargowa

jest działaniem obliczonym na konkretny cel i korzyść zaangażowanych w nią podmiotów. Zamawiający w uzasadnieniu odrzucenia oferty Odwołującego nie podjął choćby próby wskazania co mieliby zyskać obaj wykonawcy na skutek zawarcia tej zmowy.

Prezentowane przez Instytut stanowisko jest zbyt daleko idące i nie w żaden sposób nie uzasadnia zastosowania przesłanki, o której stanowi art. 108 ust. 1 pkt 5 PZP. Złożenie dwóch ofert na tę samą część zamówienia nie powoduje zwiększenia szansy uzyskania zamówienia przez ww. wykonawców. Obaj wykonawcy konkurują o tą samą część zamówienia. Wskazać należy, że w stanie faktycznym sprawy Zamawiający nie ograniczył wykonawcom możliwości składania ofert wyłącznie w zakresie jednej części zamówienia.

Odnosząc się do argumentacji Instytutu zawartej w uzasadnieniu odrzucenia oferty Spółki – „Zamawiający informuje, iż nie ma obowiązku wzywania Wykonawcy do złożenia wyjaśnień w trybie art. 110 ust. 2 Pzp, w celu przeprowadzenia procedury samooczyszczenia przed jego wykluczeniem. To wyłącznie Wykonawca jest zobowiązany do samodzielnego zainicjowania procedury samooczyszczenia, jeśli uznaje, że wobec niego zachodzi podstawa wykluczenia. Powinien to uczynić dobrowolnie i niezwłocznie, składając w „Oświadczeniu o braku podstaw do wykluczenia i spełnieniu warunków udziału w postępowaniu oświadczenie, o istnieniu podstawy wykluczenia oraz informację o działaniach naprawczych, które podjął w celu wyeliminowania ryzyk powtórzenia nieprawidłowości”, wskazać należy, że Spółka złożyła oświadczenie o braku podstaw do wykluczenia i spełnianiu warunków udziału w postępowaniu. Odwołujący nie mógł skorzystać z procedury samooczyszczenia, ponieważ w stanie faktycznym sprawy nie wystąpiła żadna przesłanka, która powodowałby konieczność złożenia takiego dokumentu przez Wykonawcę.

Jednocześnie Izba nie podziela argumentacji Wykonawcy co do niezłożenia przez Spółkę wyjaśnień na wezwanie Zamawiającego wobec faktu wskazania w wykazie osób Pana W.K.. Nie można tracić z pola widzenia, że wykonawca składający ofertę w postępowaniu jest profesjonalistą, od którego wymagana jest należyta staranność. Skoro Wykonawcy został przez Zamawiającego wezwany do udzielenia wyjaśnień, to należyta staranność Zamawiającego przejawia się w udzieleniu odpowiedzi na skierowanego do Odwołującego wezwanie. Tym bardziej, że Instytut w treści swojego wezwania zawarł pouczenie, w świetle którego „(…) brak złożenia wyjaśnień lub złożenie wyjaśnień po terminie skutkować będzie wykluczeniem Państwa w części nr 1 przedmiotu zamówienia z postępowania na podstawie art. 108 ust. 1 pkt 5 PZP”. Z powyższego wynika, że Odwołujący miał świadomość jakie mogą być konsekwencję braku odpowiedzi na wezwanie Zamawiającego.

W ocenie Izby całokształt okoliczności sprawy nie pozwala na racjonalne i logiczne stwierdzenie, że do zmowy przetargowej doszło. Z uwagi na to, że wszystkie sformułowane przez Odwołującego zarzuty potwierdziły się to Izba uwzględniła odwołanie w całości.

O kosztach postępowania odwoławczego orzeczono stosownie do wyniku postępowania na podstawie art. 557 i art. 575 PZP oraz w oparciu o przepisy § 7 ust. 1 pkt 1 w związku z § 2 ust. 1 pkt 1 w związku z § 5 pkt 1 lit i 2 lit. b rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 2020 r. w sprawie szczegółowych rodzajów kosztów postępowania odwoławczego, ich rozliczania oraz wysokości i sposobu pobierania wpisu od odwołania (Dz. U. z 2020 r. poz. 2437).

Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.

Przewodnicząca

…………………….…………………………