Wyrok KIO 597/26 z 11 maja 2026

Zamawiający – Wodociągi Miasta Krakowa Spółka Akcyjna z siedzibą w Krakowie – jest zamawiającym sektorowym o którym mowa w art. 5 ust. 4 pkt 1) ustawy z dnia 11 września 2019 r. – Prawo zamówień publicznych (Dz.U. t.j. 2024 r., 1320 ze zm.) (dalej PZP).

Zamawiający zawarł poza reżymem przepisów PZP, w dniu 13 stycznia 2026 r. umowę nr RE260007 której przedmiotem jest „Zagospodarowanie odpadów o kodzie 19 08 01 – skratki w ilości 2 000 Mg, wytwarzanych w Zakładzie Oczyszczania Ścieków Płaszów w Krakowie”. Usługa przyjęcia do zagospodarowania to jest zbierania lub/i przetwarzania odpadów o kodzie 19 08 01 – skratki, wytwarzanych w Zakładzie Oczyszczania Ścieków Płaszów, zlokalizowanych w Krakowie przy ul. Kosiarzy 3 (dalej: Umowa RE260007).

W dniu 3 lutego 2026 r. (zapis protokołu posiedzenia: godz. 00:13:32 – Zamawiający przekazuje odwołującemu treść dokumentów zawartych w zał. nr 17, tj. zanonimizowanych umów) Zamawiający na rozprawie łączonej (sygn. akt KIO 3505, 3506, 3509, 3510 i 3549/25) przed Krajową Izbą Odwoławczą dostarczył Odwołującemu kopię umowy nr RE260007 stanowiącą załącznik (jeden z piętnastu) do pisma Zamawiającego z dnia 2 lutego 2026 r.

W dniu 9 lutego 2026 r. wykonawca „KOMPOSTECH” Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Krakowie (dalej: Odwołujący) wniósł odwołanie: od nieprawidłowych czynności Zamawiającego polegających na zaniechaniu przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia na podstawie ustawy (mimo, że Zamawiający był do tego zobowiązany), w tym zaniechaniu dokonania stosownego ogłoszenia postępowania w Dzienniku Urzędowym UE – postępowania w przedmiocie „Zagospodarowanie odpadów o kodzie 19 08 01 – skratki w ilości 2 000 Mg, wytwarzanych w Zakładzie Oczyszczania Ścieków Płaszów” w związku z nieuprawnionym i niedopuszczalnym uznaniem przez Zamawiającego możliwości dzielenia jednego zamówienia na odrębne zamówienia, co spowodowało, że Zamawiający nie stosuje do przedmiotowego postępowania ustawy PZP, a w konsekwencji zaniechania opublikowania ogłoszenia w przedmiocie zamówienia w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej, ewentualnie na nieprawidłowe ustalenie wartości zamówienia – w sposób naruszający zasady ujęte w ustawie i w związku z powyższym uznanie, że do postępowania Zamawiającego nie stosuje się przepisów ustawy PZP.

Zaskarżonym czynnościom jak i zaniechaniom czynności Odwołujący zarzucił naruszenie:

1. art. 2 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 16 pkt 1 PZP w zw. z art. 29 ust. 2 PZP w zw. z art. 30 ust. 1 PZP poprzez nieuzasadnione dzielenie zamówienia publicznego dotyczącego „odbioru (wywozu)/zagospodarowania odpadów technologicznych wytwarzanych w zakładach Zamawiającego (tj. w Zakładach Oczyszczania Ścieków Kujawy i Płaszów czy też w Zakładach Uzdatniania Wody: Bielany, Dłubnia, Raba i Rudawa), tj. odpadów o kodzie 19 08 01, 19 08 02, 19 08 05, czy też 19 09 02” (dalej jako „Zamówienie”) i w konsekwencji traktowanie jako osobnego zamówienia usługi w przedmiocie zagospodarowania odpadów o kodzie 19 08 01 – skratki w ilości 2.000 Mg wytwarzanych w Zakładzie Oczyszczania Ścieków „Płaszów” (dalej jako „Wydzielone Zamówienie”), a więc uznania jej za oddzielne zamówienie niepodlegające pod przepisy ustawy podczas gdy zakazane jest dzielenie zamówienia publicznego jeżeli powoduje to obejście (niestosowanie) przepisów ustawy PZP a w konsekwencji 2.art. 2 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 16 pkt 1 PZP w zw. z art. 18 ust. 1 PZP w zw. z art. 86 PZP w zw. z art. 87 ust. 2 PZP w zw. z art. 362 pkt 1 PZP w zw. z art. 377 ust. 1 pkt 1 PZP poprzez zaniechanie przekazania do publikacji w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej ogłoszenia w przedmiocie wszczęcia postępowania dotyczącego Wydzielonego Zamówienia, jako części ww. Zamówienia podczas gdy Zamawiający, gdyby działał zgodnie z ustawą (nie dzieląc zamówienia) musiałby ustalić, że Wydzielone Zamówienie jako część Zamówienia jest objęte ustawą PZP i wymaga stosowania jej przepisów, w tym dokonania ogłoszenia zamówienia ewentualnie z najdalej posuniętej ostrożności procesowej, w sytuacji nieuwzględnienia zarzutu nr 1, a więc nieuznania, że mamy do czynienia z jednym zamówieniem jak ww.
2. art. 2 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 16 pkt 1 PZP w zw. z art. 29 ust. 1 PZP w zw. z art. 35 ust. 1 PZP, jak i w zw. z art. 33 ust. 1 ustawy PZP poprzez (trzy niezależne zarzuty) a.zaniżanie wartości Wydzielonego Zamówienia przez nieuwzględnianie ilości odpadów, jakie mogą być wytworzone zgodnie z zezwoleniem na wytwarzanie odpadów (art. 29 ust. 1 PZP), co prowadzi do niestosowania ustawy, b.zaniżanie wartości Wydzielonego Zamówienia przez liczenie wartości zamówienia bez uwzględnienia wymogu, aby wartość zamówienia w takich sytuacjach była uwzględniania w okresie 12 miesięcy zgodnie z treścią art. 35 ust.

1 PZP, (art. 29 ust. 1 w zw. z art. 35 ust. 1 PZP), co prowadzi do niestosowania ustawy c.zaniżanie wartości Wydzielonego Zamówienia bez uwzględnienia wartości Wydzielonego Zamówienia łącznie z transportem (naruszenie art. 29 ust. 1 PZP w tym w szczeg. w zw. z art. 33 ust. 1, który nakazuje wyliczać wartość zamówienia całościowo – biorąc pod uwagę wszystkie jednostki Zmawiającego, co prowadzi do niestosowania ustawy co znów (sytuacja opisana w którymkolwiek z ww. zarzutów) doprowadziło do zaniechania przekazania do publikacji w Dzienniku Urzędowym UE ogłoszenia w przedmiocie wszczęcia Wydzielonego Zamówienia, a więc w takiej sytuacji, do naruszenia 4.art. 2 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 16 pkt 1 PZP w zw. z art. 18 ust. 1 PZP w zw. z art. 86 PZP w zw. z art. 87 ust. 2 PZP w zw. z art. 362 pkt 1 PZP w zw. z art. 377 ust. 1 pkt 1 PZP poprzez zaniechanie przekazania do publikacji w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej ogłoszenia w przedmiocie wszczęcia postępowania dotyczącego Wydzielonego Zamówienia, jako części ww. Zamówienia podczas gdy Zamawiający, gdyby działał zgodnie z ustawą (odpowiednio ustalając jego wartość) musiałby ustalić, że Wydzielone Zamówienie jest objęte ustawą PZP i wymaga stosowania

jej przepisów, w tym dokonania ogłoszenia zamówienia Powyższe działania i zaniechania Zamawiającego świadczą jednocześnie o naruszaniu zasad uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców, a w przypadku zarzutu nr 2 dodatkowo o naruszeniu zasady jawności w zakresie wszczęcia, a następnie prowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego.

W oparciu o tak postawione zarzuty, Odwołujący wniósł o:

1. uwzględnienie odwołania, 2)nakazanie Zamawiającemu prowadzenia postępowania w przedmiocie Wydzielonego Zamówienia na podstawie ustawy PZP, jako części Zamówienia, w tym przekazywania ogłoszenia w przedmiocie zamówienia publicznego (jego wszczęcia) do publikacji w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej, jak i w każdej sytuacji (tj. uznania odwołania w całości lub tylko zarzutów ewentualnych), 3)o unieważnienie na zasadzie art. 554 ust. 3 pkt 2 lit. b PZP umowy o numerze RE260007 w zakresie zobowiązań niewykonanych i nałożenie kary finansowej w wysokości 10% wynagrodzenia umownego przewidzianego w tej umowie, a więc kwoty 181.872 zł (kwota brutto umowy wynosi 1.818.720,00 zł), 4)dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów wskazanych w treści odwołania, w tym dowodu z opinii biegłego jak wskazano w treści odwołania, 5)na podstawie art. 536 PZP - zobowiązanie Zamawiającego do przedstawienia informacji a.o zawartych umowach w zakresie wywozu (odbioru) i/lub zagospodarowania odpadów technologicznych (indywidualnie lub zbiorczo), o kodach: 19 08 01, 19 08 02, 19 08 05, i/lub 19 09 02 powstających na obiektach Zamawiającego, a to na Oczyszczalniach Ścieków (Płaszów i Kujawy), jak i na Zakładach Uzdatniania Wody (Bielany, Dłubnia, Raba i Rudawa) – w przypadku których nie przekazał on ogłoszenia wszczynającego postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego do publikacji w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej, w tym ilości odpadów w ten sposób oddanych do wywozu/zagospodarowania, wartości takich umów, cen jednostkowych, daty zawarcia, okresu na jaki została zawarta, wraz z wszelkimi aneksami – za rok 2024, 2025 i 2026 (okres czasu musi uwzględniać 12 miesięcy, a po 24 r. mogą być realizowane jeszcze umowy z 2024 r. w tym z uwagi na treść art. 35 ust. 1 PZP – zarzut ewentualny) b.o usługach związanych z transportem odpadów (w jakikolwiek sposób także przez najem czy inną umowę o korzystanie z pojazdów) w tym przez samego Zamawiającego, jak i jego jednostkę pomocniczą, w tym informacji o tym, jaka wartość transportu jest realizowana i w jaki sposób (czy własnymi zasobami, czy zasobami podmiotów trzecich) przez Zamawiającego, jak i niezależnie przez przedsiębiorstwo pomocnicze – w zakresie ww. odpadów za lata 2024-26.

Jednocześnie wskazuję, że Zamawiający uchyla się od przekazania tych informacji Odwołującemu zasłaniając się tajemnicą przedsiębiorstwa, na co Odwołujący składa skargi do sądów administracyjnych, uznawane przez Sądy – przy czym te wyroki nie są jeszcze prawomocne, 6)zasądzenie od Zamawiającego na rzecz Odwołującego kosztów postępowania odwoławczego, w tym kosztów zastępstwa prawnego.

Pismem z dnia 26 marca 2026 r. Zamawiający przedstawił odpowiedź na odwołanie w której wniósł o:

1. odrzucenie odwołania względnie w razie nieuwzględnienia powyższego, 2.oddalenie odwołania w całości jako bezzasadnego.

Wniosek o odrzucenie Odwołania, Zamawiający oparł o dyspozycję art. 528 pkt 3 PZP, uznając, że odwołanie zostało wniesione z przekroczeniem terminów wskazanych w art. 515 PZP – właściwych dla zamówień o wartości niższej niż tzw. „progi unijne”.

Odwołujący w piśmie z dnia 30 marca 2026 r. przedstawił dalsze stanowisko procesowe, przedstawiając m.in. argumentacje polemiczną względem sformułowanego wniosku o odrzucenie odwołania.

Zamawiający pismem z dnia 30 marca 2026 r. przedstawił stanowisko procesowe w odniesieniu do pism Odwołującego z dnia 26 marca oraz 30 marca 2026 r.

Pismem z dnia 4 maja 2026 r. Odwołujący przedstawił rozbudowaną argumentację na poparcie uzasadnienia postawionych we wniesionym Odwołaniu zarzutów, ukierunkowaną w znacznym stopniu na wykazaniu po stronie Zamawiającego występowania tzw. „jedność zamówienia” rozumianej jako: jedność przedmiotowa, podmiotowa i czasowa.

W toku posiedzenia w dniu 6 maja 2026 r. Zamawiający złożył wniosek o odrzucenia odwołania na podstawie art.

528 pkt 1 PZP, stawiając tezę, iż w odniesieniu do przedmiotu odwołania przepisy PZP nie znajdują zastosowania tym bardziej w sytuacji, gdy Zamawiający udziela zamówienia na podstawie regulaminu.

Izba ustaliła, co następuje:

Zamawiający jest zamawiającym sektorowym o którym mowa w art. 5 ust. 4 pkt 1) PZP.

Zamawiający daje wyraz szczególnego obowiązku przestrzegania obowiązującego porządku prawnego m.in. w Polityce Zgodności Wodociągów Miasta Krakowa S.A. opublikowanej na stronie www, gdzie na str. 4 podkreśla: (…) Wodociągi Miasta Krakowa działają zgodnie z obowiązującymi w Polsce normami prawa krajowego i europejskiego i prowadzą przejrzystą politykę działania na rynku usług wodociągowo-kanalizacyjnych, zapewniając ich ciągłą i niezawodną realizację. W szczególności, pełniąc rolę podmiotu odpowiedzialnego za zaopatrywanie mieszkańców w wodę oraz odprowadzanie ścieków, Spółka przestrzega norm regulujących działalność w tym zakresie. (….)

Jak wynika ze stanowiska prezentowanego przez Odwołującego m.in. w odwołaniu jak i dalszych pismach procesowych oraz dokonanych przez Izbę ustaleń, Zamawiający stosuje przepisy PZP niekonsekwentnie.

Zamawiający tego stanu rzeczy co do zasady nie neguje, jednakże zmianę w podejściu do obowiązku stosowania przez siebie przepisów PZP tłumaczy: stosowaniem różnych technologii, wykorzystywaniem różnych instalacji, różnymi lokalizacjami poszczególnych obiektów / zakładów czy też różnym czasem powstawania określonych odpadów.

Ponadto, wywodzi, że brak jest możliwości zaplanowania odpadów w stałym harmonogramie. Wskazuje też, że: (…..) zmieniły się bowiem warunki technologiczne, organizacyjne oraz środowiskowe, które determinują sposób postępowania z poszczególnymi strumieniami odpadów. Aktualne podejście Zamawiającego jest więc konsekwencją tych zmian i odpowiada rzeczywistym potrzebom funkcjonowania instalacji, a nie dowolną modyfikacją przyjętą bez uzasadnienia. (….)

Zamawiający na swojej stronie www oświadcza m.in. że: (…) Wodociągi Miasta Krakowa S.A. to największe w Małopolsce przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, obsługujące ponad milion użytkowników. Przeszło stuletnie doświadczenie, nieustanny rozwój i ciągłe podnoszenie jakości świadczonych usług, pozwoliły na osiągnięcie przez Spółkę najwyższych światowych standardów i pozycji lidera branży. (…) Należy odnotować, iż Odwołujący pismem z dnia 12 listopada 2024 r. wniósł odwołanie od nieprawidłowych czynności Zamawiającego polegających na zaniechaniu przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia na podstawie przepisów PZP – postępowania w przedmiocie odbioru i zagospodarowaniu odpadów technologicznych, w tym o kodzie o kodzie 19 08 05, powstających na obiektach Zamawiającego, a to na Oczyszczalniach Ścieków, w tym na Zakładzie Oczyszczania Ścieków „Kujawy”, jak i na Zakładach Oczyszczania Wody, w związku z nieuprawnionym i niedopuszczalnym dzieleniu jednego zamówienia na odrębne zamówienia, co spowodowało, że Zamawiający opublikował na swojej stronie internetowej jego zdaniem odrębne postępowanie (zamówienie), a w konsekwencji zaniechania opublikowania ogłoszenia w przedmiocie zamówienia w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej, ewentualnie z najdalej posuniętej ostrożności, na niedoszacowanie wartości zamówienia i w związku z powyższym uznanie, że do postępowania opublikowanego przez Zamawiającego nie stosuje się przepisów ustawy PZP.

Zaskarżonym czynnościom jak i zaniechaniom czynności Odwołujący zarzucił naruszenie:

1. art. 2 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 16 pkt 1 PZP w zw. z art. 29 ust. 2 PZP w zw. z art. 30 ust. 1 PZP poprzez nieuzasadnione dzielenie zamówienia publicznego w przedmiocie odbioru i zagospodarowaniu odpadów technologicznych (w tym o kodzie o kodzie 19 08 05), powstających na obiektach Zamawiającego, a to na Oczyszczalniach Ścieków, w tym na Zakładzie Oczyszczania Ścieków „Kujawy”, jak i na Zakładach Oczyszczania Wody na odrębne zamówienia, co prowadzi do niestosowania przepisów ustawy, a w konsekwencji 2.art. 2 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 16 pkt 1 PZP w zw. z art. 18 ust. 1 PZP w zw. z art. 86 PZP w zw. z art. 87 ust. 2 PZP w zw. z art. 362 pkt 1 PZP poprzez zaniechanie przekazywania ogłoszenia w przedmiocie wszczęcia zamówienia publicznego w przedmiocie jak wskazano w pierwszym zarzucie do publikacji w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej ewentualnie z najdalej posuniętej ostrożności procesowej, w sytuacji nieuwzględnienia powyższego 3.art. 2 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 16 pkt 1 PZP w zw. z art. 35 ust. 1 PZP poprzez dokonanie nieprawidłowego oszacowania

wartości zamówienia obecnie ogłoszonego bez uwzględnienia wymogu, aby wartość zamówienia w takich sytuacjach była uwzględniania w okresie 12 miesięcy zgodnie z treścią tego przepisu.

Powyższe działanie Zamawiającego świadczy jednocześnie o naruszaniu zasad uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców, a w przypadku zarzutu nr 2 dodatkowo o naruszeniu zasady jawności w zakresie wszczęcia, a następnie prowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego.

Postępowanie zainicjowane powyższym odwołaniem zawisło przed Krajową Izbą Odwoławczą pod sygn. akt KIO 4192/24.

Pismem z dnia 3 grudnia 2024 r. Zamawiający działając na podstawie art. 522 PZP, uwzględnił odwołanie i jednocześnie poinformował, że unieważnia postępowania pn. „Odbiór oraz zagospodarowanie odpadów technologicznych o kodzie 19 08 05 powstałych w Zakładzie Oczyszczania Ścieków „Kujawy” w Krakowie.” nr sprawy Zamawiającego 1013/71/2024 a nowe postępowanie zostanie przeprowadzone na podstawie ustawy prawo zamówień publicznych (dalej: Sprawa KIO 4192/24).

W dniu 25 kwietnia 2023 r. Zamawiający dokonał dwóch ogłoszeń o zamówieniu – zamówień sektorowych. (…) Przedmiotem zamówienia jest sukcesywny odbiór i gospodarowanie odpadami technologicznymi o kodzie 19 08 05 ustabilizowane komunalne osady ściekowe, powstającymi na Oczyszczalni Ścieków „Płaszów” w Krakowie podczas nieplanowanych postojów STUO (…) oraz (….) Przedmiotem zamówienia jest ,,Sukcesywny odbiór i gospodarowanie odpadów technologicznych o kodzie 19 08 05 ustabilizowane komunalne osady ściekowe powstającymi na Oczyszczalni Ścieków „Płaszów” w Krakowie podczas planowanego postoju STUO’’.

Ilości i charakterystyka odpadów objętych zmówieniem.

Ustabilizowane komunalne osady ściekowe kod 19 08 05; orientacyjna ilość: 6000 Mg przy planowanym postoju Stacji Termicznej Utylizacji Osadu. (….)

W dniu 12 września 2025 r. Zamawiający dokonał ogłoszenia o zamówieniu – ogłoszenia sektorowego dotyczącego: (….) Usługi odbioru (transportu) i zagospodarowania (przetwarzanie) odpadów o kodzie 19 08 05 - ustabilizowane komunalne osady ściekowe wytwarzanych w Zakładzie Oczyszczania Ścieków „Płaszów” zlokalizowanym w Krakowie przy ul. Kosiarzy 3, podczas postoju technicznego Stacji Termicznej Utylizacji Osadów (STUO) (….) (dalej łącznie: Ogłoszenia).

Umowa RE260007 objęta przez Odwołującego żądaniem unieważnienia w niewykonanej części została zawarta na okres 12-stu miesięcy. Wartość netto Umowy RE260007 to 1 684 000,00 zł (słownie: jeden milion sześćset osiemdziesiąt cztery tysiące zero złotych zero groszy), natomiast wartość brutto to 1 818 720,00 zł (słownie: jeden milion osiemset osiemnaście tysięcy siedemset dwadzieścia złotych zero groszy), przy cenie jednostkowej 842 zł tona.

Podkreślenia wymaga, że zgodnie z § 3 Umowy RE 260007 transport odpadów zapewnia Zamawiający, co oznacza że koszt transportu z realizacji usługi objętej przedmiotową umową został wyłączony.

Przytoczenie wskazanych powyżej okoliczności jest w ocenie Izby niezbędne z perspektywy naświetlenia modus operandi Zamawiającego.

Izba zważyła co następuje:

Izba ustaliła, że Odwołujący jest uprawniony do korzystania ze środków ochrony prawnej w rozumieniu art. 505 ust.

1 PZP.

Wbrew tezom stawianym przez Zamawiającego, Odwołujący wykazał, że posiada interes w uzyskaniu zamówienia w rozumieniu art. 505 PZP. Wskazać należy, że Odwołujący jest wykonawcą, który od szeregu lat wykonywał zamówienia na rzecz Zamawiającego, jednak stan ten uległ zmianie od momentu, gdy Zamawiający zaczął udzielać zamówień publicznych poza przepisami PZP, zaprzestając jednocześnie udzielania informacji o ich udzielaniu czy też o wszczęciu postępowania.

W ocenie Izby w zaistniałej sytuacji oczywiste jest, że Odwołujący nie może starać się o realizację zadań na rzecz Zamawiającego, co oznacza, że wskutek takiego właśnie działania Zamawiającego ponosi szkodę, polegającą na braku możliwości ubiegania się o zamówienia i w konsekwencji uzyskania zarobku.

Izba nie znalazła również uzasadnienia do odrzucenia odwołania w oparciu o art. 528 pkt 3 PZP jako wniesionego po terminie. Zamawiający uzasadniał wskazany wniosek tym, że – w jego ocenie – umowa będąca przedmiotem wniesionego odwołania (Umowa RE260007) została zawarta poniżej progów właściwych dla udzielania zamówień sektorowych, a zatem: (…) bezsporne jest, że postępowanie, do którego odnosi się Odwołujący miało wartość poniżej progów unijnych.

Oznacza to, że zastosowanie ma 5-dniowy termin, o którym mowa w art. 515 ust. 3 pkt 2 Pzp. (…) Izba podkreśla, że przepisy PZP dla zamówień sektorowych, a – tym samym – dla zamówień, których wartość jest równa albo przekracza progi unijne, przewidują dwa terminy do wniesienia odwołania: 10 i 15 dni, w zależności od sposobu, w jaki została przekazana informacja o podstawie wniesienia odwołania.

Ponadto, w art. 515 ust. 4 pkt 2 PZP stanowi, że

1. Jeżeli zamawiający nie opublikował ogłoszenia o zamiarze zawarcia umowy lub mimo takiego obowiązku nie przesłał wykonawcy zawiadomienia o wyborze najkorzystniejszej oferty lub nie zaprosił wykonawcy do złożenia oferty w ramach dynamicznego systemu zakupów lub umowy ramowej, odwołanie wnosi się nie później niż w terminie:
2. 6 miesięcy od dnia zawarcia umowy, jeżeli zamawiający: a)nie opublikował w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej ogłoszenia o udzieleniu zamówienia albo b)opublikował w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej ogłoszenie o udzieleniu zamówienia, które nie zawiera uzasadnienia udzielenia zamówienia w trybie negocjacji bez ogłoszenia albo zamówienia z wolnej ręki; Powyższe, w ocenie składu orzekającego, w sposób jasny dowodzi, że termin na wniesienie Odwołania został przez Odwołującego zachowany.

W toku posiedzenia przed Izbą, w dniu 6 maja 2026 r., Zamawiający złożył kolejny wniosek o odrzucenie Odwołania, opierając go o treść art. 528 pkt 1) PZP, tj. podnosząc, że w sprawie nie mają zastosowania przepisy ustawy Wniosek powyższy Izba oddaliła, uznając, że w sprawie wniesionego odwołania mają zastosowanie przepisy PZP (o czym szerzej w dalszej części uzasadnienia). W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, rozstrzygnięcie wniosku o odrzucenie odwołania na podstawie art. 528 pkt 1 PZP w istocie stanowiłoby merytoryczne rozstrzygnięcie na posiedzeniu, zamiast na rozprawie, tego, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy PZP czy też nie, a na rozpoznaniu tego właśnie zagadnienia ogniskuje się spór pomiędzy Odwołującym a Zamawiającym.

Z tego też względu Izba doszła do przekonania, że niezbędne jest przeprowadzenie rozprawy celem rozpoznania istoty sporu, co w konsekwencji musiało skutkować oddaleniem wniosku Zamawiającego na etapie posiedzenia.

Izba oddaliła wnioski dowodowe Odwołującego o:

-dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego uznając wniosek za niemający istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia w oparciu o art. 531 PZP a contrario, zwłaszcza w kontekście tzw. tożsamości zamówienia, jak i tego, że w ocenie Izby to Zamawiający winien był wykazać, że w stosunku do zlecanych przez niego zamówień tożsamość nie zachodzi, -zobowiązanie Zamawiającego w trybie art. 536 PZP do przedłożenia Izbie informacji o zawartych umowach w zakresie wywozu (odbioru) i/lub zagospodarowania odpadów technologicznych (indywidualnie lub zbiorczo), o kodach: 19 08 01, 19 08 02, 19 08 05, i/lub 19 09 02 powstających na obiektach Zamawiającego, a to na Oczyszczalniach Ścieków (Płaszów i Kujawy), jak i na Zakładach Uzdatniania Wody (Bielany, Dłubnia, Raba i Rudawa), uznając, że to w interesie Zamawiającego było i jest transparentne wykazanie zasad, na jakich zleca usługi transportu, tym bardziej, że Zamawiający powołuje się na konstrukcję art. 365 PZP. Zatem fakt odmowy udostępnienia przez Zamawiającego ww. informacji niesie za sobą określony ciężar procesowy.

Izba wskazuje, iż zgodnie z dyspozycją art. 542 ust. 1 PZP, Izba ocenia wiarygodność i moc dowodów według własnego przekonania, na podstawie wszechstronnego rozważenia zebranego materiału.

Okoliczności sprawy, w ocenie Izby, determinują konieczność przypomnienia, czym są i czemu mają służyć przepisy PZP.

Zamówienia publiczne służą przede wszystkim temu, aby instytucje publiczne (np. urzędy, ministerstwa, szpitale, szkoły czy samorządy) wydawały pieniądze w sposób przejrzysty, uczciwy i efektywny.

Główne cele zamówień publicznych to:

1. Racjonalne wydatkowanie środków publicznych - zamówienia publiczne mają zapewnić wybór najkorzystniejszej oferty – niekoniecznie najtańszej, ale najlepszej pod względem jakości i ceny.
2. Zapewnienie uczciwej konkurencji – przedsiębiorcy mają równe szanse ubiegać się o kontrakty publiczne. Procedury są tak skonstruowane, aby zapobiegać faworyzowaniu konkretnych wykonawców.
3. Równe traktowanie – wszyscy oferenci muszą mieć równe szanse na zdobycie zamówienia.
4. Transparentność / przejrzystość - cały proces (ogłoszenia, kryteria, wybór oferty) powinien być jawny i możliwy do kontrolowania, co ogranicza korupcję i nadużycia.
5. Efektywność i jakość realizacji usług / dostaw / robót - dzięki konkurencji instytucje publiczne mogą uzyskać lepsze usługi, towary lub prace budowlane.

Izba podkreśla, że Zamawiający mocą dyspozycji art. 5 ust. 4 pkt 1) PZP, jako tzw. „zamawiający sektorowy”, jest ustawowo zobowiązany do stosowania przepisów PZP. Ewentualne odstąpienie przez zamawiającego sektorowego od obowiązku stosowania przepisów PZP jest możliwe na zasadach opisanych w PZP, z tym jednak zastrzeżeniem, że – po pierwsze – jest to wyjątek od zasady a – po drugie – każdorazowo wymaga od zamawiającego wykazania w sposób niebudzący wątpliwości, że zostały spełnione przesłanki pozwalające na odstąpienie od stosowania PZP.

Warto odnotować, że Zamawiający deklaruje działanie zgodne z obowiązującymi w Polsce normami prawa krajowego i europejskiego (vide: Polityka zgodności str. 4).

Izba zwraca uwagę, że uczestnicy postępowania o udzielenie zamówienia publicznego są profesjonalnymi uczestnikami obrotu gospodarczego. Taki stan rzeczy skutkuje koniecznością oceny tak działań, jak i zaniechań tych podmiotów, na płaszczyźnie definiowanej przez art. 355 § 2 Kodeksu cywilnego w związku z art. 8 ust. 1 PZP. Otóż zgodnie z dyspozycją powołanej regulacji:

Należytą staranność dłużnika w zakresie prowadzonej przez niego działalności gospodarczej określa się przy uwzględnieniu zawodowego charakteru tej działalności.

Tym samym próg należytej staranności w stosunku do Zamawiającego, jak i wykonawców, jest z definicji wyższy.

Powyższe prowadzi do wniosku, iż wykazanie przez Zamawiającego wystąpienia przesłanek pozwalających na odstąpienie od obowiązku stosowania PZP musi być realizowane nie tylko zgodnie z obowiązującymi przepisami, ale i z dochowaniem należytej staranności rozumianej w sposób wskazany powyżej.

Odnosząc się do zarzutu nr 1, tj. zarzutu naruszenia art. 2 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 16 pkt 1 PZP w zw. z art. 29 ust.

2 PZP w zw. z art. 30 ust. 1 PZP poprzez nieuzasadnione dzielenie zamówienia publicznego dotyczącego „odbioru (wywozu)/zagospodarowania odpadów technologicznych wytwarzanych w zakładach Zamawiającego (tj. w Zakładach Oczyszczania Ścieków Kujawy i Płaszów czy też w Zakładach Uzdatniania Wody: Bielany, Dłubnia, Raba i Rudawa), tj. odpadów o kodzie 19 08 01, 19 08 02, 19 08 05, czy też 19 09 02” (dalej jako „Zamówienie”) i w konsekwencji traktowanie jako osobnego zamówienia usługi w przedmiocie zagospodarowania odpadów o kodzie 19 08 01 – skratki w ilości 2.000 Mg wytwarzanych w Zakładzie Oczyszczania Ścieków „Płaszów”, a więc uznania jej za oddzielne zamówienie niepodlegające pod przepisy ustawy, podczas gdy zakazane jest dzielenie zamówienia publicznego, jeżeli powoduje to obejście (niestosowanie) przepisów ustawy PZP, Izba zarzut ten uznała za uzasadniony.

Izba podziela argumentację przedstawioną przez Odwołującego w zakresie zasad, w oparciu o które definiuje się tzw. „jedność zamówienia”, rozumianą poprzez pojęcie: jedności przedmiotowej, podmiotowej i czasowej, a zaprezentowaną w piśmie Odwołującego z dnia 4 maja 2026 r.

Otóż rację ma Odwołujący twierdząc, że dokonanie prawidłowych ustaleń wymaga rozważenia tzw. koncepcji trzech tożsamości:

1. tożsamości przedmiotowej i funkcjonalnej zamówienia – kryterium to powinno prowadzić do wyodrębnienia nie tylko zbliżonych przedmiotowo zamówień, ale także zamówień, które mimo braku przedmiotowego podobieństwa tworzą funkcjonalną całość; 2)tożsamości czasowej zamówienia – kryterium to powinno prowadzić do ustalenia, czy możliwe jest udzielenie zamówienia w tym samym czasie, ewentualnie – czy istnieje możliwość realizacji zamówienia w tym samym czasie; 3)tożsamości wykonawcy zamówienia – kryterium to powinno prowadzić do ustalenia, czy istnieje możliwość wykonania zamówienia przez jednego wykonawcę”.

Izba podkreśla, że Zamawiający nie zaprezentował argumentacji ani tym bardziej środków dowodowych, w oparciu

o które można byłoby przyjąć, w sposób niebudzący wątpliwości, że w sprawie zachodzą przesłanki pozwalające na odstąpienie od obowiązku stosowania przepisów PZP.

Samo stanowisko Zamawiającego, wyrażające się przedstawieniem własnych tez czy opinii, bez poparcia w postaci obiektywnych oraz weryfikowalnych dokumentów technicznych (np. opinii), jest w ocenie Izby dalece niewystarczające do wykazania, że Zamawiający (sektorowy) może odstąpić od stosowania przepisów PZP, zwłaszcza z perspektywy deklarowanego przez Zamawiającego szacunku do obowiązującego porządku prawnego.

Dalej, brak jest konsekwencji w działaniu Zamawiającego, który w postępowaniu odwoławczym o sygn. akt KIO 4192/24 uwzględnił zarzut dzielenia zamówienia w celu uniknięcia obowiązku stosowania ustawy, a w 2023 i 2025 roku dokonał publikacji Ogłoszeń, a w niniejszej sprawie próbuje wykazywać, że jest uprawniony do odstąpienia od obowiązku stosowania ustawy PZP.

Izba podkreśla, że – na płaszczyźnie formalnoprawnej – uwzględnienie wniesionego odwołania w całości przez zamawiającego jest równoznaczne z podzieleniem argumentacji prawnej odwołującego i w konsekwencji – uznaniem jej za zasadną.

W ocenie Izby, Zamawiający nie zaprezentował skutecznej argumentacji, w oparciu o którą możliwe byłoby uznanie, że w odniesieniu do odpadu o kodzie 19 08 01 wytwarzanego na terenie Zakładu Oczyszczania Ścieków w Płaszowie oraz na terenie Zakładu Oczyszczania Ścieków Kujawy, jedność zamówienia może być wyłączona czy ograniczona.

Co prawda, Zamawiający w odpowiedzi na odwołanie przedstawił argumentację ukierunkowaną na wykazanie braku tożsamości zamówienia w każdym z trzech obszarów, tj. w zakresie tożsamości przedmiotowej i funkcjonalnej, tożsamości czasowej zamówienia i tożsamości wykonawcy, tyle że – w ocenie składu orzekającego – jest ona niewystarczająca do zniesienia czy ograniczenia obowiązku stosowania przepisów PZP przez Zamawiającego. Brak bowiem w stanowisku Zamawiającego środków dowodowych, które w sposób obiektywny i weryfikowalny pozwalałyby na przyjęcie, że odpad o kodzie np. 19 08 01 wytwarzany na obiektach Zamawiającego, takich jak Zakład Oczyszczania Ścieków w Płaszowie, oraz na terenie Zakładu Oczyszczania Ścieków Kujawy, może być traktowany rozłącznie na płaszczyźnie tak przedmiotowej, jak i funkcjonalnej.

Powyższa uwaga zachowuje aktualność również w odniesieniu do odpadów o innych kodach wytwarzanych przez Zamawiającego w pozostałych zakładach.

W tym też miejscu konieczne jest przywołanie art. 33 ust. 1 PZP, zgodnie z którym:

W przypadku gdy zamawiający składa się z kilku jednostek organizacyjnych, całkowita wartość zamówienia jest ustalana dla wszystkich jednostek organizacyjnych łącznie.

Dalej, zgodnie z dyspozycją art. 35 ust. 1 PZP:

Podstawą ustalenia wartości zamówienia na usługi lub dostawy powtarzające się lub podlegające wznowieniu w określonym czasie jest:

1. rzeczywista łączna wartość kolejnych zamówień tego samego rodzaju, udzielonych w ciągu poprzednich 12 miesięcy lub w poprzednim roku budżetowym lub roku obrotowym, z uwzględnieniem zmian ilości lub wartości zamawianych usług lub dostaw, które mogły wystąpić w ciągu 12 miesięcy następujących od udzielenia pierwszego zamówienia, Zatem, jeżeli intencją Zamawiającego było wykazanie, że realizacja usługi w postaci odbioru odpadu o kodzie 19 08 01 z terenu Zakładu Oczyszczania Ścieków w Płaszowie może być udzielona poza przepisami PZP jako usługa nie będąca tożsamą z odbiorem odpadu o tym samym kodzie z Zakładu Oczyszczania Ścieków Kujawy, to należało wykazać w sposób niebudzący wątpliwości, że oba powołane wyżej przepisy nie mają zastosowania, czego w ocenie składu orzekającego Zamawiający nie uczynił.

Co więcej, zasady logiki życiowej oraz doświadczenia życiowego prowadzą do wniosku, że jest dokładnie odwrotnie niż stara się to wykazać Zamawiający. Otóż aktywność Zamawiającego zdaje się koncentrować nie na tym, w jaki sposób udzielać zamówień sektorowych, ale na tym jak tych zamówień nie udzielać.

Wyrazem powyższego jest w ocenie Izby próba wykazywania przez Zamawiającego, że np. zagospodarowanie odpadku o kodzie 19 08 01 wytwarzanego w Zakładzie Oczyszczania Ścieków Płaszów oraz Kujawy może być uważane za oddzielne zamówienie. Co więcej, Zamawiający podejmuje próbę wykazania, że koszt transportu ww. odpadu nie stanowi części Umowy RE260007, albowiem – zgodnie z zapisem § 3 wskazanej umowy – transport odpadów leży po stronie Zamawiającego i w konsekwencji nie jest wliczany do Umowy RE260007.

Zamawiający do odpowiedzi na odwołanie załączył kopię umowy na „Transport osadów ściekowych do wskazanych lokalizacji przez W MK S.A.” zawartej przez Zamawiającego z Przedsiębiorstwem Pomocniczym MPWiK sp. z o.o. (dalej: PP MPWiK). Z treści przedstawionej umowy w żaden sposób nie wynika, aby PP MPWiK realizowało usługi transportu w oparciu o własne zasoby czy też o zasoby podmiotów trzecich. Brak jest w treści umowy charakterystycznych dla umów transportowych oświadczeń zleceniobiorcy, o posiadaniu taboru w wystarczającej ilości oraz tego, że jest on (tabor) w należytym stanie technicznym. Z treści umowy wynika jedynie, że: (….) Wykonawca zobowiązany jest zabezpieczyć taką liczbę pojazdów do wywozu ustabilizowanych komunalnych osadów ściekowych, aby urządzenia odwadniające osad mogły pracować bez przerwy. (…) Zamawiający argumentuje, że usługa transportu jest realizowana przez PP MPWiK w oparciu o konstrukcję art. 365 PZP Niezależnie od tego, w jaki sposób i na jakich zasadach Zamawiający zleca wykonanie usługi transportu, tj. czy – na podstawie art. 365 PZP – spółce córce tj. PP MPWiK sp. z o.o., czy też innym podmiotom, w ocenie Izby zachodzi prawdopodobieństwo graniczące z pewnością, że koszt transportu odpadów nie jest wliczany przez Zamawiającego do usługi „zagospodarowania odpadów”.

Izba odnotowuje, że Zamawiający nie wykazał na płaszczyźnie dowodowej tego, że transport odpadów odbywa się na podstawie umów zawieranych przez Zamawiającego z PP MPWiK w oparciu o treść art. 365 PZP.

Z treści Umowy nr RE230788 zawartej z PP MPWiK sp. z o.o. przedłożonej przez Zamawiającego przy odpowiedzi na odwołanie, w żaden sposób nie wynika, aby podmiot ten wykonywał usługę transportu w oparciu o własne zasoby (tabor).

Wniosek powyższy wpisuje się w zachowanie Zamawiającego polegające na odmowie udostępnienia Odwołującemu informacji o zawartych umowach w zakresie wywozu (odbioru) i/lub zagospodarowania odpadów technologicznych (indywidualnie lub zbiorczo), o kodach: 19 08 01, 19 08 02, 19 08 05, i/lub 19 09 02 powstających na obiektach Zamawiającego, a to na Oczyszczalniach Ścieków (Płaszów i Kujawy), jak i na Zakładach Uzdatniania Wody (Bielany, Dłubnia, Raba i Rudawa). Przy czym trzeba odnotować, że Odwołujący zwracał się zarówno do Zamawiającego, jak i do PP MPWiK, o udostępnienie tych informacji.

W tym miejscu Izba raz jeszcze zwraca uwagę na konsekwencję dyspozycji art. 355 § 2 Kodeksu cywilnego. Otóż Zamawiający, jako w pełni profesjonalny uczestnik obrotu gospodarczego oraz tzw. zamawiający sektorowy, w pierwszej kolejności jest zobowiązany do przestrzegania i stosowania się do obowiązującego porządku prawnego, w tym w szczególności tego, który dotyczy szeroko rozumianego pojęcia zamówień publicznych, a nie poszukiwania rozwiązań mających na celu unikanie ich stosowania.

Dalej, Izba uznaje za konieczne odwołanie się do sposobu działania Zamawiającego w okresie poprzedzającym wniesienie odwołania w niniejszej sprawie. Istotna w ocenie Izby jest sprawa, która toczyła się przez Krajową Izbą Odwoławczą pod sygn. akt KIO 4192/24.

W tym miejscu Izba stwierdza, że wbrew argumentacji zaprezentowanej przez Zamawiającego w odniesieniu do postępowania odwoławczego o sygn. akt KIO 4192/24 (przedstawionej w piśmie z dnia 5 stycznia 2026 r. stanowiącym załącznik nr 9 do odpowiedzi na odwołanie), ocena aktywności Zamawiającego ma istotne znaczenie dla rozpoznawanej sprawy. Otóż w sprawie sygn. akt KIO 4192/24 zostały postawione zarzuty w praktyce analogiczne do zarzutów rozpoznawanych w niniejszej sprawie. W przywołanej sprawie Odwołujący zarzucił Zamawiającemu

-nieuzasadnione dzielenie zamówienia publicznego w przedmiocie odbioru i zagospodarowania odpadów technologicznych (w tym o kodzie 19 08 05), powstających na obiektach Zamawiającego, a to na Oczyszczalniach Ścieków, w tym na Zakładzie Oczyszczania Ścieków „Kujawy”, jak i na Zakładach Oczyszczania Wody na odrębne zamówienia, i w konsekwencji niestosowanie przepisów PZP, -zaniechanie przekazywania ogłoszenia w przedmiocie wszczęcia zamówienia publicznego w zakresie powyższego zamówienia do publikacji w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej, -ewentualnie dokonanie nieprawidłowego oszacowania wartości zamówienia ogłoszonego bez uwzględnienia wymogu, aby wartość zamówienia w takich sytuacjach była uwzględniana w okresie 12 miesięcy.

Jest zatem jasne, że w obu przypadkach tj. w sprawie niniejszej jak i sprawie o sygn. akt KIO 4192/24 Odwołujący zarzucił nieuzasadnione dzielenie zamówienia publicznego w celu uniknięcia stosowania przepisów PZP, zaniechanie przekazywania ogłoszeń czy nieprawidłowe szacowanie wartości zamówienia.

Zamawiający odwołanie w Sprawie KIO 4192/24 uwzględnił w całości, a nadto oświadczył, że

(….) Nowe postępowanie zostanie przeprowadzone na podstawie ustawy prawo zamówień publicznych (….)

Różnica sprawdza się do innego kodu odpadu – 19 08 05 w sprawie o sygn. akt KIO 4192/24 i 19 08 01 w niniejszej sprawie, oraz miejsca: Zakład Oczyszczania Ścieków Kujawy i Zakład Oczyszczania Ścieków Płaszów.

Uwzględnienie odwołania przez zamawiającego na płaszczyźnie formalnoprawnej ma daleko idące znaczenie prawne. Uwzględniając odwołanie, zamawiający uznaje zarzuty zawarte w odwołaniu za zasadne. W tym przypadku Zamawiający przyznał fakt dzielenia zamówienia w celu niestosowania PZP.

Izba uznaje za zasadne odniesienie się do opisanej przez Odwołującego praktyki Zamawiającego, a dotyczącej wyraźnie „oszczędnego gospodarowania” informacją w zakresie prowadzonej przez Zamawiającego działalności, bądź co bądź, o charakterze publicznym. Ocena ta jest dokonywana poprzez pryzmat dyspozycji art. 542 PZP między innymi w kontekście wniosku dowodowego złożonego przez Odwołującego, a dotyczącego zobowiązania Zamawiającego przez Izbę w trybie art. 536 PZP do przedłożenia Izbie informacji o zawartych umowach w zakresie wywozu (odbioru) i/lub zagospodarowania odpadów technologicznych (indywidualnie lub zbiorczo), o kodach: 19 08 01, 19 08 02, 19 08 05, i/lub 19 09 02 powstających na obiektach Zamawiającego.

Jak wynika z powyższego, bezspornym jest to, że Zamawiający niekonsekwentnie stosuje przepisy PZP. Uchylając się od przekazywania informacji o zasadach, na jakich dokonywany jest transport odpadów, Zamawiający godzi bezpośrednio w zasadę transparentności postępowania.

Powyżej zaprezentowana argumentacja prowadzi do uznania za w pełni uzasadniony zarzut nr 1 oraz nr 2.

W konsekwencji uznania zarzutu nr 1 oraz zarzutu nr 2, Izba pozostałe zarzuty pozostawiła bez rozpoznania, albowiem były to zarzuty ewentualne podniesione na wypadek nieuwzględnienia zarzutu nr 1 i nr 2.

Z uwagi na powyższe orzeczono jak na wstępie.

O kosztach postępowania odwoławczego orzeczono na podstawie art. 575 PZP, tj. stosownie do wyniku postępowania oraz na podstawie § 8 ust. 1 i 2 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie szczegółowych rodzajów kosztów postępowania odwoławczego, ich rozliczania oraz wysokości i sposobu pobierania wpisu od odwołania z dnia 30 grudnia 2020 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 2437) Przewodniczący:………………………………….