Wyrok KIO 3653/26 z 14 września 2026

Zamawiający – Województwo Zachodniopomorskie – Urząd Marszałkowski Województwa Zachodniopomorskiego w Szczecinie, działający na rzecz zamawiającego udzielającego upoważnienia do przeprowadzenia postępowania Gminy Miasto Koszalin – Urzędu Miejskiego w Koszalinie – prowadzi w trybie przetargu nieograniczonego postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego pn. „Dostawa i wdrożenie systemu teleinformatycznego do obsługi Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego wraz z niezbędną infrastrukturą teleinformatyczną dla Partnera projektu Gminy Miasta Koszalin”.

Ogłoszenie o zamówieniu zostało opublikowane w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej OJ S 26/2026 w dniu 6 lutego 2026 r. pod numerem 88205-2026.

Postępowanie prowadzone jest na podstawie ustawy z dnia 11 września 2019 roku – Prawo zamówień publicznych (t.j.:

Dz. U. z 2026 r. poz. 793), zwanej dalej ustawą Pzp.

W dniu 27 lipca 2026 r. odwołujący – wykonawcy wspólnie ubiegający się o udzielenie zamówienia publicznego: B.B., G.M., J.Ł., J.R., M.K., T.Ł. - wpisani do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej Rzeczypospolitej Polskiej jako prowadzących działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej, działający wspólnie pod firmą GeomatykaKraków spółka cywilna z siedzibą w Krakowie - wniósł odwołanie wobec czynności odrzucenia oferty złożonej przez odwołującego oraz wyboru jako najkorzystniejszej oferty złożonej przez wykonawcę Systherm Info spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Poznaniu, zarzucając zamawiającemu naruszenie:

1. art. 226 ust. 1 pkt 8 w zw. z art. 224 ust. 6 ustawy Pzp przez bezpodstawne odrzucenie oferty odwołującego, pomimo że odwołujący udzielił odpowiedzi zgodnej z zakresem wezwania z dnia 13 maja 2026 r.; złożone przez odwołującego wyjaśnienia uzasadniają cenę podaną w ofercie a zaoferowana przez odwołującego cena nie jest rażąco niska;
2. art. 224 ust. 1, 5 i 6 w zw. z art. 16 pkt 1-2 ustawy Pzp przez dokonanie oceny wyjaśnień odwołującego z dnia 20 maja 2026 r. na podstawie wymagań sformułowanych dopiero ​ uzasadnieniu odrzucenia oferty, w tym wymagań przedstawienia: w a) kalkulacji pracochłonności każdego etapu realizacji zamówienia; b) zestawienia liczby roboczogodzin niezbędnych do migracji danych; c) zestawienia liczby roboczogodzin niezbędnych do wdrożenia i testów; d) zestawienia liczby roboczogodzin niezbędnych do przeprowadzenia szkoleń; e) zestawienia liczby roboczogodzin potrzebnych do świadczenia asysty; f) imiennego wskazania osób przewidzianych do realizacji zamówienia; g) rozpisania udziału każdego wspólnika według ról, zadań i wymiaru czasu; h) przedstawienia ofert, umów albo innych dokumentów dotyczących potencjalnych podwykonawców; i) przedstawienia dokumentu potwierdzającego cenę licencji Oracle; j) przedstawienia pisemnej oferty na serwer bazodanowy; k) przedstawienia dowodów istnienia „uśrednionych stawek rynkowych” asysty; l) sporządzenia szczegółowego rejestru ryzyk wraz z przypisaniem wartości do każdego ryzyka, niewyartykułowanych w wezwaniu do wyjaśnień z dnia 13 maja 2026 r.;
3. art. 253 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 16 pkt 2 ustawy Pzp przez oparcie uzasadnienia odrzucenia oferty odwołującego na wymaganiach niewynikających z wezwania do złożenia wyjaśnień ​ zakresie rażąco niskiej ceny z dnia 13 maja 2026 r. oraz niewykazanie, że cena oferty jest obiektywnie nierealna w (rażąco niska);
4. art. 16 pkt 1 i 2 oraz art. 17 ust. 2 ustawy Pzp przez prowadzenie postępowania i udzielenie zamówienia w sposób naruszający zasady zachowania uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców, przejrzystości oraz legalizmu podejmowanych czynności, polegających na wyborze – jako najkorzystniejszej – oferty, która nie jest ofertą najkorzystniejszą w postępowaniu; ewentualnie, w przypadku nieuwzględnienia zarzutów określonych w pkt 1-4:
5. art. 224 ust. 1 w zw. z art. 16 pkt 1 i 2 ustawy Pzp przez zaniechanie ponownego wezwania odwołującego do złożenia wyjaśnień w zakresie rażąco niskiej ceny, pomimo że ziściły się przesłanki do dokonania tej czynności.

W oparciu o tak postawione zarzuty odwołujący wniósł o:

1. unieważnienie czynności odrzucenia oferty odwołującego i wyboru oferty najkorzystniejszej dokonanego w dniu 17 lipca 2026 r.;
2. dokonanie ponownego badania i oceny ofert z uwzględnieniem oferty odwołującego;
3. dokonanie ponownej oceny wyjaśnień odwołującego z dnia 20 maja 2026 r. zgodnie z​ rzeczywistym zakresem wezwania z dnia 13 maja 2026 r.;
4. ewentualnie – skierowania do odwołującego ponownego wezwania do wyjaśnień w zakresie wyliczenia ceny oferty.

Odwołujący argumentował, że jest legitymowany do wniesienia odwołania, stosownie do wymagań określonych w art.

505 ust. 1 ustawy Pzp. Złożył bowiem ofertę, która została odrzucona jako zawierająca rzekomo rażąco niską cenę. W przypadku unieważnienia czynności odrzucenia oferta odwołującego będzie podlegała dalszemu badaniu i ocenie oraz może zostać uznana za najkorzystniejszą. Bezprawne odrzucenie oferty pozbawia odwołującego możliwości uzyskania zamówienia, wykonania umowy oraz osiągnięcia przewidzianego w cenie zysku.

Krajowa Izba Odwoławcza ustaliła i stwierdziła:

Odwołanie nie zawiera braków formalnych, od odwołania uiszczono wpis, nie zaistniały przesłanki określone w art. 528 ustawy Pzp, skutkujące odrzuceniem odwołania, odwołujący posiada interes w rozumieniu art. 505 ust. 1 ustawy Pzp, uprawniający do złożenia odwołania.

Do postępowania odwoławczego zachowując termin ustawowy oraz wskazując interes ​ uzyskaniu rozstrzygnięcia na korzyść zamawiającego, zgłosił skuteczne przystąpienie po stronie zamawiającego w wykonawca Systherm Info spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z​ siedzibą w Poznaniu (dalej: przystępujący).

Izba dokonała ustaleń faktycznych w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, tj. w szczególności dokumentację przedmiotowego postępowania o udzielenie zamówienia publicznego oraz na podstawie oświadczeń stron oraz dowodów z dokumentów przez nie składanych, które w całości zostały przez Izbę przyjęte w poczet materiału dowodowego. Dowody mające znaczenie dla rozstrzygnięcia zostały powołane w dalszej części uzasadnienia.

Izba ustaliła następujący stan faktyczny i prawny:

Zgodnie z informacją zamawiającego z dnia 6 sierpnia 2026 r. wartość zamówienia przekracza progi unijne określone w przepisach wydanych na podstawie art. 3 ust. 3 ustawy Pzp.

Zgodnie z rozdziałem IV pkt 1 Specyfikacji Warunków Zamówienia (dalej: SW Z) przedmiotem zamówienia jest dostawa i wdrożenie systemu teleinformatycznego do obsługi Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego wraz z niezbędną infrastrukturą teleinformatyczną dla Partnera projektu Gminy Miasta Koszalin z podziałem na dwie części obejmujące:

1. dostawę i kompleksowe wdrożenie w Urzędzie Miejskim w Koszalinie, systemu do prowadzenia spraw z zakresu obsługi państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, udostępniania w sieci Internet danych przestrzennych i opisowych za pośrednictwem Portalu PZGiK, w tym wykonanie migracji danych z obecnie eksploatowanych przez zamawiającego baz danych oraz
2. dostawę, instalację i konfigurację infrastruktury informatycznej do Urzędu Miejskiego ​ Koszalinie na potrzeby wdrożenia systemu do prowadzenia spraw z zakresu obsługi państwowego zasobu w geodezyjnego i kartograficznego oraz zapewnienia odpowiedniego stopnia cyberbezpieczeństwa Urzędu.

Na sfinansowanie Części nr 1 zamówienia zamawiający przeznaczył kwotę brutto 2 575 000,00 zł.

W odpowiedzi na ogłoszenie o zamówieniu w Części nr 1 wpłynęły dwie oferty, złożone przez odwołującego za cenę brutto 506 497,00 zł oraz przystępującego za cenę brutto 762 600,00 zł. Odwołanie dotyczy Części nr 1.

W dniu 13 maja 2026 r. zamawiający działając na podstawie art. 224 ust. 1, 2 pkt 1 oraz ust. 3 ustawy Pzp zwrócił się do odwołującego o udzielenie wyjaśnień, w tym złożenie dowodów, ​ zakresie wyliczenia części składowych oferty. w Zamawiający ustalił, że oferowana przez odwołującego cena za realizację zamówienia dla łącznej ofertowej ceny brutto (506 497,00 zł) jest niższa o ponad 80% od wartości szacunkowej zamówienia, powiększonej o należny podatek od towarów i usług, ustalonej przed wszczęciem postępowania.

Zamawiający wskazał, że wyjaśnienia mogą dotyczyć w szczególności:

1. zarządzania procesem produkcji, świadczonych usług lub metody budowy;
2. wybranych rozwiązań technicznych, wyjątkowo korzystnych warunków dostaw, usług albo związanych z realizacją robót budowlanych;
3. oryginalności dostaw, usług lub robót budowlanych oferowanych przez wykonawcę;
4. zgodności z przepisami dotyczącymi kosztów pracy, których wartość przyjęta do ustalenia ceny nie może być niższa od minimalnego wynagrodzenia za pracę albo minimalnej stawki godzinowej, ustalonych na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 października 2002 r. o​ minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz. U. z 2023 r. poz. 1667) lub przepisów odrębnych właściwych dla spraw, z

którymi związane jest realizowane zamówienie;

1. zgodności z prawem w rozumieniu przepisów o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej;
2. zgodności z przepisami z zakresu prawa pracy i zabezpieczenia społecznego, obowiązującymi w miejscu, w którym realizowane jest zamówienie;
3. zgodności z przepisami z zakresu ochrony środowiska;
4. wypełniania obowiązków związanych z powierzeniem wykonania części zamówienia podwykonawcy.

Zamawiający zaznaczył, że w swoich wyjaśnieniach wykonawca jest zobowiązany przedstawić:

1. koszty realizacji zamówienia, w tym dostawę i wdrożenie przedmiotu zamówienia, z​ uwzględnieniem wykonania migracji danych z obecnie eksploatowanych przez zamawiającego baz danych;
2. koszty osób biorących udział w realizacji zamówienia;
3. koszt sprzętu i narzędzi niezbędnych do realizacji zamówienia;
4. koszt przeprowadzenia szkoleń;
5. rezerwę na ryzyka związane z realizacją zamówienia o ile zostały wkalkulowane w ofertę;
6. inne koszty, w tym np. koszty podwykonawstwa, administracyjne, koszty prowadzenia biura, ogólnego zarządu (jeżeli takowe występują i zostały przewidziane przez wykonawcę).

Zamawiający wezwał odwołującego do przedstawienia wyczerpującej i szczegółowej informacji na temat sposobu uwzględnienia elementów, o których mowa powyżej, a także ​ innych obszarach, które wykonawca uważa za istotne, mając na uwadze m.in. zaangażowanie osobowe, rzeczowe, w sprzętowe i finansowe, a mających wpływ na wartość oferty wykonawcy.

Przedstawione przez wykonawcę wyjaśnienia musiały być merytoryczne a wykonawca musiał dostarczyć wystarczający materiał niezbędny do oceny zaoferowanej ceny. Zamawiający poinformował, że obowiązek wykazania, że oferta nie zawiera rażąco niskiej ceny spoczywa na wykonawcy. Termin na złożenie wyjaśnień został wyznaczony do dnia 20 maja 2026 r. do końca dnia. Analogiczne wezwanie zostało również wystosowane do przystępującego.

Odwołujący w dniu 20 maja 2026 r. przedstawił wyjaśnienia ceny. Oświadczył w nich, że złożył standardową ofertę, odnoszącą się do gotowego oprogramowania i niegenerującego kosztów wytworzenia oraz utrzymywania zindywidualizowanej wersji, a zaoferowana cena nie odbiega od porównywalnych ofert odwołującego w ostatnich latach.

Dla przykładu odwołujący przedstawił zestawienie cen ofertowych odwołującego, podkreślając, że część z nich (poz. 2 i​ 3) dotyczy zastąpienia oprogramowaniem odwołującego systemu posiadanego obecnie przez zamawiającego, przy porównywalnej wielkości podmiotów / zakresie prac:

1. „Dostawa, instalacja i wdrożenie kompleksowego systemu informatycznego do obsługi i​ prowadzenia części powiatowej państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego ​ Starostwie Powiatowym w Człuchowie wraz z konwersją i dostosowaniem danych z obecnie eksploatowanych w systemów.” – 515.247 zł brutto;
2. Modernizacja pozostałych baz danych poza PZGiK i metadanych, wdrożenie i rozbudowa e-usług w ramach projektu partnerskiego pn. „Zwiększenie zdolności instytucjonalnej i​ skuteczności administracji publicznej poprzez rozbudowę i modernizację referencyjnych baz danych powiatowych rejestrów publicznych” – Część I „Wdrożenie i rozbudowa e-usług ​ zakresie geodezji i kartografii oraz wybranych innych baz danych w Mieście Sosnowiec.” – wraz z wdrożeniem w systemu informatycznego do obsługi PZGiK - 250.920 zł brutto;
3. Dostarczenie rozbudowanego systemu teleinformatycznego i szkolenia w ramach realizacji projektu pn. Podniesienie jakości, dostępności oraz zwiększenie wykorzystania administracyjnych zasobów mapowych subregionu południowego województwa śląskiego współfinansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Śląskiego na lata 2014 – 2020, Oś Priorytetowa II Cyfrowe Śląskie, Działanie 2.1. Wsparcie cyfrowych usług publicznych, znak sprawy: BZ.272.21.2019.HM. – 993.840 zł brutto (wraz z asystą na okres 60 miesięcy i​ koniecznością realizacji dodatkowych prac programistycznych / dostosowań) W wyjaśnieniach ceny odwołujący przedstawił szczegółowe zestawienie składników kosztowych dla zadania, zaznaczając, że wszystkie składniki cenowe będą podawane dla wartości brutto, skoro cena oferty to 506.497 zł brutto.

Odwołujący wskazał następujące składniki ceny:

1. Dostawa Systemu wraz z dokumentacją: 24.600 zł.
2. Dostawa e-usług: 24.600 zł. a) e-Klient, b) e-Geodeta,

c) e-Rzeczoznawca, d) e-Komornik, e) e-Projektant i e-Narada, f) Portal e-Usług, g) Darmowe dane.

1. Konwersja danych: 61.500 zł.
2. Prace wdrożeniowe (w tym testy): 36.900 zł.
3. Szkolenia: 61.500 zł.
4. Asysta 24 miesiące: 98.400 zł.
5. Licencja Oracle DB SE2 z asystą na trzy lata (okres wdrożenia oraz gwarancji): 137 526,97 zł.
6. Serwer bazodanowy: 32.800 zł.

Razem koszty 477.827 zł.

Odwołujący zaznaczył, że różnica pomiędzy ceną oferty a kosztami w wysokości 28.670 zł stanowi marżę wykonawcy, przy czym z uwagi na charakter przedsiębiorstwa i prawa własności intelektualnej także pozycje 1 i 2 zestawienia składników stanowią de facto marżę / zysk wykonawcy.

Odwołujący przyjął dla prac, w których czynności wspólników mogą być w razie potrzeby wspierane pracą innych podmiotów (pkt 3,4,5,6), wartość roboczogodziny na 307,50 zł. Ponadto założył realizację prac, wymagających nakładów ludzkich, co do zasady przez wspólników, przy czym przyjął, że będzie to wolumen nie więcej niż 50 % , zaś pozostała wartość stanowi rezerwę na wypadek ryzyk, które mogą wystąpić podczas prac wdrożeniowych.

W wyjaśnieniach ceny odwołujący przedstawił następujące wyjaśnienia szczegółowe:

„Ad 1 i 2.

Licencja na oprogramowanie udzielana jest przez wykonawcę jako twórcę oprogramowania i​ zarazem właściciela praw autorskich, zatem: - nie generuje kosztów nabycia od podmiotów trzecich, ponieważ autorami oprogramowania są wspólnicy Geomatyki – Kraków sc, - wycena kosztu jej udzielenia stanowi element strategii rynkowej opartej na szerokim rozpowszechnieniu systemu.

Cena licencji nie jest powiązana z kosztem jej wytworzenia, który został już poniesiony i​ zamortyzowany, lecz wynika z przyjętego modelu biznesowego. Opiera się on na szerokim rozpowszechnieniu systemu EW ID 2007 i generowaniu zysków z opłat za utrzymanie tego systemu oraz wytwarzaniu i sprzedaży dodatkowych składników systemu, rozszerzających jego funkcjonalność poza obsługę PZGiK. W związku z okolicznościami podniesionymi ​ pierwszej części wyjaśnień, oprogramowanie spełnia wszystkie wymagania Opisu Przedmiotu Zamówienia bez w konieczności wprowadzania dostosowań, wpływających na koszt udzielenia licencji. Odwołujący działa w ten sposób od ponad 30 lat i w taki właśnie sposób osiągnął swoją pozycję rynkową, obsługując ponad 25% jednostek administracji publicznej, którym dedykowane jest oprogramowanie, stanowiące przedmiot niniejszych wyjaśnień. Dodatkowo, oprogramowanie to zostało samodzielnie wytworzone i jest utrzymywane oraz rozwijane przez wspólników odwołującego, którzy są programistami, odpowiadającymi także za kluczowe procesy związane z jego wdrożeniem oraz utrzymaniem. Wpływa to zatem także na całościowy koszt wdrożenia i utrzymania, albowiem wszystkie istotne czynności wykonawcy są realizowane ze znaczącym udziałem wspólników (niekiedy wyłącznie przez nich), co przede wszystkim eliminuje ryzyka związane z dodatkową, nieprzewidzianą pracochłonnością. Wspólnicy działają na rzecz własnego przedsiębiorstwa, dlatego też ich praca nie stanowi dodatkowego składnika ceny oferty.

Ad 3 Odwołujący wielokrotnie dokonywał migracji i konwersji danych z systemów obsługi PZGiK autorstwa / własności innych podmiotów, w tym systemu posiadanego przez zamawiającego i​ posiada do tego celu autorskie narzędzia oraz opracował własną, powtarzalną metodykę pracy, co pozwala na istotną redukcję kosztów w tym zakresie. Uwzględniając te uwarunkowania, koszt konwersji danych zapisanych w bazie danych zamawiającego do struktur bazodanowych hurtowni danych Geomaticus wykonawcy, przyjęty do kalkulacji ceny oferty wynosi 61.500 zł .

Ad 4.

Prace wdrożeniowe (w tym testy oprogramowania). Odwołujący w przedmiotowym postępowaniu oferuje gotowe oprogramowanie, które nie wymaga w zakresie instalacji oraz uruchomienia jakichkolwiek czynności poza aktywacją składników, zapisanych ​ infrastrukturze zamawiającego (m. in. Technologia dockeryzacji). Niemniej jednak, mając na uwadze czynności w testowe, wykonawca kalkuluje koszt tej części wdrożenia na 36.900 zł.

Ad 5.

Zamawiający wymaga przeprowadzenia szkoleń swoich pracowników, które wykonawca oszacował na kwotę 61.500 zł.

Uwzględnione są tutaj zarówno szkolenia stanowiskowe, realizowane na miejscu, jak i szkolenia grupowe, realizowane zdalnie oraz szkolenia administratorów. Wykonawca przewidział realizację szkoleń stanowiskowych w formule indywidualnej (1:1), zgodnie z wymaganiami zamawiającego. Szkolenia te realizowane są ​ ramach przyjętej metodyki wdrożeniowej, polegającej na ścisłym powiązaniu procesu szkoleniowego z faktycznymi w czynnościami wykonywanymi przez użytkowników w systemie. W szczególności, w okresie przejściowym związanym z wymianą systemu: - użytkownicy zamawiającego, pod bezpośrednim nadzorem wykonawcy, wykonują rzeczywiste operacje w nowym systemie, - czynności te obejmują m.in. wprowadzanie bieżących dokumentów i spraw, - działania te mają jednocześnie charakter szkoleniowy oraz wdrożeniowy.

Takie podejście: - zapewnia praktyczne przeszkolenie użytkowników w rzeczywistych warunkach pracy, - eliminuje konieczność odrębnego, powtórnego wykonywania części czynności, - ogranicza ryzyko błędów po uruchomieniu systemu, - zwiększa efektywność procesu wdrożeniowego.

W konsekwencji część prac szkoleniowych i wdrożeniowych realizowana jest równolegle, co wpływa na optymalizację łącznej pracochłonności, podnosząc zarazem jakość realizacji zamówienia.

Szkolenia administratorów są realizowane przez wspólników odwołującego jako autorów rozwiązania.

Ad 6.

Wykonawca udziela zamawiającemu asysty (wsparcia technicznego) dla wdrożonego rozwiązania (wg nomenklatury wykonawcy, stosowanej rynkowo jest to rozszerzona gwarancja) na okres 24 miesięcy za cenę 98.400 zł, tzn. 49.200 zł rocznie – jest to standardowa, uśredniona stawka rynkowa dla wdrażanego w organizacji zamawiającego oprogramowania.

Ad 7.

Wykonawca dostarcza zamawiającemu jako składnik oferty licencję silnika bazodanowego Oracle DB SE2, którą to cenę skalkulował wg bieżącej na dzień złożenia oferty ceny w Oracle Shop (https://shop.oracle.com), uwzględniając trzy lata asysty producenta (2 lata wynikające z oferowanej gwarancji oraz okres przewidziany na prace wdrożeniowe – granulacja przedmiotu zakupu jest roczna). Wykonawca zakłada uzyskanie znacząco niższej ceny przy zakupie licencji od autoryzowanych przedstawicieli Oracle, natomiast z ostrożności zakłada najwyższą możliwą.

Ad 8.

Wykonawca dostarcza zamawiającemu serwer bazodanowy, którego bieżąca wycena, przekazana wykonawcy przez potencjalnego dostawcę to 32.800 zł na dzień złożenia oferty. Serwer jest objęty gwarancją na 3 lata i został wyskalowany adekwatnie do obciążenia pracą oraz wymagań licencyjnych Oracle”.

Odwołujący oświadczył również, że skalkulował zysk w odniesieniu do części usługowej zamówienia, obejmującej w szczególności udzielenie licencji, prace wdrożeniowe, migrację danych oraz szkolenia. W przypadku elementów stanowiących koszty zewnętrzne, takich jak infrastruktura sprzętowa oraz licencja bazy danych Oracle wraz z asystą, poziom marży jest istotnie ograniczony, co wynika z rynkowego charakteru tych kosztów. Taki sposób kalkulacji jest typowy dla zamówień obejmujących zarówno dostawy o charakterze rynkowym, jak i​ usługi oparte na zasobach własnych wykonawcy.

W dniu 17 lipca 2026 r. zamawiający dokonał wyboru oferty najkorzystniejszej, za którą uznał ofertę przystępującego.

Oferta złożona przez odwołującego została odrzucona na podstawie art. 226 ust. 1 pkt 8 w zw. z art. 224 ust. 6 ustawy Pzp, jako oferta z rażąco niską ceną. ​W uzasadnieniu faktycznym zamawiający wskazał, że wyjaśnienia przedstawione przez odwołującego nie mogą zostać przyjęte jako wystarczające, ponieważ są lakoniczne i​ ogólnikowe. Odwołujący nie przedstawił w ramach wyjaśnień kalkulacji kosztów, elementów jakie były wskazane w treści wezwania w tym w szczególności dowodów potwierdzających prezentowane wyliczenia. Tym samym złożone wyjaśnienia nie uzasadniają realności zastosowanej ceny ofertowej brutto. Odwołujący nie przedłożył żadnych dowodów potwierdzających prawidłowość przedstawionej kalkulacji, pomimo jednoznacznego żądania zamawiającego zawartego w wezwaniu. Do wyjaśnień nie załączył żadnych dokumentów źródłowych/dowodów potwierdzających przyjęte koszty dotyczące m.in.: kalkulacji pracochłonności poszczególnych etapów realizacji zamówienia, zestawienia liczby roboczogodzin niezbędnych do wykonania migracji danych, wdrożenia, testów, szkoleń oraz świadczenia asysty, osób przewidzianych do realizacji zamówienia, serwera bazodanowego, licencji Oracle DB SE2 wraz z asystą, migracji

danych, przeprowadzenia szkoleń, dokumentów potwierdzających uwzględnienie ryzyk związanych z realizacją zamówienia. Z tego względu przedstawione wyjaśnienia mają charakter wyłącznie deklaratywny i nie pozwalają na zweryfikowanie rzeczywistych kosztów wykonania zamówienia. Odwołujący wskazał wprawdzie, że przyjmuje dla części prac stawkę roboczogodziny w wysokości 307,50 zł brutto oraz że koszty prac wdrożeniowych, migracji danych, szkoleń i asysty zostały skalkulowane przy uwzględnieniu tej stawki, jednak nie przedstawił liczby roboczogodzin przewidzianych dla realizacji poszczególnych elementów zamówienia. Brak wskazania pracochłonności uniemożliwia zamawiającemu ocenę, czy wskazane przez odwołującego kwoty: - 61.500 zł za konwersję danych, - 36.900 zł za prace wdrożeniowe i testy, - 61.500 zł za szkolenia, - 98.400 zł za 24-miesięczną asystę, odpowiadają rzeczywistemu zakresowi prac wynikającemu z Opisu Przedmiotu Zamówienia oraz warunków realizacji zamówienia. Jednocześnie odwołujący wskazał, że znacząca część prac będzie realizowana przez wspólników spółki i że ich praca „nie stanowi dodatkowego składnika ceny oferty”. Powyższe twierdzenie nie zostało uznane przez zamawiającego za wystarczające dla uznania wykazania realności ceny. Fakt wykonywania określonych czynności przez wspólników przedsiębiorstwa nie oznacza bowiem braku kosztów związanych z realizacją tych czynności.

Odwołujący nie przedstawił zaś żadnych wyliczeń pozwalających ustalić zakres zaangażowania wspólników, czas niezbędny do realizacji powierzonych im zadań ani wpływ tej okoliczności na poziom zaoferowanej ceny. Praca wspólników na rzecz spółki cywilnej ma co do zasady charakter wkładu w rozumieniu art. 861 § 1 Kodeksu cywilnego, który wprost dopuszcza by wkład polegał na świadczeniu usług. Wkład w postaci pracy nie generuje wynagrodzenia w sensie umowy o pracę ani umowy cywilnoprawnej. Zaangażowanie w realizację umowy bezpośrednio wspólników spółki cywilnej może wpływać na koszty realizacji zamówienia, ale nie zmienia to tego, że wykonawca jest zobowiązany do prawidłowego wykazania tych okoliczności w wyjaśnieniach. Wykonawca będący spółką cywilną powinien przykładowo: wykazać, że cena oferty zostawia poziom zysku adekwatny do nakładu pracy wspólników - zysk spełnia bowiem funkcję ekonomicznego ekwiwalentu ich zaangażowania; wykazać strukturę pracy w projekcie – który ze wspólników, w jakim wymiarze i w jakich rolach uczestniczy w realizacji zamówienia; sam argument o „pracy własnej" pozbawiony rozliczenia roboczogodzin / roboczodni jest nieweryfikowalny; wykazać, że pozostałe potrzeby pracownicze projektu (pracownicy spoza grona wspólników, zleceniobiorcy, podwykonawcy) są pokryte; wykazać zgodność z przepisami o kosztach pracy w zakresie, w jakim w projekcie uczestniczą inne osoby niż wspólnicy, tym samym brak jest dowodów pozwalających na przyjęcie, że prace przewidziane do wykonania przez podwykonawcę będą zrealizowane w deklarowanym koszcie - brak jest umów, ofert itp. Ponadto odwołujący nie wykazał w sposób umożliwiający weryfikację przyjętych kosztów sprzętu i oprogramowania. W odniesieniu do licencji Oracle DB SE2 wskazał jedynie, że koszt został ustalony na podstawie ceny dostępnej w sklepie Oracle, nie przedstawiając żadnego dokumentu potwierdzającego tę wartość. Podobnie w odniesieniu do serwera bazodanowego odwołujący ograniczył się do stwierdzenia, że jego wycena została przekazana przez potencjalnego dostawcę, nie załączając stosownej oferty/wyceny czy innych dowodów w tym zakresie. Asysta w okresie 24 miesięcy za kwotę 98 400 zł stanowi, zgodnie z deklaracją, „standardową, uśrednioną stawkę rynkową” - brak jednak jest dowodów istnienia takich stawek na rynku ani sposobu ich „uśrednienia”. Zamawiający zwrócił również uwagę, że odwołujący nie przedstawił kalkulacji ryzyk związanych z realizacją zamówienia. Pomimo że ​ wyjaśnieniach ceny wskazał, iż część kosztów stanowi rezerwę na ryzyka realizacyjne, nie określił rodzaju tych ryzyk, w ich wartości ani sposobu ich oszacowania. Zamawiający uznał zatem, że złożone wyjaśnienia wraz z dowodami nie uzasadniają podanej w ofercie ceny ​ rozumieniu art. 224 ust. 6 ustawy Pzp, co skutkuje obowiązkiem odrzucenia oferty na podstawie art. 226 ust. 1 pkt 8 w ustawy Pzp., ponieważ złożone przez odwołującego wyjaśnienia nie uzasadniają ceny podanej w ofercie.

W ocenie odwołującego czynność odrzucenia jego oferty przez zamawiającego jest wadliwa. Wezwanie do wyjaśnienia ceny nie zawierało bowiem konkretnego żądania sporządzenia kalkulacji według narzuconej przez zamawiającego metodologii. W szczególności zamawiający nie zażądał: a) tabeli pracochłonności; b) podania liczby roboczogodzin dla poszczególnych etapów; c) przyporządkowania roboczogodzin do konkretnych osób; d) kalkulacji kosztu pracy każdego wspólnika; e) wskazania ról i wymiaru zaangażowania poszczególnych wspólników; f) przedstawienia umów, faktur, ofert handlowych lub cenników dla każdej pozycji; g) przedstawienia ofert potencjalnych podwykonawców; h) szczegółowego rejestru ryzyk i wyceny każdego ryzyka; i) udokumentowania sposobu ustalenia uśrednionej stawki asysty.

Ogólne sformułowanie zawarte w wezwaniu zamawiającego z dnia 13 maja 2026 r., zgodnie z którym wyjaśnienia miały być „wyczerpujące i szczegółowe”, nie może zastępować konkretnego określenia wymaganych informacji. Podobnie ogólne wskazanie na możliwość lub obowiązek złożenia dowodów nie pozwala uznać, że wykonawca miał obowiązek samodzielnie odgadnąć, jakie dokumenty zamawiający uzna za konieczne w odniesieniu do każdej pozycji. Złożone przez odwołującego wyjaśnienia były adekwatne do treści wezwania i​ w sposób szczegółowy obrazowały przyjęte założenia oraz koszty mające wpływ na kalkulację ceny. Odwołujący opisał również szczegółowo okoliczności umożliwiające mu osiągnięcie zaproponowanej ceny, tj. m. in. posiadanie własnego oprogramowania oraz bazowanie w dużej mierze na pracy i doświadczeniu wspólników przy realizacji zamówienia, przez co nie musi korzystać z usług zewnętrznych kontrahentów, co pozwala na łatwiejsze zarządzanie całym procesem i na zaproponowanie korzystnej dla zamawiającego ceny. Ponadto odwołujący podkreślił, że zamawiający zmienił zakres wymaganych informacji/wyjaśnień po ich otrzymaniu. Zestawienie treści wezwania z dnia 13 maja 2026 r. z​ uzasadnieniem odrzucenia oferty odwołującego – jego zdaniem - prowadzi do jednoznacznego wniosku, że zamawiający ocenił wyjaśnienia odwołującego w zakresie rażąco niskiej ceny na podstawie kryteriów, których wcześniej nie zakomunikował. W wezwaniu zamawiający żądał przedstawienia „kosztów osób biorących udział w realizacji zamówienia”. Nie zażądał tabeli roboczogodzin ani imiennego przypisania osób do zadań. W wezwaniu zamawiający żądał podania „kosztu sprzętu i narzędzi”. Nie wskazał, że koszt ten musi zostać potwierdzony pisemną ofertą dostawcy.

W wezwaniu zamawiający żądał podania „rezerwy na ryzyka, o ile została wkalkulowana”. Nie zażądał sporządzenia rejestru ryzyk, opisu każdego ryzyka ani przypisania mu konkretnej wartości. W wezwaniu zamawiający odwołał się do kosztów podwykonawstwa, jeżeli występują. Nie zażądał przedstawienia umów albo ofert potencjalnych podwykonawców. Odwołujący nie kwestionuje, że na podstawie art. 224 ust. 1 ustawy Pzp zamawiający może żądać złożenia dowodów ani że ciężar wykazania realności ceny spoczywa na wykonawcy. Nie oznacza to jednak, że ogólne użycie zwrotu „w tym złożenie dowodów” zwalnia zamawiającego z obowiązku wskazania, jakie okoliczności budzą jego wątpliwości i jakie zagadnienia powinny zostać wykazane/udowodnione. W wezwaniu zamawiający nie zażądał od odwołującego przedstawienia sformalizowanej kalkulacji ceny, sporządzonej według określonego wzoru, metodologii albo układu tabelarycznego. Zamawiający zobowiązał odwołującego do przedstawienia określonych kosztów. Wezwanie nie określało natomiast stopnia szczegółowości oczekiwanych wyliczeń, sposobu ich prezentacji ani wymogu rozbicia każdego elementu ceny na liczbę roboczogodzin, stawkę jednostkową i pozostałe czynniki kosztotwórcze. Nie jest zatem dopuszczalne formułowanie już po złożeniu wyjaśnień dodatkowego wymagania, zgodnie z którym odwołujący powinien był przedstawić kalkulację kosztów, jeżeli taki obowiązek nie wynikał z wezwania. Wbrew twierdzeniom zamawiającego odwołujący przedstawił konkretne dane liczbowe obrazujące strukturę ceny ofertowej. Wskazał ponadto, że wynagrodzenie za dostawę systemu i e-usług również ma charakter marżowy, ponieważ oferowane rozwiązania stanowią gotowe produkty, do których prawa przysługują odwołującemu i których nie musi on tworzyć od podstaw na potrzeby realizacji przedmiotowego zamówienia. Wspólnicy odwołującego są programistami i​ autorami oferowanego oprogramowania. Samodzielnie, bez udziału osób trzecich, wykonują również prace związane z jego wdrożeniem i utrzymaniem. Wskazana w wyjaśnieniach ceny możliwość zaangażowania osób trzecich miała wyłącznie charakter ostrożnościowy. Odwołujący uwzględnił w ten sposób ewentualność czasowej niedostępności jednego ze wspólników z przyczyn niezwiązanych z realizacją wdrożenia, a także możliwe konsekwencje finansowe takiej sytuacji. Zastrzeżenie to pozostawało bez wpływu na wykazanie spełnienia warunków udziału w postępowaniu oraz kryteriów oceny ofert. Przedstawione przez odwołującego dane stanowią kalkulację ceny w znaczeniu materialnym, niezależnie od tego, że nie zostały nazwane „kalkulacja”. O prawidłowości i kompletności wyjaśnień nie decyduje bowiem nazwa ani forma dokumentu, lecz to, czy pozwalają one ustalić, jakie elementy zostały uwzględnione w cenie oraz dlaczego zaoferowana cena umożliwia należyte wykonanie zamówienia. Odwołujący nie ograniczył się również do prostego zestawienia kwot, lecz wyjaśnił ekonomiczne i organizacyjne uwarunkowania pozwalające mu zaoferować cenę na wskazanym poziomie. W szczególności wskazał, że dysponuje gotowym, funkcjonującym oprogramowaniem, a realizacja zamówienia nie wymaga wytworzenia nowego oprogramowania ani ponoszenia kosztów opracowania i utrzymywania indywidualnej wersji produktu. Wyjaśnił także, że jest producentem i dystrybutorem oferowanego rozwiązania, wdrożonego w wielu jednostkach, posiada własne narzędzia do migracji danych oraz doświadczenie pozwalające na sprawne przeprowadzenie wdrożenia i szkoleń. Doświadczenie to wystarczająco, w kontekście oczekiwania, wyartykułowanego przez zamawiającego, potwierdza spełnienie zarówno warunków udziału w postępowaniu, jak i​ pozacenowych kryteriów oceny ofert, procedowanych w ramach postępowania (z tego też powodu odwołujący nie dołączał dowodów w tym zakresie). W wyjaśnieniach ceny odwołujący odniósł się również do kosztów osobowych.

Wskazał przyjętą wartość roboczogodziny oraz wyjaśnił, że zasadnicze czynności będą wykonywane przez wspólników będących programistami, a przyjęte założenia dotyczące ich zaangażowania uwzględniają rezerwę pozwalającą na pokrycie ryzyk związanych z realizacją zamówienia. Tym samym wyjaśnienia obejmowały zarówno koszty osobowe, jak i

rezerwę na ryzyka, których przedstawienia wymagał zamawiający.

Odwołujący nie zgodził się ze stwierdzeniem zamawiającego, że nie przedstawił żadnych dowodów potwierdzających wyliczenia, skoro odwołał się między innymi do zewnętrznych cen licencji Oracle, kosztu serwera oraz cen oferowanych przez niego w innych postępowaniach dotyczących porównywalnych wdrożeń. Dane te potwierdzały, że cena zaoferowana ​ niniejszym postępowaniu mieści się w realiach rynkowych właściwych dla modelu działalności odwołującego. w Niezależnie od powyższego samo nieprzedstawienie dokumentów odnoszących się do każdego składnika ceny nie może automatycznie prowadzić do uznania wyjaśnień za niewystarczające. Zakres dowodów, jakie mogą zostać przedstawione, zależy od charakteru danego kosztu. W przypadku gotowego oprogramowania własnego, wykorzystania wiedzy, doświadczenia, praw autorskich, własnych narzędzi informatycznych czy osobistej pracy wspólników nie zawsze istnieją zewnętrzne faktury lub oferty handlowe, które mogłyby potwierdzać wartość tych elementów.

Okoliczności takie ze swojej natury podlegają wykazaniu przede wszystkim przez opis modelu realizacji zamówienia, posiadanych zasobów i sposobu organizacji prac. Odwołujący wskazał autorski charakter oprogramowania i udział wspólników w pracach wdrożeniowych, co w zestawieniu z realną, zakładaną przez odwołującego możliwością realizacji zamówienia wyłącznie siłami wspólników (poza pracami delegowanymi specjalistom, nie będącym wspólnikami, którzy są wskazani w warunkach udziału w postępowaniu / kryteriach oceny oferty) i dodatkowym zabezpieczeniem wsparcia ze strony zewnętrznych kontrahentów, jest wystarczające dla wykazania, że cena nie została skalkulowana jako rażąco niska. Odwołujący zauważył ponadto, że rodzaj możliwego dowodu zależy od charakteru danego kosztu. W przypadku licencji na własne oprogramowanie nie istnieje oferta zakupu od podmiotu trzeciego. W przypadku pracy wspólników nie istnieje umowa o pracę ani umowa zlecenia określająca ich wynagrodzenie. W przypadku autorskiej metodyki migracji jej znaczenie wynika z doświadczenia i organizacji przedsiębiorstwa. ​W przypadku rezerwy na ryzyka nie musi istnieć dokument pochodzący od podmiotu trzeciego. Jeżeli zamawiający oczekiwał konkretnych informacji/dokumentów/dowodów, powinien był je wskazać. Takiego żądania w wezwaniu zabrakło. Nie można natomiast przyjmować, że wykonawca miał obowiązek przewidzieć wszystkie dokumenty, które po analizie odpowiedzi zamawiający mógłby uznać za przydatne. Zamawiający nie wskazał przy tym, które konkretnie koszty uznał za pominięte, jakie elementy wyliczeń były według niego niewiarygodne ani jakich określonych dowodów zabrakło do ich potwierdzenia. Uzasadnienie odrzucenia oferty ogranicza się do ogólnego stwierdzenia o lakoniczności wyjaśnień i braku kalkulacji, bez przeprowadzenia merytorycznej analizy przedstawionych przez odwołującego kwot, przyjętych założeń oraz opisanych oszczędności. Tak sformułowane uzasadnienie odrzucenia oferty odwołującego nie pozwala ustalić, dlaczego konkretne elementy wyjaśnień zostały uznane za niewystarczające. Zamawiający nie zakwestionował ani kosztu licencji, ani kosztu serwera, ani kosztów wdrożenia, migracji, szkoleń czy asysty. Nie wykazał również, że którykolwiek z tych kosztów został przyjęty na poziomie nierealnym albo że w cenie pominięto konieczny składnik realizacji zamówienia. Odwołujący przy tym, tam, gdzie było to uzasadnione charakterem wyjaśnienia, podał np. jako dowód na kalkulację ceny bazy danych Oracle adres sklepu internetowego Oracle, gdzie dokonuje się nabycia takiego oprogramowania, więc zamawiający miał pełną wiedzę o składniku cenowym bezpośrednio na podstawie wyjaśnień odwołującego. Jest to jedyna racjonalna możliwość udokumentowania takiego kosztu, ponieważ Oracle nie publikuje dla obszaru Polski oficjalnego cennika (jest on dostępny jedynie pośrednio, za pomocą tzw. koszyka, który dla uzyskania informacji o cenie należy wygenerować w powołanym sklepie on-line – printscreen przykładowego koszyka, odwołujący załączył do odwołania). Koszt serwera został ustalony na podstawie oceny ofert, otrzymanych od potencjalnych dostawców, nie został jednak udokumentowany, jako że serwer nie jest przedmiotem zamówienia i nie został wyspecyfikowany co do wymagań przez zamawiającego, lecz jest dopuszczonym przez zamawiającego rozwiązaniem konfiguracyjnym – brak zatem kryteriów, do których można by odnieść ewentualną szczegółową, udokumentowaną wycenę serwera.

Załączony do odwołania printscreen przykładowego koszyka Oracle dotyczy produktu Oracle DatabaseStandard Edition 2 (On-Premises) (Procesor: Dożywotni), liczba 1, którego cena wynosi 67 355,75 zł oraz Software Update License and Support (pierwszy rok) za cenę 14 818,27 zł, ogółem 82 174,02 zł.

Odwołujący podniósł następnie, że sama różnica pomiędzy ceną oferty a wartością szacunkową zamówienia nie mogła stanowić wystarczającej podstawy odrzucenia oferty. Wartość szacunkowa została ustalona między innymi na podstawie danych dotyczących wcześniejszego i odmiennego zakresu zamówienia. Tymczasem w toku postępowania dokumentacja zamówienia była wielokrotnie zmieniana, a ostateczny zakres świadczenia umożliwiał zaoferowanie gotowego, standardowego oprogramowania bez konieczności ponoszenia kosztów jego wytworzenia od podstaw i wdrażanego w odpowiedni dla oprogramowania gotowego sposób, uwzględniający standaryzację prac i ich częściową automatyzację. W konsekwencji ocena zamawiającego nie odnosi się do rzeczywistej treści wyjaśnień, lecz opiera się przede wszystkim na ich formie oraz na nieuzasadnionym założeniu, że odwołujący powinien był przedstawić bardziej

rozbudowaną kalkulację, mimo że wezwanie nie precyzowało takiego obowiązku. Tymczasem odwołujący odpowiedział na wszystkie zasadnicze obszary wskazane w wezwaniu, przedstawił strukturę ceny, wysokość poszczególnych kosztów i marży, opisał zasoby niezbędne do wykonania zamówienia oraz wykazał obiektywne okoliczności umożliwiające zaoferowanie niższej ceny. Nie było zatem podstaw do przyjęcia, że wyjaśnienia nie uzasadniały realności ceny ofertowej. Odrzucenie oferty nastąpiło bez wykazania, że cena nie pokrywa kosztów realizacji zamówienia lub że założenia przedstawione przez odwołującego są nierzetelne, nierealne albo sprzeczne z​ warunkami zamówienia. Ogólne stwierdzenie o lakoniczności wyjaśnień nie może zastępować ich wszechstronnej, merytorycznej oceny. W podstawach faktycznych odrzucenia oferty odwołującego zamawiający wskazał na brak liczby roboczogodzin dla poszczególnych etapów realizacji. Tymczasem wezwanie z dnia 13 maja 2026 r. nie zawierało słowa „roboczogodzina”, „pracochłonność”, „roboczodzień” ani żądania przedstawienia kalkulacji czasu pracy. Zamawiający żądał przedstawienia „kosztów osób biorących udział w realizacji zamówienia”. Odwołujący odpowiedział w szczególności przez: a) wskazanie, że prace będą realizowane przede wszystkim przez wspólników; b) wyjaśnienie, że ich praca nie generuje odrębnego kosztu wynagrodzenia wypłacanego osobie trzeciej; c) wskazanie stawki 307,50 zł brutto za roboczogodzinę dla prac, w których wspólnicy mogą być wspierani przez inne podmioty; d) określenie, że nie więcej niż 50% wartości odpowiednich pozycji będzie odpowiadać pracochłonności; e) wskazanie, że pozostała część stanowi rezerwę na ryzyka.

Jeżeli zamawiający uważał, że konieczne jest wskazanie liczby godzin dla każdego etapu, powinien był wprost o to zapytać. Nie jest dopuszczalne odrzucenie oferty za brak tabeli roboczogodzin, której sporządzenia zamawiający nie zażądał. W zawiadomieniu o odrzuceniu oferty zamawiający wskazał, że odwołujący powinien był wykazać który wspólnik uczestniczy w realizacji, w jakim wymiarze, w jakiej roli i jaki zysk stanowi ekwiwalent jego pracy. Żaden z​ tych wymogów nie został wskazany w wezwaniu z dnia 13 maja 2026 r. Odwołujący przedstawił natomiast informacje relewantne dla ustalenia kosztu realizacji zamówienia: wspólnicy są autorami oprogramowania, programistami i osobami realizującymi kluczowe procesy wdrożeniowe, szkoleniowe i utrzymaniowe. Zamawiający nie może wymagać po fakcie, aby odwołujący przypisał każdemu wspólnikowi hipotetyczne wynagrodzenie lub określił minimalny zysk odpowiadający jego zaangażowaniu. Zamawiający nie jest uprawniony do narzucania wspólnikom spółki cywilnej modelu wewnętrznego rozliczania ich pracy. Przedmiotem badania wyjaśnień odwołującego w zakresie rażąco niskiej ceny powinno być to, czy cena pozwala wykonać zamówienie, nie zaś to, czy zamawiający akceptuje oczekiwany przez wspólników poziom ekonomicznego zwrotu z ich osobistego zaangażowania. Nawet jeżeli zamawiający uznawał wyjaśnienia za mniej szczegółowe, niż oczekiwał, nie wykazał, że cena jest nierealna. Nie przedstawił własnej kalkulacji minimalnego kosztu realizacji. Nie wskazał wymaganej liczby godzin. Nie zakwestionował stawki 307,50 zł. Nie wykazał, że cena Oracle albo serwera jest zaniżona. Nie wskazał pominiętego elementu Opisu Przedmiotu Zamówienia. Zamiast materialnej oceny realności ceny zamawiający dokonał formalnej oceny sposobu przedstawienia wyjaśnień. Przesłanką odrzucenia oferty nie jest sam fakt, że kalkulacja mogłaby zostać przedstawiona bardziej szczegółowo. Odrzucenie wymaga ustalenia, że wyjaśnienia nie uzasadniają ceny lub kosztu oferty. W rozpatrywanej sprawie taki wniosek nie został wykazany.

Zamawiający stwierdził jedynie, że na podstawie odpowiedzi nie może dokonać pełnej weryfikacji według metodologii, której wcześniej nie zakomunikował. Zamawiający nie odniósł się także do informacji, przekazanej w wyjaśnieniu przez odwołującego, że cena szacunkowa, jaką przyjął zamawiający do swojej decyzji o odrzuceniu oferty była ustalona dla wymagań diametralnie różnych, od wypracowanych w postępowaniu w toku 8 iteracji wniosków o udzielenie wyjaśnień i odpowiadających im zmian Opisu Przedmiotu Zamówienia, a także dwóch odwołań. Te modyfikacje zmieniły całkowicie punkt odniesienia dla wyceny oferty z pracochłonności dla oprogramowania dedykowanego (tworzonego na zamówienie) na oprogramowanie gotowe, dostępne „z półki” (COTS – Commercial On The Shelf). Zmiana ta skutkuje zarówno brakiem konieczności ponoszenia jakichkolwiek nakładów na dostosowanie oprogramowania do wymagań, jak i możliwością wykorzystania zestandaryzowanych, a w dużej części zautomatyzowanych przez odwołującego narzędzi / procesów wdrożeniowych i utrzymaniowych. W kontekście także tych fundamentalnych zmian, podniesionych w wyjaśnieniu przez odwołującego, zamawiający winien dokonywać oceny całości wyjaśnień, czemu najwyraźniej według odwołującego uchybił.

Naruszenie zasady uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców oraz przejrzystości postępowania, określonej w art. 16 pkt 1 i 2 ustawy Pzp, polegało na ocenie wyjaśnień odwołującego według wymagań, które nie zostały jednoznacznie określone ​ wezwaniu. W konsekwencji doszło także do naruszenia art. 17 ust. 2 ustawy Pzp, zgodnie z którym zamówienia w udziela się wykonawcy wybranemu zgodnie z przepisami ustawy. Bezpodstawne odrzucenie oferty odwołującego wynikające z wadliwej i nieprzejrzystej oceny wyjaśnień dotyczących ceny, doprowadziło do wyeliminowania z

postępowania oferty, która powinna podlegać dalszej ocenie. Tym samym zamawiający stworzył możliwość udzielenia zamówienia wykonawcy wybranemu z naruszeniem przepisów ustawy Pzp, a nie wykonawcy, którego oferta - po prawidłowym przeprowadzeniu czynności badania i oceny - byłaby najkorzystniejsza.

Odwołujący zwrócił również uwagę, że brzmienie art. 224 ust. 1 ustawy Pzp wymaga od zamawiającego, aby w wezwaniu wskazał elementy oferty, które powinny zostać przez wykonawcę wyjaśnione i dowiedzione. Zamawiający, żądając wyjaśnień, zobowiązany jest wskazać, dlaczego dana cena (koszt) oferty wydaje mu się rażąco niska, a jeżeli wątpliwości dotyczą składowych ceny lub kosztu, powinien wskazać te składowe, których wycena budzi jego wątpliwości.

Oceniając wyjaśnienia wykonawcy, zamawiający winien uwzględniać treść wezwania skierowanego do wykonawcy.

Jeżeli zatem zamawiający nie sprecyzuje swojego wezwania, sporządzając ogólne wezwanie, trudno jest wymagać od wykonawcy przedstawienia szczegółowych informacji czy wyliczeń, zgodnie z oczekiwaniami zamawiającego. To bowiem w gestii zamawiającego leży ocena wyjaśnień wykonawcy pod kątem tego, czy zaoferowana cena lub koszt, lub ich istotne części składowe są rażąco niskie w sposób niebudzący wątpliwości. Zatem, w związku z tym, że zamawiający miał dalsze wątpliwości wobec przedstawionych wyjaśnień odwołującego, miał obowiązek ​ okolicznościach niniejszej sprawy ponowić swoje wezwanie do wyjaśnień rażąco niskiej ceny. Nie ma bowiem w przeszkód, aby zamawiający ponownie wezwał do wyjaśnień wykonawcę, w stosunku, do którego skierował wezwanie o ogólnym charakterze, a​ ewentualne wątpliwości powstały po stronie zamawiającego po lekturze pierwotnie udzielonych wyjaśnień.

Odwołujący podkreślił, że złożone w dniu 20 maja 2026 r. wyjaśnienia były rzeczowe, zawierały zestawienie kosztów oraz wskazywały na okoliczności, które umożliwiły odwołującemu zaoferowanie określonej ceny. Zawierały konkretne kwoty, opis kosztów, model realizacji, stawkę godzinową, sposób wykorzystania zasobów własnych, rezerwę i marżę.

Ponowne wezwanie nie prowadziłoby do zastąpienia pierwotnych wyjaśnień nową argumentacją. Służyłoby jedynie przedstawieniu danych w bardziej szczegółowej formie, której zamawiający nie zażądał pierwotnie, a na której niedopełnieniu oparł swoją decyzję o odrzuceniu oferty.

Zamawiający w odpowiedzi wniósł o oddalenie odwołania. Podkreślił, że prawidłowo zrealizowany obowiązek dowodowy w zakresie wyjaśnienia ceny umożliwia zamawiającemu odtworzenie podstaw ekonomicznych oferty i skonfrontowania twierdzeń wykonawcy z danymi pochodzącymi ze źródeł niezależnych albo przynajmniej z dokumentami sporządzonymi przed upływem terminu składania wyjaśnień lub w trakcie ich opracowania. Zamawiający nie był obowiązany samodzielnie poszukiwać cen produktów, odtwarzać konfiguracji serwera, ustalać warunków zakupu licencji ani domyślać się rozmiaru zaangażowania osób przeznaczonych do realizacji zamówienia. Takie działanie prowadziłoby w istocie do zastępowania wykonawcy w wykonaniu obowiązku, który ustawodawca jednoznacznie nałożył właśnie na niego. Ocena ceny musi opierać się na materiale złożonym przez wezwanego wykonawcę, ponieważ tylko on zna przyjęty model realizacji, organizację pracy, strukturę kosztów i źródła zakładanych oszczędności. Zamawiający zauważył, że odwołujący buduje swoją argumentację na twierdzeniu, że zamawiający nie zażądał „tabeli roboczogodzin”.

Rzecz jednak nie w formie, lecz w tym, że odwołujący w ogóle nie podał kosztów osobowych. Zestawienie ośmiu pozycji, którymi odwołujący odpowiedział na wezwanie, nie zawiera pozycji odpowiadającej kategorii drugiej wezwania. Koszty osób biorących udział w realizacji zamówienia nie zostały wykazane ani jako odrębna kwota, ani jako możliwy do wyodrębnienia element którejkolwiek z podanych pozycji. Jedyną informacją o charakterze osobowym jest stawka 307,50 zł brutto za roboczogodzinę. Stawka jednostkowa bez wolumenu nie wyraża jednak żadnego kosztu. Nie chodzi o to, by Wykonawca rozliczył się z zaoferowanej ceny co do złotówki, lecz o to, by przedstawił obiektywne czynniki umożliwiające skalkulowanie ceny na takim poziomie i by je udowodnił. Analogicznie w odniesieniu do dwóch pozostałych kategorii: wezwanie żądało podania rezerwy na ryzyka, „o ile została wkalkulowana”. Odwołujący oświadczył, że rezerwa została wkalkulowana, sam zatem „uruchomił” ten obowiązek, a mimo to nie podał jej wartości. Wezwanie żądało podania kosztów podwykonawstwa, „jeżeli występują”. Odwołujący oświadczył, że przewiduje możliwość wspierania prac przez inne podmioty według stawki 307,50 zł, i również tu nie podał ani wolumenu, ani wartości. Absolutnie nieuzasadniona zdaniem zamawiającego jest próba sprowadzania sporu do braku żądania określonego formularza kalkulacyjnego. Zamawiający pozostawił odwołującemu swobodę co do sposobu przedstawienia kosztów, co odpowiada zasadzie proporcjonalności i pozwalało dobrać formę właściwą dla przyjętego modelu wykonania zamówienia. Swoboda formy nie oznacza jednak zwolnienia z obowiązku przedstawienia danych pozwalających sprawdzić wynik kalkulacji.

Jeżeli koszt pracy miał zostać ujęty w kilku pozycjach zbiorczych, należało przynajmniej wskazać przewidywany nakład pracy, podział zadań oraz sposób zastosowania deklarowanej stawki. Jeżeli część świadczeń miały realizować podmioty trzecie, należało określić przewidywany zakres ich udziału i wynikający z niego koszt. Bez takich informacji liczby podane w wyjaśnieniach pozostają wartościami deklarowanymi, a nie elementami rachunku ekonomicznego możliwego do zweryfikowania.

Zamawiający podkreślił następnie, że wyjaśnienia ceny z dnia 20 maja 2026 r. nie dają się odczytać w sposób spójny, co samo w sobie uniemożliwia weryfikację realności ceny. Odwołujący przedstawił zestawienie zatytułowane jako „składniki kosztowe”, po czym oświadczył, że pozycje 1 i 2 (dostawa Systemu oraz dostawa e-usług, łącznie 49 200,00 zł) „stanowią de facto marżę / zysk wykonawcy”. Zestawienie kosztów, w którym 10,3% wartości stanowi w istocie zysk, nie jest zestawieniem kosztów. Deklarowana marża wynosi wówczas nie 28 670,03 zł, lecz 77 870,03 zł, a koszty realizacji nie 477 826,97 zł, lecz 428 626,97 zł. Zamawiający nie otrzymał tym samym informacji pozwalającej ustalić, która z tych wartości jest prawdziwa. Ponadto w wyjaśnieniach ad 1 i 2 odwołujący oświadczył, że wspólnicy „działają na rzecz własnego przedsiębiorstwa, dlatego też ich praca nie stanowi dodatkowego składnika ceny oferty”. Jednocześnie w części ogólnej oświadczył, że dla pozycji 3–6 przyjmuje wartość roboczogodziny 307,50 zł oraz że realizacja prac wymagających nakładów ludzkich nastąpi co do zasady przez wspólników, „przy czym przyjmuje, że będzie to wolumen nie więcej niż 50%, zaś pozostała wartość stanowi rezerwę na wypadek ryzyk”. Obie tezy nie mogą być prawdziwe jednocześnie: praca wspólników albo nie stanowi składnika ceny, albo została wyceniona według stawki 307,50 zł i stanowi do 50% wartości pozycji 3–6. Odwołujący nie wskazał, które z tych odczytań jest właściwe. Przy odczytaniu dosłownym na pracę ludzką w ramach konwersji danych, prac wdrożeniowych i testów, szkoleń oraz 24-miesięcznej asysty przypada nie więcej niż 50% z kwoty 258 300,00 zł, tj. 129 150,00 zł, co przy stawce 307,50 zł brutto daje nie więcej niż 420 roboczogodzin dla całości tych prac. W rozbiciu na pozycje: 100 roboczogodzin na konwersję danych całego zasobu geodezyjnego i kartograficznego miasta na prawach powiatu, 60 roboczogodzin na prace wdrożeniowe wraz z testami, 100 roboczogodzin na szkolenia (w tym szkolenia stanowiskowe realizowane, jak deklaruje sam odwołujący, w formule indywidualnej 1:1) oraz 160 roboczogodzin na 24 miesiące asysty, czyli 6,67 roboczogodziny miesięcznie. Zamawiający nie twierdzi, że taki był zamiar odwołującego. Twierdzi, że jest to jedyny wynik, jaki daje się wyprowadzić z treści wyjaśnień, i że to odwołujący ponosi konsekwencje takiego ich sformułowania. Gdyby liczby te były nietrafne, wystarczyło podać własne. Odwołujący tego nie uczynił ani w wyjaśnieniach, ani w odwołaniu; również w odwołaniu nie wskazuje, ile roboczogodzin przewidział. Oczywistym jest, że nie można przyjmować na korzyść odwołującego wersji kalkulacji, której nie wyraził w złożonych wyjaśnieniach. Postępowanie wyjaśniające nie polega na wyborze przez zamawiającego najbardziej korzystnej dla wykonawcy interpretacji niejednoznacznych oświadczeń. Jeżeli jedna część wyjaśnień wskazuje, że praca wspólników nie stanowi kosztu, a inna wiąże pracę ludzką z określoną stawką i limitem procentowym, rozbieżność powinna zostać usunięta przez podmiot składający wyjaśnienia. Zamawiający nie mógł samodzielnie przypisać kwotom znaczenia, które nie wynikało z dokumentu, ani uzupełnić brakujących założeń własnymi szacunkami. Odwołujący wskazał, że jest producentem gotowego oprogramowania, nie ponosi kosztów jego nabycia, dysponuje autorskimi narzędziami migracyjnymi i powtarzalną metodyką. Zamawiający nie kwestionuje tych okoliczności jako takich. Kwestionuje to, że nie zostały one przełożone na wielkości ekonomiczne. Wyjaśnienia muszą być na tyle konkretne, aby zamawiający mógł ustalić, jakie okoliczności właściwe wykonawcy spowodowały obniżenie ceny. Odwołujący nie podał, o ile posiadanie własnych narzędzi migracyjnych obniża pracochłonność konwersji ani względem jakiego punktu odniesienia. Odwołanie się do cen trzech innych zamówień nie zastępuje tego wykazania.

Odwołujący nie złożył dokumentów tych postępowań, nie wykazał porównywalności zakresu rzeczowego, wymagań technicznych ani warunków realizacji. Co więcej, podane wartości nie wspierają jego tezy w sposób jednoznaczny: zamówienie w Człuchowie wyceniono na 515 247 zł, a zamówienie dla subregionu południowego województwa śląskiego na 993 840 zł, a więc na poziomie odpowiednio zbliżonym i niemal dwukrotnie wyższym od ceny oferty w niniejszym postępowaniu, przy czym odwołujący nie wskazał, czy zamówienia te obejmowały dostawę licencji bazodanowej i serwera, które w niniejszej sprawie pochłaniają 170 326,97 zł. Powołanie innych kontraktów mogłoby mieć znaczenie jedynie wówczas, gdyby odwołujący przedstawił dane pozwalające porównać co najmniej zakres funkcjonalny systemu, rozmiar i​ złożoność migracji, liczbę użytkowników, zakres testów i szkoleń, wymagania infrastrukturalne, okres wsparcia oraz warunki licencyjne. Samo wskazanie ceny umowy zawartej z innym zamawiającym nie dowodzi, że oferta składana w odmiennym postępowaniu została skalkulowana prawidłowo. Bez wykazania porównywalności przywołane wartości mają wyłącznie charakter ilustracyjny i nie pozwalają wyprowadzić wniosku o realności ceny zaoferowanej w niniejszym postępowaniu. Zróżnicowanie wartości tych kontraktów wskazuje ponadto, że cena całkowita jest silnie zależna od indywidualnego zakresu i warunków technicznych. Tym samym dane przywołane bez materiału źródłowego nie tworzą miarodajnego punktu odniesienia i nie mogą zastąpić kalkulacji ceny ofertowej.

Zamawiający podkreślił, że wszystkie elementy wskazane w zawiadomieniu o odrzuceniu oferty odwołującego mieszczą się w kategoriach wymienionych w wezwaniu do wyjaśnienia ceny. Pracochłonność i zaangażowanie wspólników to sposób wykazania „kosztów osób biorących udział w realizacji zamówienia”. Dokument potwierdzający cenę licencji Oracle i​ wycena serwera to dowody na „koszt sprzętu i narzędzi niezbędnych do realizacji zamówienia”. Rodzaj i wartość ryzyk

to treść „rezerwy na ryzyka”. Oferty lub umowy podwykonawców to dowody na „koszty podwykonawstwa”.

Szczegółowość uzasadnienia zawiadomienia o odrzuceniu oferty stanowiła realizację obowiązku transparentnego przedstawienia motywów czynności, a nie próbę rozszerzenia wezwania. Zamawiający wskazał konkretne pozycje wyjaśnień, wartości oraz informacje, których brak uniemożliwił sprawdzenie kalkulacji. Dzięki temu odwołujący mógł ustalić rzeczywiste przyczyny odrzucenia i podjąć z nimi polemikę w odwołaniu, co zresztą uczynił. Nie zachodzi zatem sytuacja, w której podstawa faktyczna czynności została ujawniona dopiero w toku postępowania odwoławczego. Nawet gdyby przyjąć (czego zamawiający nie podziela), że wezwanie z 13 maja 2026 r. miało charakter ogólny, nie zmieniłoby to oceny wyjaśnień. Wezwanie z 13 maja 2026 r. nie było przy tym wezwaniem blankietowym. Nie ograniczało się do odesłania do art. 224 ust. 3 ustawy Pzp, lecz wskazywało sześć kategorii kosztowych dobranych do przedmiotu zamówienia, z wyraźnym wyodrębnieniem migracji danych z eksploatowanych baz danych oraz szkoleń. Wezwanie zawierało nadto wyraźne żądanie złożenia dowodów oraz przypomnienie o rozkładzie ciężaru dowodu. Treść wezwania należy odczytywać w związku z​ przedmiotem zamówienia oraz obowiązkiem wynikającym bezpośrednio z art. 224 ust. 5 ustawy Pzp. Profesjonalny wykonawca, wezwany do wykazania kosztów realizacji rozbudowanego wdrożenia informatycznego, powinien przedstawić taki zasób informacji, który pozwala prześledzić zależność pomiędzy zakresem świadczenia a przyjętymi kwotami. Nie było konieczne wyliczenie w piśmie zamawiającego każdego dokumentu, jaki mógł posłużyć udowodnieniu kosztu. Rodzaj dowodu zależał od źródła danej wartości i pozostawał w sferze wiedzy odwołującego. Wymaganie, aby wyjaśnienia były sprawdzalne, nie stanowi dodatkowej przesłanki oceny, lecz jest immanentnym elementem ustawowego obowiązku wykazania realności ceny.

Zdaniem zamawiającego odwołujący nie może wywodzić korzystnych skutków z własnej decyzji o przedstawieniu informacji na poziomie zbyt ogólnym. Wezwanie identyfikowało zarówno zasadnicze grupy kosztów, jak i elementy szczególnie istotne dla niniejszego zamówienia, w tym migrację danych oraz szkolenia. Odwołujący znał pełny zakres Opisu Przedmiotu Zamówienia i powinien był tak opisać przyjęty model wykonania, aby możliwe było przypisanie deklarowanych oszczędności do konkretnych czynności. Ogólne powołanie doświadczenia, własnego oprogramowania oraz stałej metodyki nie pozwala ustalić, czy czynniki te rzeczywiście kompensują koszt czynności, których nie eliminuje posiadanie gotowego produktu. Zamawiający oświadczył ponadto, że nie odrzucił oferty odwołującego dlatego, że jest ona o ponad 80% niższa od wartości szacunkowej, lecz dlatego, że odwołujący nie wykazał jej realności.

Zarzut naruszenia art. 16 pkt 1 i 2 oraz art. 17 ust. 2 ustawy Pzp w ocenie zamawiającego ma charakter wtórny wobec zarzutów 1–3 i nie został oparty na samodzielnej podstawie faktycznej. Odwołujący nie wskazał, na czym miałoby polegać nierówne traktowanie wykonawców; nie twierdzi w szczególności, by wobec innego wykonawcy zastosowano odmienny standard oceny wyjaśnień. Naruszenie zasad z art. 16 ustawy Pzp wywodzi wyłącznie z twierdzenia o wadliwości oceny wyjaśnień. Zarzut naruszenia art. 17 ust. 2 ustawy Pzp dzieli zaś los zarzutów podstawowych: skoro odrzucenie oferty odwołującego było prawidłowe, wybór oferty przystępującego nastąpił zgodnie z przepisami ustawy.

Odwołujący nie wskazał żadnej konkretnej czynności, w której wobec konkurencyjnego wykonawcy zastosowano łagodniejszy miernik oceny. Zasada równego traktowania nie może służyć do uchylenia skutków niewykonania obowiązku dowodowego, który w jednakowym zakresie obciąża każdego wykonawcę wezwanego na podstawie art. 224 ustawy Pzp.

Zamawiający podkreślił, że zasadą jest jednokrotne wezwanie do złożenia wyjaśnień ​ przedmiocie rażąco niskiej ceny. Decydującym kryterium dopuszczalności kolejnego wezwania jest rzetelność w wyjaśnień pierwotnych a ponowne wezwanie nie może prowadzić do przyznania wykonawcy dodatkowej szansy na uwiarygodnienie zaoferowanej ceny, jeżeli uprzednio udzielone wyjaśnienia nie były kompletne i ceny tej nie potwierdzały.

Ponowne wezwanie nie może w szczególności prowadzić do uzupełnienia informacji, których podania wykonawca zaniechał w odpowiedzi na wezwanie pierwsze, ani polegać na ponownym zwróceniu się o to samo, to jest o przedstawienie brakujących elementów kalkulacji, które mogły i powinny być złożone już w pierwszych wyjaśnieniach.

Odwołujący sam określa cel, jakiemu ponowne wezwanie miałoby służyć: „przedstawieniu danych w bardziej szczegółowej formie”. Jest to zatem, wedle własnego oświadczenia odwołującego, wniosek o umożliwienie uzupełnienia tego, czego w wyjaśnieniach zabrakło. Tak określony cel wprost odpowiada sytuacji, w której orzecznictwo ponowne wezwanie wyklucza. Niezależnie od powyższego, ponowne wezwanie nie mogłoby konwalidować braku, który stanowił podstawę odrzucenia. Odwołujący nie zaniechał bowiem jedynie uszczegółowienia wyliczeń; nie złożył żadnego dowodu, mimo wyraźnego żądania zawartego w wezwaniu i mimo że złożenie dowodów co do części pozycji było obiektywnie możliwe. Granica pomiędzy dopuszczalnym doprecyzowaniem a niedopuszczalnym uzupełnieniem przebiega w miejscu, w którym kolejne wyjaśnienia prowadziłyby do przedstawienia po raz pierwszy zasadniczych elementów kalkulacji. ​W niniejszej sprawie potrzebne byłoby stworzenie modelu kosztowego obejmującego pracochłonność, udział podmiotów

trzecich, rezerwę na ryzyka oraz dokumenty dotyczące kosztów zewnętrznych. Ponowne wezwanie dawałoby odwołującemu możliwość zbudowania po terminie argumentacji, która powinna była znaleźć się już w wyjaśnieniach z dnia 20 maja 2026 r., a zarazem prowadziłoby do nieuzasadnionego uprzywilejowania względem wykonawców kompletnie wykonujących obowiązek wyjaśnienia ceny przy pierwszym wezwaniu.

Przystępujący poparł stanowisko zamawiającego. Jego zdaniem, jeżeli twierdzenia odwołującego dotyczące niejasności wezwania zmierzają w istocie do zakwestionowania jego treści, należy ocenić je, z perspektywy terminu określonego w art. 515 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy Pzp, jako spóźnione. Odwołujący nie może bowiem dopiero po odrzuceniu oferty wywodzić skutków procesowych z wad wezwania, których nie zakwestionował w ustawowym terminie. wyjaśnienia nie umożliwiają jednak wykazania realności ceny. Wyjaśnienia ceny zawierają zestawienie zadeklarowanych wartości, z czego część kosztów jest zależna od wyceny podmiotów zewnętrznych, bez wskazania podstawy wyceny takich kosztów, a ponadto, nawet w zakresie kosztów własnych, bez wskazania jakichkolwiek danych, które umożliwiałyby uprawdopodobnienie możliwości realizacji zamówienia w ramach przedstawionych kosztów. Szczególnie jaskrawym przykładem braku wykazania realności kosztów jest kwestia licencji Oracle DB SE2. Odwołujący wskazał w wyjaśnieniach, że koszt licencji Oracle DB SE2 wraz z asystą został skalkulowany według ceny dostępnej w Oracle Shop. Nie załączył jednak do wyjaśnień wydruku koszyka, oferty, cennika, kalkulacji, korespondencji z dostawcą ani żadnego innego dokumentu potwierdzającego przyjętą wartość na poziomie 137 526,97 zł. Samo powołanie się na witrynę, sklep internetowy lub ogólny adres strony internetowej nie może zostać uznane za dowód w rozumieniu art. 224 ustawy Pzp. Dowód powinien umożliwiać zamawiającemu sprawdzenie, co konkretnie zostało wycenione, w jakiej konfiguracji, za jaki okres, według jakiego kursu walut, z jakim zakresem wsparcia oraz według jakich parametrów licencyjnych, tak aby możliwa była weryfikacja, czy wyceniony element odpowiada wymaganiom opisu przedmiotu zamówienia. Tego rodzaju informacji odwołujący nie przedstawił w wyjaśnieniach. Co najistotniejsze, nawet zakładając, że odwołujący nie musiał wykazywać dokładnej konfiguracji urządzeń, w tym wypadku nie przedstawił on nawet samej wyceny wybranego rozwiązania (ani nie wskazał na wyceniane rozwiązanie), ograniczając się do wskazania adresu strony internetowej, na której zamawiający nie był w stanie zweryfikować danych, których nie posiadał. Podobnie w odniesieniu do serwera bazodanowego odwołujący wskazał jedynie, że jego „bieżąca wycena” przekazana przez potencjalnego dostawcę wynosi 32 800,00 zł, nie przedstawiając samej wyceny, oferty, specyfikacji ani jakiegokolwiek dokumentu pochodzącego od dostawcy. Brak specyfikacji ma znaczenie zasadnicze, ponieważ uniemożliwia ustalenie czy kwota 32 800,00 zł obejmowała urządzenie i konfigurację odpowiadające wymaganiom funkcjonalnym oraz technicznym Opisu Przedmiotu Zamówienia dla Części nr 1. Specyfikacja i założenia techniczne oferowanego serwera mają bezpośredni wpływ również na kalkulację kosztu licencji Oracle DB SE2. Odwołujący przyjął rozwiązanie oparte na Oracle DB SE2, powinien był zatem ujawnić parametry sprzętowe determinujące liczbę wymaganych licencji. W przypadku Oracle DB SE2 koszt licencji jest powiązany z liczbą obsadzonych gniazd procesorowych; (w praktyce dla spełnienia wymagań określonych ​ Opisie Przedmiotu Zamówienia wymagane byłoby zatem zaoferowanie co najmniej 4 licencji – 4 dla 2 procesorowych w serwerów zamawiającego i co najmniej jednej dla 1 procesorowego serwera Odwołującego). Odwołujący przyjął koszt licencji w wysokości 137 526,97 zł oraz koszt serwera w wysokości 32 800,00 zł, lecz nie wskazał liczby licencji objętych kalkulacją (dodatkowo w wyjaśnieniach mowa jest o licencji, a nie licencjach, co może budzić podejrzenia, że odwołujący przyjął do kalkulacji tylko jedną licencję). W konsekwencji uniemożliwiało to weryfikację, czy cena serwera oraz licencji jest realna, a jednocześnie czy obejmuje rozwiązanie zgodne z Opisem Przedmiotu Zamówienia. Przyjęcie jednego serwera i jednej licencji mogłoby wyjaśniać niższy koszt, lecz równocześnie rodziłoby zasadnicze pytanie o zgodność takiego rozwiązania z wymaganiem działania oprogramowania licencjonowanego przez wykonawcę w klastrze HA zamawiającego. Przykład ten wprost pokazuje, że odwołujący nie przedstawił kalkulacji w sposób, jakiego należy oczekiwać od wykonawcy będącego profesjonalistą w branży – właściwe wyjaśnienia ceny powinny wskazywać, jakie dokładnie elementy zostały przyjęte do kalkulacji, a przy dostawie serwera i​ licencji brak jakichkolwiek przeciwwskazań, aby jednoznacznie wskazać, jakie licencje i​ serwery, w jakiej liczbie i za jaką cenę wykonawca przyjął do ceny ofertowej, popierając te twierdzenia dowodami w postaci oferty producenta czy choćby wydruków ze stron z cennikami. Ponadto odwołujący, uzasadniając realność swojej ceny, powołał się na ceny osiągane przez siebie w innych postępowaniach. Argument ten nie może zostać uznany za miarodajny, ponieważ odwołujący nie przedstawił żadnych informacji pozwalających ocenić porównywalność tych zamówień. Nie wykazał podobieństwa ich zakresu funkcjonalnego, skali migracji danych, wymagań infrastrukturalnych, modelu licencjonowania, zakresu szkoleń, obowiązków wdrożeniowych ani zakresu usług utrzymaniowych. Samo wskazanie wartości innych kontraktów nie pozwala zatem na wyprowadzenie wiarygodnych wniosków co do realności ceny zaoferowanej w niniejszym postępowaniu. Przystępujący podkreślił, że wszystkie kategorie kosztowe, które zamawiający uznał za niewystarczająco wyjaśnione przez odwołującego, zostały w wezwaniu wprost wskazane. Odwołujący myli natomiast argumentację uzasadniającą brak możliwości oceny złożonych wyjaśnień

w kontekście zgłoszonych przez zamawiającego wątpliwości ze zmianą treści wezwania. Gdyby przyjąć argumentację odwołującego – fakt, że zamawiający nie uwzględnił w treści wezwania wszelkich możliwych formuł realizacji zamówienia (np. z udziałem wspólników), co zdaniem odwołującego wymagałoby odrębnie sformułowanego pytania o koszt pracy wspólników i ich zaangażowanie w realizację projektu, ocena złożonych wyjaśnień byłaby w zasadzie niemożliwa. Zamawiający nie byłby bowiem w stanie przewidzieć wszystkich scenariuszy i​ opcji realizacyjnych w ramach postępowania. Ponadto w ocenie przystępującego odwołujący niejako przerzuca na zamawiającego ciężar udowodnienia, że cena jego oferty jest rażąco niska, twierdząc, że zamawiający nie wykazał, iż cena oferty odwołującego jest nierealna. Przystępujący zwrócił jednak uwagę na treść art. 224 ust. 6 ustawy Pzp i ciężar dowodowy wynikający z art. 224 ust. 5 ustawy Pzp, zgodnie z którym obowiązek wykazania, że oferta nie zawiera rażąco niskiej ceny, spoczywa na wykonawcy. Natomiast odrzuceniu jako oferta z​ rażąco niską ceną podlega oferta wykonawcy, jeżeli złożone przez niego wyjaśnienia wraz z​ dowodami nie uzasadniają podanej w ofercie ceny. Zastosowanie procedury z art. 224 ustawy Pzp tworzy domniemanie, że zaoferowana przez wykonawcę cena jest rażąco niska i​ to rolą wykonawcy, a nie zamawiającego, jest takie domniemanie obalić. Zamawiający nie ma zatem obowiązku samodzielnie wykazywać nierealności ceny oferty odwołującego, a​ niewykazanie jej realności za pomocą złożonych wyjaśnień stanowi przesłankę odrzucenia oferty, co miało miejsce w okolicznościach niniejszej sprawy. Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy Pzp do czynności podejmowanych przez zamawiającego, wykonawców oraz uczestników konkursu w postępowaniu o udzielenie zamówienia i konkursie oraz do umów w sprawach zamówień publicznych stosuje się przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilnego, jeżeli przepisy ustawy Pzp nie stanowią inaczej. Odwołujący był zatem zobowiązany do zachowania podwyższonego standardu staranności przy podejmowanych czynnościach, w tym przy składaniu wyjaśnień na wezwanie zamawiającego. Należytą staranność dłużnika w zakresie prowadzonej przez niego działalności gospodarczej określa się przy uwzględnieniu zawodowego charakteru tej działalności, zgodnie z art. 355 § 2 Kodeksu cywilnego, zatem próg należytej staranności w stosunku do wykonawców jest z​ definicji wyższy. Odwołujący takiej staranności przy składaniu wyjaśnień zamawiającemu niewątpliwie nie dochował, co przejawia się w szczególności w całkowitym braku przedstawienia dowodów na poparcie twierdzeń odwołującego, mimo że w praktyce dowody dla wielu podnoszonych okoliczności mógł on zamawiającemu przekazać.

Izba zważyła, co następuje.

Odwołanie nie zasługiwało na uwzględnienie.

Istota sporu sprowadzała się do oceny czy wyjaśnienia złożone przez odwołującego w dniu 20 maja 2026 r., w odpowiedzi na wezwanie zamawiającego skierowane na podstawie art. 224 ustawy Pzp, pozwalały na przyjęcie, że odwołujący wykazał realność ceny ofertowej wynoszącej 506 497,00 zł brutto, a także czy zamawiający, odrzucając ofertę, dokonał oceny tych wyjaśnień według wymagań niewynikających z treści wezwania. W ocenie Izby zamawiający prawidłowo uznał, że odwołujący nie sprostał ciężarowi wykazania, iż zaoferowana cena nie jest ceną rażąco niską.

Wezwanie z dnia 13 maja 2026 r. nie miało charakteru blankietowego. Zamawiający wskazał konkretne grupy kosztów, które odwołujący miał przedstawić i wyjaśnić, obejmujące ​ szczególności koszty realizacji zamówienia, koszty osób uczestniczących w realizacji, koszty sprzętu i narzędzi, w koszty szkoleń, rezerwę na ryzyka oraz inne koszty, w tym podwykonawstwa. Zamawiający zażądał ponadto przedstawienia wyczerpującej i​ szczegółowej informacji oraz złożenia dowodów. Nie był przy tym zobowiązany do narzucenia wykonawcy określonego formularza kalkulacyjnego ani do wskazania zamkniętego katalogu dokumentów, którymi wykonawca miał wykazać każdy z kosztów. Swoboda co do formy wyjaśnień nie oznaczała zwolnienia z obowiązku przedstawienia danych umożliwiających ich weryfikację.

Nie zasługiwał zatem na uwzględnienie argument, że zamawiający dopiero w uzasadnieniu odrzucenia oferty sformułował nowe wymagania. Wskazanie pracochłonności, zakresu zaangażowania osób, podstaw kosztów zewnętrznych czy sposobu określenia rezerwy na ryzyka nie stanowiło stworzenia nowych kategorii kosztowych, lecz wskazywało, jakich danych zabrakło, aby możliwe było zweryfikowanie kategorii wprost objętych wezwaniem.

Szczególne znaczenie miał brak weryfikowalnej kalkulacji kosztów osobowych i​ pracochłonności. Odwołujący podał dla części prac stawkę 307,50 zł brutto za roboczogodzinę, lecz nie wskazał liczby roboczogodzin, roboczodni ani innego miernika pracochłonności przewidzianego dla konwersji danych, prac wdrożeniowych i testów, szkoleń oraz 24-miesięcznej asysty. Sama stawka jednostkowa bez wskazania wolumenu pracy nie wyraża kosztu i nie pozwala ocenić, czy kwoty 61 500,00 zł, 36 900,00 zł, 61 500,00 zł oraz 98 400,00 zł

odpowiadają rzeczywistemu zakresowi czynności wynikającemu z Opisu Przedmiotu Zamówienia.

Braku tego nie usuwało twierdzenie, że zasadnicze prace będą wykonywane przez wspólników spółki cywilnej. Izba nie kwestionuje, że osobista praca wspólników może stanowić obiektywną okoliczność obniżającą koszty wykonania zamówienia. Okoliczność taka powinna jednak zostać przełożona na dane ekonomiczne pozwalające ustalić co najmniej zakres i​ przewidywany czas zaangażowania wspólników oraz wpływ tego modelu realizacji na poszczególne elementy ceny i zakładany zysk.

Wyjaśnienia były przy tym wewnętrznie niejednoznaczne. Z jednej strony odwołujący wskazał, że praca wspólników nie stanowi dodatkowego składnika ceny oferty, z drugiej zaś podał stawkę 307,50 zł za roboczogodzinę dla pozycji 3-6 oraz stwierdził, że wolumen pracy będzie stanowił nie więcej niż 50% wartości tych pozycji, podczas gdy pozostała część ma stanowić rezerwę na ryzyka. Przy dosłownym odczytaniu tych danych połowa łącznej wartości pozycji 3-6 odpowiada około 420 roboczogodzinom dla wszystkich wskazanych świadczeń. Izba nie przyjmuje, że taki był rzeczywisty zamiar odwołującego; możliwość uzyskania takiego wyniku unaocznia jednak brak jednoznacznych założeń kalkulacyjnych.

Zamawiający nie miał obowiązku rekonstruowania tych założeń ani wyboru interpretacji najkorzystniejszej dla wykonawcy.

Niespójność dotyczyła również rozróżnienia kosztów i zysku. Odwołujący określił łączne koszty na 477 826,97 zł i wskazał marżę w wysokości 28 670,03 zł, równocześnie stwierdzając, że pozycje 1 i 2 o łącznej wartości 49 200,00 zł stanowią de facto marżę lub zysk. Jeżeli kwoty te rzeczywiście nie stanowiły kosztu, koszty realizacji wynosiłyby 428 626,97 zł, a nadwyżka ceny nad kosztami 77 870,03 zł. Problemem nie jest wysokość zysku jako taka, lecz brak jednoznacznego przedstawienia struktury ekonomicznej oferty.

Istotne braki dotyczyły także kosztów pochodzących od podmiotów zewnętrznych. ​W odniesieniu do licencji Oracle DB SE2 wraz z asystą odwołujący wskazał kwotę 137 526,97 zł i powołał się na cenę dostępną w Oracle Shop, lecz do wyjaśnień nie dołączył wydruku koszyka, cennika, oferty ani innego materiału pozwalającego sprawdzić, jaki produkt, w jakiej liczbie, konfiguracji i z jakim zakresem wsparcia został przyjęty do kalkulacji. Podobnie ​ odniesieniu do serwera bazodanowego o wartości 32 800,00 zł odwołujący powołał się na bieżącą wycenę w potencjalnego dostawcy, ale samej wyceny ani specyfikacji urządzenia nie przedstawił.

Na rozprawie odwołujący oświadczył, że jego oferta obejmowała jeden jednoprocesorowy serwer bazodanowy oraz jedną licencję Oracle Database Standard Edition 2, natomiast ​ klastrze wysokiej dostępności (HA) wykorzystywane jest oprogramowanie licencjonowane przez odwołującego. Izba w uwzględniła to oświadczenie przy ocenie argumentacji stron i nie przyjęła jako podstawy rozstrzygnięcia tezy, że prawidłowa realizacja zamówienia wymagała objęcia kalkulacją kilku licencji Oracle dla klastra HA. Oświadczenie z rozprawy wyjaśnia prezentowany przez odwołującego model techniczny i osłabia w tym zakresie argumentację przystępującego dotyczącą konieczności zaoferowania większej liczby licencji Oracle.

Okoliczność ta nie prowadzi jednak do wniosku, że zamawiający wadliwie ocenił wyjaśnienia z dnia 20 maja 2026 r. W wyjaśnieniach ceny odwołujący nie wskazał bowiem w sposób jednoznaczny, że kalkulacja obejmuje jeden jednoprocesorowy serwer i jedną licencję Oracle DB SE2 ani nie opisał przyjętej architektury w zakresie pozwalającym powiązać tę konfigurację z kwotą 137 526,97 zł. Dopiero stanowisko zaprezentowane na rozprawie usunęło tę niejednoznaczność. Nie może ono natomiast zastąpić danych, które powinny umożliwić zamawiającemu weryfikację kosztu na etapie oceny wyjaśnień. Co więcej, nawet przy przyjęciu tego modelu za prawidłowy pozostają aktualne pozostałe, niezależne braki wyjaśnień dotyczące pracochłonności, kosztów osobowych, rezerwy na ryzyka i podstaw ustalenia kosztów asysty.

Odnosząc się do zrzutu ekranu koszyka Oracle załączonego do odwołania, Izba wskazuje, że nie ma podstaw do generalnego odmówienia zrzutowi ekranu waloru dowodowego. Zrzut ekranu strony internetowej może stanowić środek dowodowy na okoliczności, które rzeczywiście wynikają z jego treści, w szczególności może dokumentować, że określony produkt, przy wskazanych parametrach, był oferowany za określoną cenę. Dla oceny jego mocy dowodowej znaczenie mają jednak treść zrzutu, możliwość identyfikacji produktu i​ parametrów, źródło oraz związek przedstawionej konfiguracji z przedmiotem kalkulacji.

W niniejszej sprawie printscreen nie został jednak przedstawiony zamawiającemu wraz z​ wyjaśnieniami z dnia 20 maja 2026 r., lecz dopiero z odwołaniem. Może on zatem podlegać ocenie jako dowód w postępowaniu odwoławczym, ale nie zmienia faktu, że zamawiający nie dysponował nim w chwili dokonywania oceny wyjaśnień. Postępowanie odwoławcze nie może służyć zastąpieniu brakującego materiału dowodowego, który

wykonawca, mimo wezwania do złożenia dowodów, mógł przedstawić na etapie postępowania o udzielenie zamówienia.

Niezależnie od momentu jego złożenia, konkretny zrzut ekranu nie potwierdza wprost całej kwoty 137 526,97 zł przyjętej w wyjaśnieniach. Z przedstawionego materiału wynika cena jednej licencji Oracle Database Standard Edition 2 oraz pierwszego roku Software Update License and Support, podczas gdy kalkulacja wykonawcy obejmowała także dalszy okres wsparcia. Oświadczenie z rozprawy, że kalkulacja obejmuje jedną licencję Oracle, usuwa wątpliwość co do liczby licencji, ale nadal nie zastępuje przedstawienia w wyjaśnieniach sposobu przejścia od ceny widocznej w koszyku do kwoty przyjętej w ofercie. Należy zatem odróżnić dopuszczalność zrzutu ekranu jako środka dowodowego od jego mocy dowodowej w odniesieniu do konkretnej kalkulacji.

Nieprzekonujące pozostawały także wyjaśnienia dotyczące 24-miesięcznej asysty wycenionej na 98 400,00 zł i określonej jako standardowa, uśredniona stawka rynkowa. Odwołujący nie przedstawił sposobu jej uśrednienia, danych rynkowych, danych historycznych ani kalkulacji kosztu utrzymywania gotowości. Ma to szczególne znaczenie wobec faktu, że w formularzu szacowania wartości zamówienia z dnia 11 lipca 2025 r. sam odwołujący wycenił ten zakres na 700 000,00 zł brutto. Izba uwzględniła argument, że w toku postępowania zmienił się zakres wymagań i możliwe stało się zaoferowanie gotowego rozwiązania, jednak wyjaśnienia nie wskazywały, jakie konkretne zmiany zakresu, pracochłonności lub organizacji świadczenia uzasadniają obniżenie tej pozycji o 601 600,00 zł.

Analogicznie samo powołanie się na posiadanie gotowego oprogramowania, autorskich narzędzi migracyjnych oraz doświadczenia mogło stanowić istotną okoliczność obniżającą koszty, lecz odwołujący nie przełożył tych przewag na weryfikowalne wielkości ekonomiczne. Nie wykazał, o ile zastosowanie gotowego produktu i własnych narzędzi zmniejsza pracochłonność poszczególnych etapów ani jakie konkretne koszty, obecne w pierwotnym szacowaniu, zostały wyeliminowane wskutek zmian SWZ i OPZ.

Również powołanie się na ceny wcześniejszych wdrożeń nie mogło zastąpić kalkulacji przedmiotowego zamówienia.

Odwołujący wskazał wartości innych kontraktów, ale nie przedstawił materiału pozwalającego porównać ich zakres funkcjonalny, skalę migracji, wymagania infrastrukturalne, model licencjonowania, zakres szkoleń i okres usług utrzymaniowych. Bez wykazania porównywalności ceny innych zamówień mają jedynie charakter pomocniczy.

Izba nie podzieliła także zarzutu naruszenia art. 253 ust. 1 pkt 2 ustawy Pzp. Uzasadnienie odrzucenia wskazywało konkretne przyczyny negatywnej oceny wyjaśnień: brak danych o pracochłonności i kosztach osobowych, niewystarczające informacje o zaangażowaniu wspólników, brak dokumentów potwierdzających koszty Oracle i serwera, brak podstawy ustalenia kosztu asysty oraz brak danych pozwalających zweryfikować rezerwę na ryzyka. Odwołujący był zatem w stanie zidentyfikować motywy czynności zamawiającego i podjąć z​ nimi szczegółową polemikę.

Nie zasługiwał na uwzględnienie również zarzut ewentualny dotyczący zaniechania ponownego wezwania. Ponowne wezwanie może służyć wyjaśnieniu rzeczywistych niejasności w złożonym już, zasadniczo kompletnym materiale, nie powinno natomiast prowadzić do przedstawienia po raz pierwszy podstawowych założeń kalkulacyjnych i​ dowodów, które wykonawca mógł i powinien był złożyć w odpowiedzi na pierwsze wezwanie. W niniejszej sprawie konieczne byłoby uzupełnienie co najmniej danych o pracochłonności, zakresie udziału wspólników i ewentualnych podmiotów zewnętrznych, rezerwie na ryzyka oraz dokumentów dotyczących kosztów zewnętrznych. Nie byłoby to jedynie doprecyzowanie, lecz istotne uzupełnienie podstaw ekonomicznych oferty.

Podstawą oddalenia odwołania nie jest sama różnica pomiędzy ceną 506 497,00 zł a wartością szacunkową zamówienia powiększoną o podatek VAT. Różnica ta uzasadniała wszczęcie procedury z art. 224 ustawy Pzp, natomiast o prawidłowości odrzucenia przesądza wynik tej procedury. Po skierowaniu wezwania ciężar wykazania, że oferta nie zawiera rażąco niskiej ceny, spoczywał na odwołującym. Zamawiający nie miał obowiązku sporządzania za wykonawcę alternatywnej kalkulacji ani samodzielnego poszukiwania danych, które powinny wynikać z wyjaśnień i załączonych do nich dowodów.

Opisane braki nie miały charakteru wyłącznie formalnego. Dotyczyły podstawowych elementów ekonomicznych oferty: pracochłonności usług, kosztów osobowych, kosztów infrastruktury i licencji, 24-miesięcznego wsparcia oraz rezerwy na ryzyka. W konsekwencji przedstawione przez odwołującego kwoty pozostawały w istotnej części wartościami deklarowanymi, których prawidłowości nie można było zweryfikować na podstawie materiału przekazanego zamawiającemu w terminie wyznaczonym na złożenie wyjaśnień.

W konsekwencji Izba uznała, że zamawiający nie naruszył art. 226 ust. 1 pkt 8 w zw. z art. 224 ust. 6 ustawy Pzp ani art.

224 ust. 1 i 5 ustawy Pzp. Nie potwierdził się także zarzut naruszenia art. 253 ust. 1 pkt 2 ustawy Pzp. Zarzuty dotyczące art. 16 pkt 1 i 2 oraz art. 17 ust. 2 ustawy Pzp miały charakter wynikowy i wobec prawidłowości czynności odrzucenia oferty również nie mogły zostać uwzględnione. Brak było ponadto podstaw do ponownego wezwania odwołującego do

złożenia wyjaśnień.

Mając powyższe na uwadze, Izba orzekła jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono stosownie do wyniku sprawy na podstawie art. 557 oraz art. 574 ustawy z 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych oraz w oparciu o przepisy § 5 pkt 1 i 2 lit. a i d oraz § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 31 grudnia 2020 r. w sprawie szczegółowych rodzajów kosztów postępowania odwoławczego, ich rozliczania oraz wysokości i sposobu pobierania wpisu od odwołania (Dz. U. poz.

2437).

Przewodnicząca

…………….……