Wyrok KIO 431/26 z 13 marca 2026

Zamawiający – Gmina Skawina, Rynek 1, 32-050 Skawina, prowadzi w trybie przetargu nieograniczonego, postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego pn. „Transport i zagospodarowanie odpadów komunalnych”, numer referencyjny:

P.272.41.K-OŚ.2025. Ogłoszenie o zamówieniu zostało opublikowane w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej w dniu 24.10.2025 r., nr 205/2025 704382 -2025.

W dniu 29.01.2026 r. do Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej wpłynęło odwołanie wykonawców wspólnie ubiegających się o udzielenie zamówienia: M.J. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą M.J. Przedsiębiorstwo Wielobranżowe „MIKI”, ul. Nad Drwiną 33, 30-841 Kraków oraz MIKI RECYKLING sp. z o.o., ul. Nad Drwiną 33, 30-741 Kraków (dalej: „Odwołujący”), w którym Odwołujący zarzucił Zamawiającemu naruszenie:

1. art. 224 ust. 1 w zw. z art. 16 pkt 1 i 2 ustawy Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1320 ze zm.), zwanej dalej: „ustawą Pzp”, poprzez zaniechanie przez Zamawiającego wezwania wykonawcy Remondis Kraków S.A. do udzielenia wyjaśnień w zakresie wyliczenia cen jednostkowych i łącznych za transport i zagospodarowanie „odpadów tworzyw sztucznych” oraz „odpadów odzieży i tekstyliów” zawartych w Załączniku nr 1 do Specyfikacji Warunków Zamówienia – Formularzu ofertowym, pomimo że ww. zaoferowane ceny, wziąwszy pod uwagę całokształt okoliczności niniejszej sprawy, w tym okoliczności faktyczne dotyczące wykonawcy Remondis, wydają się rażąco niskie w stosunku do przedmiotu zamówienia oraz powinny budzić wątpliwości Zamawiającego co do możliwości wykonania przedmiotu zamówienia zgodnie z wymaganiami określonymi w dokumentach zamówienia lub wynikającymi z odrębnych przepisów, 2)art. 17 ust. 2 w zw. z art. 239 ust. 1 w zw. z art. 224 ust. 1 i 6 w zw. z art. 226 ust. 1 pkt 8 ustawy Pzp, poprzez dokonanie wyboru oferty wykonawcy Remondis Kraków S.A. i zaniechanie wezwania wykonawcy Remondis do złożenia wyjaśnień, o których stanowi art. 224 ust. 1 ustawy Pzp, pomimo tego że oferta ta zawiera rażąco niską cenę w stosunku do przedmiotu zamówienia, gdyż znacząco odbiega od cen rynkowych oraz nie uwzględnia wszystkich kosztów świadczenia usługi objętej przedmiotem zamówienia, a jej zaniżenie nie znajduje żadnego innego uzasadnienia niż chęć uzyskania zamówienia kosztem poniesienia straty ekonomicznej w związku z jego realizacją, względnie kosztem nieuprawnionego obniżenia jakości usługi w stosunku do warunków zadeklarowanych w ofercie i tym samym Zamawiający na etapie badania i oceny ofert, a przed dokonaniem wyboru najkorzystniejszej oferty, obowiązany był podjąć czynności, o których stanowi art. 224 ust. 1 ustawy Pzp i następnie ustalić, czy w niniejszej sprawie doszło do ziszczenia się przesłanek określonych w art. 224 ust. 6 ustawy Pzp, przy czym w przekonaniu Odwołującego w stanie faktycznym niniejszej sprawy przeprowadzenie przez Zamawiającego czynności, o których stanowi art. 224 ust. 1 ustawy Pzp, musi konsekwentnie prowadzić do odrzucenia oferty wykonawcy Remondis na podstawie art. 226 ust. 1 pkt 8 w zw. z art. 224 ust. 6 ustawy Pzp, 3)art. 226 ust. 1 pkt 7 ustawy Pzp w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej

konkurencji (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1233 ze zm.), zwanej dalej „uznk”, poprzez zaniechanie odrzucenia oferty wykonawcy Remondis, pomimo tego że jej złożenia stanowiło czyn nieuczciwej konkurencji polegający na sprzedaży usług poniżej kosztów ich świadczenia w celu eliminacji z rynku innych przedsiębiorców, w szczególności Odwołującego, 4)art. 16 pkt 1 ustawy Pzp, poprzez niedochowanie przez Zamawiającego zasady przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia w sposób zapewniający zachowanie uczciwej konkurencji oraz równe traktowanie wykonawców, polegające na zaniechaniu przez Zamawiającego dokonania prawidłowych czynności związanych z oceną ofert złożonych w postępowaniu, w tym w szczególności z oceną oferty złożonej przez wykonawcę Remondis.

W związku z tym Odwołujący wniósł o nakazanie Zamawiającemu:

1. unieważnienia czynności badania i oceny ofert oraz wyboru jako najkorzystniejszej oferty złożonej przez wykonawcę Remondis Kraków S.A., 2)ponownego przeprowadzenia czynności badania i oceny ofert, w tym w szczególności: zwrócenia się przez Zamawiającego do wykonawcy Remondis o udzielenie wyjaśnień, o których stanowi art. 224 ust. 1 ustawy Pzp, w odniesieniu do ceny jednostkowej za transport i zagospodarowanie 1 Mg „odpadów tworzyw sztucznych” oraz ceny łącznej za transport i zagospodarowanie szacunkowej ilości 1470 Mg „odpadów tworzyw sztucznych”, a także ceny jednostkowej za transport i zagospodarowanie 1 Mg „odpadów odzieży i tekstyliów” oraz ceny łącznej za transport i zagospodarowanie szacunkowej ilości 440 Mg „odpadów odzieży i tekstyliów” – wskazanych w treści Załącznika nr 1 do Specyfikacji Warunków Zamówienia – Formularza ofertowego, — w konsekwencji czego powinno dojść do odrzucenia oferty złożonej przez wykonawcę Remondis Kraków S.A. i dokonania wyboru oferty Odwołującego jako najkorzystniejszej.

Przystąpienie do postępowania odwoławczego po stronie Zamawiającego zgłosił wykonawca Remondis Kraków S.A., ul. Półłanki 64, 30-740 Kraków (dalej: „Przystępujący”). Izba stwierdziła, że przystąpienie zostało dokonane skutecznie.

W dniu 06.03.2026 r. Zamawiający przekazał odpowiedź na odwołanie, w której wniósł o jego oddalenie. W tym samym dniu również Przystępujący przedstawił pisemnie swoją argumentację wraz z dowodami wnosząc o oddalenie odwołania.

W trakcie rozprawy Odwołujący i Przystępujący podtrzymali swoje stanowiska w sprawie (Zamawiający nie stawił się).

Krajowa Izba Odwoławcza rozpoznając na rozprawie złożone odwołanie i uwzględniając dokumentację z niniejszego postępowania o udzielenie zamówienia publicznego oraz stanowiska Stron i Przystępującego złożone na piśmie i podane do protokołu rozprawy, zważyła co następuje.

W pierwszej kolejności Izba ustaliła wystąpienie przesłanek z art. 505 ust. 1 ustawy Pzp, tj. istnienie po stronie Odwołującego interesu w uzyskaniu zamówienia oraz możliwość poniesienia przez niego szkody z uwagi na kwestionowane zaniechanie Zamawiającego.

Ponadto Izba stwierdziła, że nie została wypełniona żadna z przesłanek ustawowych skutkujących odrzuceniem odwołania, wynikających z art. 528 ustawy Pzp.

Zgodnie z art. 224 ust. 1 i ust. 2 ustawy Pzp:

1. Jeżeli zaoferowana cena lub koszt, lub ich istotne części składowe, wydają się rażąco niskie w stosunku do przedmiotu zamówienia lub budzą wątpliwości zamawiającego co do możliwości wykonania przedmiotu zamówienia zgodnie z wymaganiami określonymi w dokumentach zamówienia lub wynikającymi z odrębnych przepisów, zamawiający żąda od wykonawcy wyjaśnień, w tym złożenia dowodów w zakresie wyliczenia ceny lub kosztu, lub ich istotnych części składowych.
2. W przypadku gdy cena całkowita oferty złożonej w terminie jest niższa o co najmniej 30% od:
3. wartości zamówienia powiększonej o należny podatek od towarów i usług, ustalonej przed wszczęciem postępowania lub średniej arytmetycznej cen wszystkich złożonych ofert niepodlegających odrzuceniu na podstawie art. 226 ust. 1 pkt 1 i 10, zamawiający zwraca się o udzielenie wyjaśnień, o których mowa w ust. 1, chyba że rozbieżność wynika z okoliczności oczywistych, które nie wymagają wyjaśnienia; 2)wartości zamówienia powiększonej o należny podatek od towarów i usług, zaktualizowanej z uwzględnieniem okoliczności, które nastąpiły po wszczęciu postępowania, w szczególności istotnej zmiany cen rynkowych, zamawiający może zwrócić się o udzielenie wyjaśnień, o których mowa w ust. 1.

Zgodnie z art. 226 ust.1 pkt 7 ustawy Pzp, zamawiający odrzuca ofertę, jeżeli została złożona w warunkach czynu nieuczciwej konkurencji w rozumieniu ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

W postępowaniu złożono dwie oferty: Przystępującego z ceną 12.051.950,00 zł netto (13.016.106,00 zł brutto) i Odwołującego z ceną 12.774.700,00 zł netto (13.796.676,00 zł brutto), przy czym:

1. Przystępujący w zakresie odpadów takich jak:

§tworzywa sztuczne podał cenę 620,00 zł/Mg, łącznie za 1.470 Mg – 911.400,00 zł netto, §odzież i tekstylia podał cenę 720,00 zł/Mg, łącznie za 440 Mg – 316.800,00 zł netto,

1. Odwołujący w zakresie odpadów takich jak: §tworzywa sztuczne podał cenę 975,00 zł/Mg, łącznie za 1.470 Mg – 1.433.250,00 zł netto, §odzież i tekstylia podał cenę 1.250,00 zł/Mg, łącznie za 440 Mg – 550.000,00 zł netto.

Wartość szacunkowa zamówienia powiększona o VAT wynosiła 13.849.737,06 zł brutto, natomiast średnia arytmetyczna ofert wynosiła 13.406.391,00 zł brutto. Oznacza to, że cena oferty Przystępującego była niższa od wartości szacunkowej powiększonej o VAT o ok. 6% i od średniej arytmetycznej ofert o ok. 3%. Różnica między cenami Przystępującego i Odwołującego wyniosła ok. 5,7%.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że w niniejszej sprawie nie zachodzi przypadek, o którym mowa w art.

224 ust. 2 ustawy Pzp, tj. obowiązek wezwania wykonawcy do złożenia wyjaśnień z powodu tego, że cena jego oferty jest o co najmniej 30% niższa od wskaźników wskazanych w tym przepisie. Nie oznacza to jednak, że możliwość wezwania wykonawcy do złożenia wyjaśnień została całkowicie wyłączona. Zamawiający może bowiem dokonać takiego wezwania w oparciu o art. 224 ust. 1 ustawy Pzp, jeżeli cena wydaje mu się rażąco niska w stosunku do przedmiotu zamówienia lub budzi wątpliwości co do możliwości wykonania przedmiotu zamówienia zgodnie z wymaganiami określonymi w dokumentach zamówienia lub wynikającymi z odrębnych przepisów. W niniejszej sprawie należy zatem ocenić, czy zachodzą ww. przesłanki wymienione w art. 224 ust. 1 ustawy Pzp i czy w związku z tym Zamawiający powinien wezwać Przystępującego do złożenia wyjaśnień w sprawie ceny jego oferty.

Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że przesłanką zastosowania art. 224 ust. 1 ustawy Pzp jest sytuacja, w której zaoferowana cena lub koszt lub ich istotne części składowe wydają się rażąco niskie w stosunku do przedmiotu zamówienia lub budzą wątpliwości zamawiającego. Jednocześnie w niniejszym postępowaniu ceny obu złożonych ofert są zbliżone zarówno do siebie (13.016.106,00 zł i 13.796.676,00 zł brutto), jak i do wartości szacunkowej zamówienia powiększonej o VAT (13.849.737,06 zł brutto) czy do kwoty przeznaczonej na sfinansowanie zamówienia (13.458.230,00 zł brutto). Tym samym trudno stwierdzić, z jakiego powodu cena oferty Przystępującego miałaby się wydawać rażąco niska lub budzić wątpliwości Zamawiającego.

Ponadto należy zauważyć, że Odwołujący kwestionuje jedynie składowe tej ceny, tj. cenę za odpady w zakresie tworzyw sztucznych oraz odzieży i tekstyliów. W przypadku części składowych ceny art. 224 ust.1 ustawy Pzp przewiduje jednak wezwanie wykonawcy do złożenia wyjaśnień jedynie wtedy, gdy są one „istotne”. Odwołujący domagający się wezwania innego wykonawcy do złożenia wyjaśnień musi zatem wykazać, że ceny które kwestionuje w odwołaniu, są istotnymi częściami składowymi całkowitej ceny oferty. Tymczasem w tej sprawie Odwołujący nie wskazał w odwołaniu, dlaczego wg niego ceny dotyczące tworzyw sztucznych oraz odzieży i tekstyliów są istotnymi składowymi ceny całkowitej. Dopiero na rozprawie Odwołujący stwierdził, że każda z frakcji odpadów jest istotną częścią zamówienia, bez względu na jej ilościowy udział w strumieniu wszystkich odpadów, jak też wskazał na to, że „istotność” części składowej powinna być oceniana nie tylko w kontekście wartościowym (finansowym), ale też przedmiotowym.

Izba nie przeczy tej argumentacji (co do finansowej i przedmiotowej oceny istotności części składowej ceny), niemniej jednak nie może być ona rozumiana w ten sposób, że każdy najmniejszy element danego zamówienia jest uznawany za istotny z powodu tego, że nie da się bez niego wykonać zamówienia. Przy takim rozumieniu tej kwestii traci sens rozróżnianie części składowych na istotne i nieistotne, bo wszystko staje się „istotne”. Tymczasem w tej sprawie wg wyliczeń Zamawiającego wartość usługi w zakresie tworzyw sztucznych stanowi 11,49% wartości całego zamówienia, natomiast wartość odzieży i tekstyliów – 4,80%. Jeszcze mniejsze ilości dotyczące udziału tworzyw sztucznych oraz odzieży i tekstyliów w całym strumieniu odpadów podaje Przystępujący: odpowiednio 10% i 3%. Niezależnie od przyjętej metodologii tych wyliczeń należy zauważyć, że o ile 11,49% czy 10% jest wartością wymagającą oceny w kontekście konkretnego zamówienia i warunków jego wykonania, o tyle 4,80% czy 3% nie jest wartością „istotną”. Przy czym powyższe rozważania Izba podejmuje jedynie na marginesie, bo przede wszystkim – jak wskazano już wyżej – Odwołujący nie podjął w odwołaniu próby wykazania, dlaczego uznaje cenę za tworzywa sztuczne oraz odzież i tekstylia za istotne części składowe ceny całkowitej oferty Przystępującego. Tym samym jego argumentacja w tym zakresie przedstawiona na rozprawie jest już spóźniona i nie podlega rozpoznaniu przez Izbę (art. 555 ustawy Pzp).

Niezależnie od powyższego odnosząc się do wyliczeń zawartych w odwołaniu, należy zauważyć, że opierają się one na pewnych założeniach Odwołującego, które nie muszą być właściwe dla sposobu kalkulacji ceny przez Przystępującego. W szczególności nie ma podstaw do przyjęcia, że Przystępujący będzie musiał kupować nowe pojazdy czy nowe kontenery lub korzystać z urządzeń jeszcze niezamortyzowanych, jak też Odwołujący nie uwzględnił w swoich wyliczeniach, że wykonawcy mają możliwość negocjowania cen przyjęć odpadów do zagospodarowania w poszczególnych instalacjach i sprzedaży uzyskiwanych surowców. Tym samym wyliczenia Odwołującego nie dają podstaw do wzbudzenia wątpliwości co do wysokości ceny Przystępującego, tym bardziej, że jak wskazano już wyżej – cena ta nie odbiega od ceny Odwołującego i wartości szacowanych przez Zamawiającego. Normalną sytuacją na rynku

jest to, że wykonawcy w różny sposób kalkulują ceny swoich ofert, jedne elementy zamówienia wyceniają wyżej, inne niżej w stosunku do swoich konkurentów, co nie oznacza jednak, że którakolwiek z tych kalkulacji musi być wadliwa.

Jak wskazano w wyroku Izby z 16.09.2022 r. o sygn. akt KIO 2259/22: „W ocenie Izby – biorąc zatem pod uwagę bardzo zróżnicowane ceny oferowane przez pozostałych wykonawców w przypadku innych technologii, jak również szacunkową wartość zamówienia określoną przez Zamawiającego, która jest bardzo zbliżona do ceny zaoferowanej przez wykonawcę W. Z. za realizację całego zamówienia – należy stanowczo stwierdzić, że zaoferowana przez wykonawcę W.

Z. cena przedmiotowej Technologii nie jest rażąco zaniżona, a tym samym nierealna. W ocenie Izby nawet jeśli pomimo dosyć niskiej wyceny jednego czy dwóch składników całe zamówienie pozostaje dla konkretnego wykonawcy dalej opłacalne, to w tym przypadku nie może być mowy o wystąpieniu rażąco niskiej ceny. Decydujące znaczenie należy przypisać zależności pomiędzy jednostkowymi zaniżeniami a ceną całej oferty, a nie traktować ceny pojedynczych składników oferty, choćby były one na niskim poziomie, w sposób wyizolowany i oderwany od całej oferty. ” Podobne stanowisko wyraziła Izba w wyroku z 27.12.2023 r. o sygn. akt KIO 3698/23, w którym stwierdzono: „Zamawiający ma prawo do badania pod kątem rażąco niskiej ceny nie tylko ceny „globalnej”, ale i części składowych ceny, jednak badanie to powinno nastąpić wtedy, kiedy okoliczności wskazują na możliwość, że mogło dojść do zaoferowania ceny na poziomie rażąco niskim. Nie ma powodu badania każdego składnika cenowego w sytuacji, kiedy jest on niższy od cen podanych przez innych wykonawców, lecz gdy wycena danego elementu (zgodnie z art. 224 ust. 1 – istotnej części składowej) jest na tyle niska, że ma istotny wpływ na zaniżenie ceny całkowitej, bądź wycena danego elementu (składnika ceny) wskazuje na wątpliwości co do możliwości realizacji zamówienia.”

W niniejszej sprawie Odwołujący nie wykazał, że kwestionowane przez niego ceny dotyczące tworzyw sztucznych oraz odzieży i tekstyliów są istotnymi częściami składowymi ceny całkowitej oferty Przystępującego, że zachodzą podstawy do powzięcia przez Zamawiającego wątpliwości co do wysokości tych cen i że mogą być one zaniżone w stopniu wpływającym na cenę całkowitą oferty, która w dodatku – co kolejny raz Izba powtórzy – nie różni się istotnie od ceny oferty Odwołującego i szacunków Zamawiającego. W związku z tym Izba uznała, że nie zachodzą podstawy do wezwania Przystępującego do złożenia wyjaśnień w przedmiocie ceny jego oferty i oddaliła odwołanie w zakresie zarzutu dotyczącego art. 224 ust. 1 ustawy Pzp.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego art. 226 ust. 1 pkt 7 ustawy Pzp opartego na tezie o zaniżeniu cen w zakresie tworzyw sztucznych oraz odzieży i tekstyliów, należy stwierdzić, że jest on przede wszystkim przedwczesny w sytuacji, gdy Przystępujący nie był wzywany do złożenia wyjaśnień dotyczących ceny jego oferty. Nawet jeśli bowiem Odwołujący zakłada, że są podstawy do takiego wezwania (choć zdaniem Izby nie ma), to mógłby hipotetycznie stawiać zarzut złożenia oferty w warunkach czynu nieuczciwej konkurencji dopiero po zapoznaniu się ze złożonymi wyjaśnieniami, o ile ich treść wskazywałaby na zaniżenie ceny w celu eliminacji innych przedsiębiorców lub na inne działanie Przystępującego sprzeczne z prawem lub dobrymi obyczajami, zagrażające lub naruszające interes innego przedsiębiorcy lub klienta (art. 15 ust. 1 pkt 1 i art. 3 ust. 1 uznk). Nie można natomiast na obecnym etapie odrzucić oferty Przystępującego z powodu czynu nieuczciwej konkurencji, skoro nie był on wezwany do złożenia w tym zakresie wyjaśnień (i Izba podtrzymuje, że nie ma podstaw do takiego wezwania), a zarzut z art. 226 ust. 1 pkt 7 ustawy Pzp oparty jest właśnie na podejrzeniu zaniżenia ceny oferty. Jak słusznie stwierdził Przystępujący, art. 226 ust. 1 pkt 7 ustawy Pzp nie może być stosowany w celu obejścia przepisów dotyczących rażąco niskiej ceny. Analogiczne stanowisko Izba wyraziła już w wyroku z dnia 03.07.2024 r. o sygn. akt KIO 2057/24 wskazując: „Należy zauważyć, że Przystępujący nie był wzywany do złożenia wyjaśnień w zakresie wyceny poz. 202, a tylko takie wyjaśnienia złożone w odpowiedzi na wezwanie Zamawiającego mogłyby być podstawą oceny, czy cena w tej pozycji została prawidłowo skalkulowana czy nie. Oczywiście wezwanie takie mogłoby być do Przystępującego skierowane jedynie w przypadku podejrzenia, że całkowita cena jego oferty lub ceny istotnych części składowych ceny całkowitej są rażąco niskie. Jeśli jednak w danym stanie faktycznym nie zachodzi podstawa do zastosowania art. 224 ust. 1 lub ust. 2 ustawy Pzp i co za tym idzie – do badania oferty pod kątem rażąco niskiej ceny, nie oznacza to, że w każdym przypadku ewentualnego zaniżenia ceny w jakiejś pozycji niejako „w zamian” można odrzucić tę ofertę na podstawie art. 226 ust. 1 pkt 7 ustawy Pzp. (…) Raz jeszcze bowiem należy podkreślić, że w przypadku gdy istotą problemu jest ewentualne zaniżenie ceny, sposobem na „obejście” wymogów wynikających z przepisów dotyczących rażąco niskiej ceny, w tym wymogu wezwania wykonawcy do wyjaśnień, nie może być stosowanie art. 226 ust. 1 pkt 7 ustawy Pzp”. Z uwagi na powyższe Izba stwierdziła, że nie zachodzi podstawa do odrzucenia oferty Przystępującego w oparciu o art. 226 ust. 1 pkt 7 ustawy Pzp i oddaliła odwołanie również w tym zakresie.

Orzeczenie Izby zostało wydane w oparciu o dokumentację postępowania o udzielenie zamówienia oraz w oparciu o stanowiska Stron i Przystępującego przedstawione w pismach procesowych i na rozprawie.

Izba uznała dowody dołączone przez Odwołującego do odwołania za niemające istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy (art. 531 ustawy Pzp), ponieważ nie dotyczyły one tych kwestii, które przesądziły o sposobie rozstrzygnięcia sprawy przez Izbę.

O kosztach postępowania orzeczono stosownie do wyniku, na podstawie art. 574 ustawy Pzp oraz w oparciu o § 8 ust. 2 zdanie pierwsze w zw. z § 5 pkt 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych rodzajów kosztów postępowania odwoławczego, ich rozliczania oraz wysokości i sposobu pobierania wpisu od odwołania (Dz.U. z 2020 r. poz. 2437).

Przewodnicząca

...…………………..