Wyrok KIO 2862/26 z 28 lipca 2026

1. Oddala odwołanie,
2. Kosztami postępowania obciąża wykonawcę S.D. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą GODesk S.D. i zalicza w poczet kosztów postępowania odwoławczego kwotę 10 000 zł 00 gr (słownie: dziesięć tysięcy złotych zero groszy) uiszczoną przez wykonawcę S.D. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą GODesk S.D. tytułem wpisu od odwołania oraz kwotę 3 600 zł 00 gr (słownie: trzy tysiące sześćset złotych zero groszy) poniesioną przez wykonawcę S.D. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą GODesk S.D. tytułem wynagrodzenia pełnomocnika.

Na orzeczenie - w terminie 14 dni od dnia jego doręczenia - przysługuje skarga za pośrednictwem Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej do Sądu Okręgowego w Warszawie - Sądu Zamówień Publicznych.

Przewodnicząca

…………..

​

Sygn. akt

KIO 2862/26

Gmina Budzów (dalej: „Zamawiający”) prowadzi w trybie podstawowym bez negocjacji postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego pn. „Wykonanie oświetlenia boiska piłkarskiego w Budzowie”. Postępowanie to prowadzone jest na podstawie przepisów ustawy z dnia 11 września 2019 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1320 ze zm.), zwanej dalej: „Pzp”. Ogłoszenie o zamówieniu zostało opublikowane w Biuletynie Zamówień Publicznych w dniu 15 maja 2026 r. pod numerem: 2026/BZP/00245467/01.

W dniu 13 czerwca 2026 r. wykonawca S.D. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą GODesk S.D. (dalej: „Odwołujący”) wniósł do Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej odwołanie wobec czynności Zamawiającego polegających na: a) czynności odrzucenia oferty Odwołującego na podstawie art. 226 ust. 1 pkt 8 Pzp, oraz b) czynności wyboru jako najkorzystniejszej oferty nr 1 złożonej przez Elwatt sp. z o.o.

Odwołujący zarzucił Zamawiającemu naruszenie następujących przepisów Pzp:

1. art. 226 ust. 1 pkt 8 Pzp — przez odrzucenie oferty Odwołującego jako rzekomo zawierającej rażąco niską cenę w stosunku do przedmiotu zamówienia, w sytuacji gdy Odwołujący złożył w wyznaczonym przez Zamawiającego terminie wyczerpujące, konkretne i​ rzeczowe wyjaśnienia, wykazujące realność zaoferowanej ceny, a Zamawiający dokonał wadliwej oceny tych wyjaśnień w oparciu o niewłaściwy miernik kosztów pracy — minimalną stawkę godzinową (31,40 zł), właściwą wyłącznie dla umów zlecenia i umów o świadczenie usług podobnych do zlecenia, podczas gdy zgodnie z SW Z Zamawiający wymagał zatrudnienia osób wykonujących roboty „na podstawie stosunku pracy” (rozdział IV pkt 6 i 7 SW Z w zw. z art. 22 § 1 Kodeksu pracy), co Odwołujący potwierdził w oświadczeniu zgodnym z pkt 7 formularza oferty, a dla umowy o pracę właściwym odniesieniem jest minimalne miesięcznie wynagrodzenie za pracę (4 806 zł brutto), zaś przyjęta w kosztorysie ofertowym stawka roboczogodziny w wysokości 30,00 zł przy zatrudnieniu w pełnym wymiarze czasu pracy zapewnia wynagrodzenie powyżej tego minimum;
2. art. 224 ust. 6 Pzp — przez przyjęcie, że złożone przez Odwołującego wyjaśnienia nie uzasadniają podanej w ofercie ceny, podczas gdy Zamawiający w ogóle nie odniósł się do zasadniczej i wskazanej przez Odwołującego przyczyny konkurencyjności ceny ofertowej, tj. zakupu materiałów (stanowiących ok. 79% wartości netto oferty) po cenach

hurtowych oraz niskich kosztów logistyki, a zakwestionował wyłącznie marginalny element kalkulacji (różnicę 1,40 zł w stawce kosztów robocizny), stanowiącej poniżej 18% wartości oferty, a także przez zaniechanie zwrócenia się do Odwołującego o doprecyzowanie złożonych wyjaśnień dotyczących ceny;

1. art. 224 ust. 3 pkt 4 Pzp — przez jego błędną wykładnię polegającą na utożsamieniu „minimalnych kosztów pracy” wyłącznie z minimalną stawką godzinową dla umów cywilnoprawnych, z pominięciem alternatywy ustawowej („albo minimalnego wynagrodzenia za pracę”) właściwej dla pracowników zatrudnionych na podstawie umowy o pracę, którego Zamawiający wymagał w SWZ;
2. art. 16 pkt 1–3 Pzp — przez naruszenie zasad uczciwej konkurencji, równego traktowania wykonawców oraz proporcjonalności, wskutek wadliwej oceny wyjaśnień Odwołującego dotyczących ceny oferty, skutkującej odrzuceniem oferty Odwołującego z powodu różnicy ​ podanej stawce roboczogodziny, która nie była ekonomicznie istotna; w
3. art. 239 ust. 1 Pzp — przez zaniechanie wyboru oferty Odwołującego jako najkorzystniejszej, mimo że oferta ta nie podlegała odrzuceniu i uzyskałaby najwyższą punktację w świetle kryteriów określonych w SWZ; Odwołujący wniósł o uwzględnienie odwołania i nakazanie Zamawiającemu:
4. unieważnienia czynności odrzucenia oferty Odwołującego;
5. unieważnienia czynności wyboru oferty nr 1 (Elwatt sp. z o.o.) jako najkorzystniejszej;
6. dokonania ponownego badania i oceny ofert z uwzględnieniem oferty Odwołującego, a​ w konsekwencji — wyboru oferty Odwołującego jako najkorzystniejszej.

Ponadto Odwołujący wniósł o: a.zasądzenie od Zamawiającego na rzecz Odwołującego kosztów postępowania odwoławczego, w tym kosztów wpisu oraz wynagrodzenia pełnomocnika, według spisu kosztów, jaki zostanie przedstawiony na rozprawie odwoławczej, b.dopuszczenie dowodu z kosztorysu ofertowego – na fakt, że oferta Odwołującego nie zawiera ceny rażąco niskiej lub kosztu w stosunku do przedmiotu zamówienia.

Odwołujący podał, że złożył w postępowaniu ofertę z ceną 236 474,12 zł brutto (192 255,38 zł netto) oraz 60miesięcznym okresem gwarancji i rękojmi — była to oferta najtańsza spośród 13 złożonych. Z uwagi na to, że cena była o co najmniej 30% niższa od wartości zamówienia powiększonej o VAT, Zamawiający — zgodnie z art. 224 ust. 2 pkt 1 Pzp — wezwał Odwołującego (pismo z dnia 2 czerwca 2026 r.) do złożenia wyjaśnień dotyczących ceny oferty.

Odwołujący w dniu 3 czerwca 2026 r. złożył szczegółowe wyjaśnienia w zakresie podanej ceny ofertowej.

Pomimo tego Zamawiający odrzucił jego ofertę, zaś jako jedyną podstawę na uzasadnienie postawionej tezy, iż cena oferty rzekomo jest rażąco niska wskazał przyjęcie w ofercie stawki robocizny 30,00 zł jako niższej od minimalnej stawki godzinowej 31,40 zł, obowiązującej dla umów cywilnoprawnych.

Jak zauważył Odwołujący, minimalna stawka godzinowa w wysokości 31,40 zł, ustalona rozporządzeniem Rady Ministrów z 11 września 2025 r. (Dz.U. 2025 poz. 1242), z​ mocy ustawy z 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę dotyczy wyłącznie osób świadczących pracę na podstawie umowy zlecenia oraz umowy o świadczenie usług. Nie ma ona zastosowania do pracowników zatrudnionych na podstawie umowy o pracę — dla nich gwarancją jest minimalne wynagrodzenie miesięczne (w 2026 r. — 4 806 zł brutto), a przeliczeniowa stawka godzinowa zmienia się w poszczególnych miesiącach i może być niższa niż 31,40 zł. Tymczasem, jak wskazał Odwołujący, to sam Zamawiający narzucił ​ SW Z formę zatrudnienia w postaci umowy o pracę (rozdział IV pkt 6 SW Z).O tym, że wymóg ten dotyczy umowy o w pracę, a nie innej formy zatrudnienia przesądza dalsza część SW Z przewidująca sankcję: „Za niedopełnienie wymogu zatrudnienia na podst. Umowy o pracę osób wykonujących czynności określonych powyżej Zamawiający przewiduje karę umowną [...].”. Odwołujący formę tę potwierdził w oświadczeniu pkt 7 formularza oferty (załącznik nr 4 do SWZ).

W tych okolicznościach, zdaniem Odwołującego, właściwym miernikiem zgodności kosztów pracy z art. 224 ust.

3 pkt 4 Pzp było minimalne wynagrodzenie za pracę, a nie minimalna stawka godzinowa. Przepis ten posługuje się alternatywą rozłączną („minimalnego wynagrodzenia za pracę albo minimalnej stawki godzinowej”), a wybór właściwego odniesienia zależy od formy zatrudnienia. Zamawiający zastosował odniesienie nieadekwatne do narzuconej przez siebie formy zatrudnienia.

Odwołujący podał, że przy zatrudnieniu na umowę o pracę w pełnym wymiarze czasu pracy stawka 30,00 zł za godzinę odpowiada wynagrodzeniu rzędu ok. 5 000 zł brutto miesięcznie (ok. 167 godzin), a więc powyżej minimalnego wynagrodzenia w wysokości 4 806 zł brutto. Stawka 30,00 zł jest przy tym — co wynika wprost z załączonego do

odwołania kosztorysu — stawką robocizny kosztorysowej (Rg), na którą narzucane są dopiero koszty pośrednie w wysokości 60% oraz zysk 10%. Składki na ubezpieczenia społeczne obciążające pracodawcę mają zatem pokrycie w narzutach kosztorysowych, a nie w samej stawce Rg. Oświadczenie Odwołującego, że przyjęta stawka „zapewnia wynagrodzenie powyżej ustawowego minimum i umożliwia prawidłowe rozliczenia z tytułu ubezpieczeń społecznych”, było zatem prawdziwe, a Zamawiający bezpodstawnie je zakwestionował.

Odwołujący wskazał, że zgodnie z przedmiarem robót załączonym do SW Z należało przyjąć nakład robocizny w wysokości 536,48 r-g. W kosztorysowaniu przyjmuje się średnio ok. 167-168 godzin pracy dla pełnego etatu na miesiąc.

Mając na uwadze powyższe, przy przyjęciu w kosztorysie stawki 30 zł/r-g, przy przyjęciu 168 godzin na miesiąc daje to wynagrodzenie 5040 zł brutto miesięcznie, a przy przyjęciu 167 godzin na miesiąc – 5010 zł brutto miesięcznie.

Oznacza to, jak zaznaczył Odwołujący, że stawka kosztorysowa 30 zł/r-g daje wynagrodzenie wyższe niż 4806 zł brutto miesięcznie w 2026 r.

Dla nakładu robocizny w ilości 546,48 r-g rozłożonego na 4 miesiące realizacji umowy (termin określony w SW Z), średnie zaangażowanie w tym zakresie wynosi: 536,48 ÷ (4 x 168) = 0,7989, czyli ok. 0,8 etatu, co odpowiada wynagrodzeniu pełnoetatowemu w wysokości 5040 zł brutto miesięcznie.

Odwołujący zwrócił uwagę, że nawet przy hipotetycznym przyjęciu stawki 31,40 zł zamiast 30,00 zł różnica jest ekonomicznie nieistotna. Łączny nakład robocizny wynikający z​ kosztorysu ofertowego wynosi 536,48 roboczogodzin. Podniesienie stawki o 1,40 zł zwiększyłoby wartość robocizny o 751,07 zł, a po doliczeniu narzutów (koszty pośrednie 60% oraz zysk 10%, tj. współczynnik 1,76) — o 1 321,88 zł netto (1 625,91 zł brutto), co stanowi zaledwie 0,69% wartości netto oferty. Cena oferty wzrosłaby wówczas do 193 577,26 zł netto (238 100,03 zł brutto), a więc oferta Odwołującego nadal pozostawałaby najtańszą ​ postępowaniu (kolejna oferta — Elwatt sp. z o.o. — opiewa na 247 350,01 zł brutto) i nadal byłaby o ponad 30% niższa w od wartości szacunkowej. Tak nieznaczna różnica z istoty rzeczy nie może przesądzać o „rażąco niskiej cenie” całej oferty.

Odwołujący zwrócił uwagę, że o konkurencyjności ceny przesądza nie robocizna, lecz koszt materiałów stanowiących ok. 79% wartości netto oferty (ok. 152 152 zł). Odwołujący wyjaśnił, że nabywa je po cenach hurtowych jako współwłaściciel hurtowni elektrycznej (NEUTRON sp. z o.o.), tj. po cenach istotnie niższych od średnich cen rynkowych, oraz że korzysta z minimalnych kosztów logistyki ze względu na bliskość siedziby względem miejsca realizacji. Odwołujący zauważył, że Zamawiający w uzasadnieniu odrzucenia oferty Odwołującego w ogóle nie odniósł się do tej kluczowej części wyjaśnień. Jak wskazał Odwołujący, zgodnie z art. 224 ust. 6 Pzp odrzucenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy złożone wyjaśnienia wraz z dowodami nie uzasadniają zaoferowanej ceny. W ocenie Odwołującego, Zamawiający nie wykazał, by podana przyczyna niższej ceny (tańsze materiały) była nierzetelna lub nierealna.

Odwołujący podniósł, że trzy najtańsze oferty w postępowaniu (236 474 zł, 247 350 zł, 251 380 zł) nie różnią się od siebie w sposób istotny. Z powyższego Odwołujący wywiódł, że cena Odwołującego mieści się w przedziale cen rynkowych, a nie odbiega od nich w sposób budzący wątpliwości. Skala różnicy względem wartości szacunkowej może natomiast wskazywać na zawyżenie samego szacunku Zamawiającego, ustalonego przed wszczęciem postępowania.

Odwołujący zaznaczył, że złożył w wyznaczonym terminie wyjaśnienia, wskazując konkretne, obiektywne i mierzalne czynniki obniżające koszty świadczenia, tj. zakup materiałów (stanowiących ok. 79% wartości oferty) po cenach hurtowych z tytułu współwłasności hurtowni elektrycznej, niskie koszty logistyki wynikające z bliskości siedziby względem miejsca realizacji oraz efektywną organizację pracy. Wyjaśnienia te, w ocenie Odwołującego, nie miały charakteru ogólnikowego ani lakonicznego — identyfikowały skonkretyzowane przyczyny konkurencyjności ceny.

Zamawiający w uzasadnieniu odrzucenia w żaden sposób nie zakwestionował tej części wyjaśnień, w szczególności realności cen materiałów, opierając swoje rozstrzygnięcie wyłącznie na zarzucie dotyczącym stawki robocizny. Odwołujący z okoliczności tej wywnioskował, że wyjaśnienia w zakresie materiałów i pozostałych czynników zostały przez Zamawiającego przyjęte i nie były podstawą odrzucenia.

Sam brak załączenia do wyjaśnień dodatkowych dowodów nie może stanowić, zdaniem Odwołującego, samodzielnej podstawy odrzucenia oferty, jeżeli treść wyjaśnień jest merytoryczna i wskazuje na realne, obiektywne podstawy kalkulacji. W konsekwencji, ​ przekonaniu Odwołującego, odrzucenie oferty Odwołującego było przedwczesne w i​ nieuzasadnione.

Odwołujący stwierdził, że Zamawiający, zapoznając się z wyjaśnieniami Odwołującego dotyczącymi ceny oferty zaniechał wezwania Odwołującego do sprecyzowania złożonych wyjaśnień, arbitralnie przyjmując, że cena oferty jest

rażąco niska z powodu przyjęcia przy jej kalkulacji rzekomo zbyt niskich kosztów pracy, tj. takich, które wg założeń Zamawiającego mają być niezgodne z przepisami o płacy minimalnej. Odwołujący wskazał, ze gdyby Zamawiający zwrócił się do Wykonawcy o dodatkowe wyjaśnienia w zakresie ceny, otrzymałby informacje, które usunęłyby potencjalne wątpliwości w tym zakresie. Tymczasem Zamawiający arbitralnie uznał, że jeden z elementów ceny został zaniżony, co automatycznie ma oznaczać nierealność zaoferowanej ceny. Zdaniem Odwołującego, jest to założenie całkowicie błędne, mając na uwadze powyższe okoliczności, w tym ujęcie w wycenie kosztów pośrednich i​ narzutów oraz założenia zysku z realizacji zamówienia.

Pismem z dnia 22 czerwca 2026 r. Zamawiający złożył odpowiedź na odwołanie, ​w której wniósł o oddalenie odwołania w całości.

Krajowa Izba Odwoławcza, po przeprowadzeniu rozprawy w przedmiotowej sprawie, na podstawie zebranego materiału dowodowego wskazanego w treści uzasadnienia, jak też po zapoznaniu się z oświadczeniami i stanowiskami stron postępowania złożonymi pisemnie oraz ustnie do protokołu w toku rozprawy zważyła, co następuje.

Izba stwierdziła, że Odwołujący legitymuje się interesem we wniesieniu środka ochrony prawnej, o którym mowa w art. 505 ust. 1 ustawy Pzp. Zakres zarzutów, w sytuacji ich potwierdzenia się, wskazuje na pozbawienie Odwołującego możliwości uzyskania zamówienia i jego realizacji, narażając tym samym Odwołującego na poniesienie w tym zakresie wymiernej szkody.

W przedmiotowej sprawie Izba nie stwierdziła uchybień w decyzji Zamawiającego.

Izba stwierdziła, że okoliczności faktyczne zostały przedstawione przez Odwołującego w sposób prawidłowy, zatem brak jest konieczności ponownego ich przytaczania. Spór dotyczy skutków zaistniałego stanu faktycznego.

W przedmiotowej sprawie podkreślenia wymaga, że to na wykonawcy wezwanym do złożenia wyjaśnień w przedmiocie kalkulacji ceny oferty spoczywa ciężar wykazania, że zaoferowana cena jest realna i została skalkulowana prawidłowo (art. 224 ust. 5 Pzp). Wykonawca powinien dołożyć starań, aby przedstawić zamawiającemu sposób kalkulacji ceny, przyjętą wartość poszczególnych elementów, okoliczności mające wpływ na ich wysokość, jak również złożyć dowody na poparcie swoich twierdzeń. Niewykazanie przez wykonawcę, że oferta nie zawiera rażąco niskiej ceny skutkuje obowiązkiem odrzucenia oferty na podstawie art. 226 ust. 1 pkt 8 Pzp. Rolą zamawiającego jest rzetelnie ocenić złożone wyjaśnienia.

Podstawą odrzucenia oferty powołaną przez Zamawiającego w zawiadomieniu z dnia 8 czerwca 2026 r. stało się przyjęcie przez Odwołującego do kalkulacji ceny stawki roboczogodziny na poziomie 30 zł. Zamawiający stwierdził, że podana przez Odwołującego stawka jest niższa od obowiązującej od 1 stycznia 2026 r. minimalnej stawki godzinowej wynikającej z przepisów prawa.

Izba stwierdziła, że Odwołujący składając w dniu 3 czerwca 2026 r. wyjaśnienia ​ sposób jednoznaczny oświadczył Zamawiającemu, że przyjął do kalkulacji stawkę roboczogodziny w wysokości 30 zł. w W żadnym miejscu wyjaśnień Odwołujący nie wskazał na formę zatrudnienia, wymiar zatrudnienia, nie dokonał przeliczenia podanej stawki na realne wynagrodzenie pracowników zatrudnionych na umowę o pracę, nie złożył na tę okoliczność żadnych dowodów.

Zarzuty odwołania sprowadzają się do twierdzeń, że Zamawiający powinien był odnieść stawkę do formy zatrudnienia narzuconej w przedmiotowym postępowaniu, że powinien był dokonać przeliczenia podanej stawki na wynagrodzenie pracownika zatrudnionego na umowę o pracę, wreszcie, że Zamawiający powinien był wezwać wykonawcę do złożenia dodatkowych wyjaśnień.

Tymczasem, jak wskazano powyżej, obowiązek wykazania, że oferta nie zawiera rażąco niskiej ceny lub kosztu spoczywa na wykonawcy (art. 224 ust. 5 ustawy Pzp). Art. 224 ust. 6 ustawy Pzp jednoznacznie stanowi, że odrzuceniu podlega oferta wykonawcy, który złożył wyjaśnienia, które nie uzasadniają podanej w ofercie ceny lub kosztu. Przepisy ustawy Pzp w sposób niebudzący wątpliwości na wykonawcę przerzucają ciężar przekonania zamawiającego, że zaoferowana cena jest realna i rzetelnie skalkulowania, w tym skalkulowana w zgodzie z obowiązującymi przepisami.

Nie jest rolą zamawiającego domyślanie się bądź samodzielne poszukiwanie okoliczności mających wpływ na cenę czy założeń kalkulacyjnych wykonawcy. Wszelkie informacje powinny zostać podane w wyjaśnieniach tak, aby wątpliwości, którymi kierował się zamawiający wzywając wykonawcę do wyjaśnień, zostały rozwiane.

W przedmiotowej sprawie Odwołujący w wyjaśnieniach w zakresie wynagrodzenia wskazał tylko i wyłącznie na stawkę za roboczogodzinę nie podając dalszych informacji. Okoliczności, które mogłyby uzasadniać przyjętą kalkulację

Odwołujący podał po terminie na złożenie wyjaśnień, co jest działaniem spóźnionym.

W odwołaniu Odwołujący podniósł, że zakwestionowany przez Zamawiającego element jest ekonomicznie nieistotny, jako że to koszt materiałów jest kosztem wiodącym ​ przedmiotowym postępowaniu. Okoliczność ta nie ma znaczenia w sytuacji, w której przyjęta stawka za w roboczogodzinę jest niezgodna z przepisami prawa.

Ponadto, Odwołujący wyliczył, że nawet przy przyjęciu stawki 31,40 zł zamiast 30 zł różnica jest ekonomicznie nieistotna, bowiem wartość oferty wzrosłaby o 1 625,91 zł brutto, a​ oferta Odwołującego nadal pozostawałaby najtańsza. Tymczasem, przeliczenie dokonane przez Odwołującego potwierdza jedynie, że zaoferowana przez niego cena jest rażąco niska, bowiem nie zabezpiecza kosztów robocizny w wysokości wynikającej z przepisów prawa.

W świetle powyższego, bez znaczenia jest okoliczność, iż cena zaoferowana przez Odwołującego nie odbiega w sposób znaczący od cen zaoferowanych przez kilku innych wykonawców ubiegających się o przedmiotowe zamówienie.

W sytuacji, w której wykonawca został wezwany do złożenia wyjaśnień, zobowiązany był wykazać realność zaoferowanej ceny. Brak zgodności kosztów pracy z przepisami prawa potwierdza brak rzetelności kalkulacji ceny.

Mając powyższe na uwadze, Izba uznała zarzuty podniesione przez Odwołującego za niezasadne.

Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.

O kosztach postępowania odwoławczego orzeczono stosownie do jego wyniku na podstawie art. 557 i 575 ustawy Pzp oraz § 8 ust. 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 2020 r. w sprawie szczegółowych rodzajów kosztów postępowania odwoławczego, ich rozliczania oraz wysokości i sposobu pobierania wpisu od odwołania (​ Dz. U. z 2020 r. poz. 2437, dalej jako „rozporządzenie”).

Jak stanowi art. 557 ustawy Pzp, w wyroku oraz w postanowieniu kończącym postępowanie odwoławcze Izba rozstrzyga o kosztach postępowania odwoławczego, z kolei w myśl art. 575 ustawy Pzp strony oraz uczestnik postępowania odwoławczego wnoszący sprzeciw ponoszą koszty postępowania odwoławczego stosownie do jego wyniku.

Jak stanowi § 8 ust. 2 rozporządzenia, w przypadku oddalenia odwołania przez Izbę w całości, koszty ponosi odwołujący.

Przewodnicząca

…………..