Wyrok KIO 1981/25 z 3 czerwca 2026

Zamawiający: Skarb Państwa - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, Warszawa, Prowadzący postępowanie:

Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Warszawie prowadzi w trybie przetargu nieograniczonego postępowanie, o udzielenie zamówienia publicznego pod nazwą „Pełnienie nadzoru nad projektowaniem i realizacją Robót oraz zarządzanie Kontraktem pn.: ”Projekt i budowa obwodnicy Zwolenia w ciągu drogi krajowej nr 79”, (nr postępowania: OWA.D-3.2411.14.2025; ogłoszenie o zamówieniu nr 692119-2025, nr Dz. U. S: 202/2025, data publikacji:

21/10/2025 KIO 1981/26 Odwołujący: INKO Consulting sp. z o.o. z/s w Krakowie wniósł 27 kwietnia 2026 r. odwołanie wobec czynności Zamawiającego, obejmujących:

1. wybór oferty wykonawców Konsorcjum: Eksametr Sp. z o.o. Warszawa; Miliarium Sp. z o.o. Kielce, mimo że oferta ta nie jest najkorzystniejszą,
2. wykluczenie wykonawcy INKO Consulting sp. z o.o. i odrzucenie jego oferty.

Odwołujący zarzucił naruszenie przez Zamawiającego następujących przepisów ustawy pzp:

1. art. 226 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z art. 109 ust. 1 pkt 8 i pkt 10 przez ich błędne zastosowanie i uznanie, że Odwołujący podlega wykluczeniu z postępowania z uwagi na wprowadzenie Zamawiającego w błąd przy składaniu oświadczenia w JEDZ, podczas gdy Zamawiający nie wykazał spełnienia żadnej z przesłanek określonych w art. 109 ust. 1 pkt 8 ani pkt 10, w szczególności: nie wykazał, aby Odwołujący przedstawił informacje niezgodne z rzeczywistością, nie wykazał winy Odwołującego (działania umyślnego, rażącego niedbalstwa, niedbalstwa), nie wykazał, aby jakakolwiek informacja mogła mieć istotny wpływ na decyzje Zamawiającego, a na moment złożenia oferty wykluczenia Odwołującego w Postępowaniach Zamawiającego na Opracowanie dokumentacji projektowej dla zadania: „Budowa drogi ekspresowej nr 52 na odcinku Bulowice (bez węzła) — Chocznia (bez węzła)” (ogłoszenie Dz.U. S: 73/2025 z 14.04.2025 r.) oraz na Opracowanie dokumentacji projektowej dla zadania pn.: „Budowa drogi ekspresowej nr 52 na odcinku Kalwaria Wschód (bez węzła) —Głogoczów (z węzłem)” (ogłoszenie nr 238954-2025 Dz.U. S: 73/2025 z dnia 14.04.2025 r.) („Postępowania S52") nie miały charakteru prawomocnego i pozostawały przedmiotem kontroli sądowej, a Zamawiający posiadał pełną wiedzę o okolicznościach, które uznaje za podstawę wykluczenia, co wyklucza możliwość wprowadzenia go w błąd.
2. art. 226 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z art. 110 ust. 2 oraz ust. 3 oraz art. 109 ust. 1 pkt 8 i 10 przez ich błędne zastosowanie i dokonanie wadliwej oceny samooczyszczenia Odwołującego, skutkującej uznaniem, że Odwołujący podlega wykluczeniu, podczas gdy Odwołujący wykazał spełnienie przesłanek z art. 110 ust. 2, a Zamawiający nie przeprowadził wymaganej oceny wdrożonych środków, a ocena Zamawiającego ma charakter ogólnikowy i nie odnosi się do mechanizmów wdrożonych przez Odwołującego, Zamawiający oparł swoją ocenę na nieudowodnionych założeniach (m.in. rzekomego braku stosowania procedur czy ich nieskuteczności) i nie wykazał, że wdrożone środki nie eliminują lub nie ograniczają ryzyka wystąpienia naruszeń w przyszłości.
3. art. 16 pkt 1 i 2 przez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zasady, w szczególności zastosowanie, rygorystycznych i niespójnych standardów oceny w zakresie przesłanek wykluczenia oraz skuteczności procedury samooczyszczenia.
4. art. 239 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 2 w zw. z art. 16 przez wybór oferty najkorzystniejszej, mimo iż oferta taką nie jest.

Odwołujący złożył ofertę i spełnia wszystkie warunki udziału w Postępowaniu.

Odwołujący wniósł o nakazanie Zamawiającemu:unieważnienia czynności wyboru oferty najkorzystniejszej; unieważnienia czynności wykluczenia Odwołującego i odrzucenia jego oferty; ponowienie czynności badania i oceny ofert w Postępowaniu.

STAN FAKTYCZNY Zamawiający 14.04.2025 r. wszczął postępowanie S 52 na odcinku Bulowice (bez węzła) Chocznia (bez węzła)” (ogłoszenie o zamówieniu nr 239530-2025 Dz.U. S: 73/2025 z dnia 14.04.2025 r.) oraz postępowanie o udzielenie zamówienia na Opracowanie dokumentacji projektowej dla zadania pn. „Budowa drogi ekspresowej nr 52 na odcinku

Kalwaria Wschód (bez węzła) —Głogoczów (z węzłem)” (ogłoszenie nr 238954-2025 Dz.U. S: 73/2025 z 14.04.2025 r.).

Jednostką prowadzącą postępowania była GDDKiA Oddział w Krakowie.

1. 05.2025 r. Zamawiający dokonał otwarcia ofert w obu Postępowaniach.

8 sierpnia 2025 r. Zamawiający poinformował o wyborze oferty w postępowaniu dla zadania pn.: „Budowa drogi ekspresowej nr 52 na odcinku Bulowice /…/ oraz o wyborze oferty na Opracowanie dokumentacji projektowej dla zadania pn.: „Budowa drogi ekspresowej nr 52 na odcinku Kalwaria Wschód (bez węzła) — Głogoczów (z węzłem)” Zamawiający poinformował, że oferta Odwołującego została odrzucona na podstawie art. 226 ust. 1 pkt 2a pzp, ponieważ została złożona przez Wykonawcę podlegającego wykluczeniu z postępowania na podstawie art. 109 ust. 1 pkt 8) i 10) p.z.p.

Odwołujący wniósł odwołania od czynności wyboru i wykluczenia w obu postępowaniach.

1. 10.2025 r. w sprawach KIO 3454/25, KIO 3492/25, KIO 3493/25, KIO 3496/25, KIO 3506/25, KIO 3509/25 Izba oddaliła oba odwołania Odwołującego.

Odwołujący wniósł w 21 listopada 2025 r. skargę do Sądu Zamówień Publicznych 26 lutego 2026 r. Sąd w sprawie akt XXIII Zs 160/25 oddalił skargę.

1. 10.2025 r. Zamawiający wszczął Postępowanie na Pełnienie nadzoru nad projektowaniem i realizacją Robót oraz zarządzanie Kontraktem pn.. „Projekt i budowa obwodnicy Zwolenia w ciągu drogi krajowej nr 79” 19.12.2025 r. Zamawiający dokonał otwarcia ofert. Złożono 16 ofert.

Oferta odwołującego nie podlegała ocenie jako oferta odrzucona.

5 marca 2026 r. Odwołujący w związku z zapadłym orzeczeniem Sądu Zamówień Publicznych z 26.02.2026 r. XXIII Zs 160/25 złożył Zamawiającemu Dokument Samooczyszczenia.

1. 04.2026 r. Odwołujący został Poinformowany o wykluczeniu z Postępowania.UZASADNIENIE Zgodnie ze stanowiskiem Zamawiającego z 17.04.2026 r. oferta Odwołującego została odrzucona na podstawie art. 226 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z art. 109 ust. 1 pkt 8, art. 109 ust. 1 pkt 10 oraz art. 111 pkt 5)- 6) pzp, jako złożona przez Wykonawcę podlegającego wykluczeniu.

Zamawiający uznał, że Odwołujący podlega wykluczeniu, ponieważ w JEDZ Odwołujący oświadczył brak podstaw wykluczenia, mimo że zdaniem Zamawiającego — w rzeczywistości podlegał wykluczeniu na podstawie art. 109 ust. 1 pkt 8 i 10 pzp. Podstawą tego wniosku było wcześniejsze wykluczenie INKO w Postępowaniach S52 prowadzonych przez Zamawiającego. W ocenie Zamawiającego wykluczenia te wobec oddalenia odwołań przez KIO miały charakter wiążący. Zamawiający przyjął, że fakt nieujawnienia tych okoliczności w JEDZ stanowił wprowadzenie w błąd.

Zamawiający przyjął, że Odwołujący działał co najmniej niedbale, ponieważ powinien był ujawnić fakt wcześniejszego wykluczenia już na etapie składania oferty. Zamawiający uznał również, że informacja w JEDZ mogła mieć istotny wpływ na decyzje w postępowaniu, nie wykazując jednak wpływu tej informacji na przebieg oceny.

Zamawiający odrzucił skuteczność działań samooczyszczających Odwołującego, wskazując na ich rzekomo pozorny charakter, brak dowodów wdrożenia i nieskuteczność organizacyjną.

W ocenie Zamawiającego został on wprowadzony w błąd w związku z faktem, iż Wykonawca z ofertą złożył JEDZ, gdzie w Sekcji C, podstawa wykluczenia zaznaczył „NIE".

W ocenie Zamawiającego w dacie złożenia oferty oba wykluczenia były prawomocne.

Zamawiający wiąże prawomocność wykluczeń z Postępowań S52 z zapadłym wyrokiem Izbyz 24.10.2025 r. pomijając fakt, iż Odwołujący złożył 21.10.2025 r. skargę od wyroku.

Zamawiający w sposób nieuprawniony przyjął, że Odwołujący w dacie składania oferty podlegał wykluczeniu i był zobowiązany do ujawnienia tej okoliczności w JEDZ.

Wyrok KIO — choć podlega wykonaniu — nie posiada waloru prawomocności do czasu upływu terminu na wniesienie skargi albo rozpoznania tej skargi przez SO. Korzystanie ze środków ochrony prawnej nie może być interpretowane na niekorzyść wykonawcy.

Nie można jednocześnie wymagać Odwołującego, aby kwestionował rozstrzygnięcie w drodze skargi, a jednocześnie

traktował je jako ostateczne i bezsporne w innych postępowaniach.

B rak jest w ustawie pzp przepisu, który nakładałby na zamawiającego obowiązek traktowania nieprawomocnego orzeczenia KIO jako podstawy wykluczenia.

Zatem w dacie składania oferty Odwołujący nie był zobowiązany do ujawnienia okoliczności będących przedmiotem sporu prawnego, który nie został jeszcze prawomocnie rozstrzygnięty. Złożone przez niego oświadczenie w JEDZ nie może być uznane za informację nieprawdziwą ani wprowadzającą w błąd. Tym samym brak jest podstaw do zastosowania wobec Odwołującego przesłanek wykluczenia określonych w art. 109 ust. 1 pkt 8 i 10 ustawy p.z.p.

Odwołujący miał pełne prawo traktować wcześniejsze rozstrzygnięcia jako nieostateczne i sporne, a tym samym nie był zobowiązany do ich ujawniania w JEDZ.

Zamawiający poprzestał na ogólnikowym stwierdzeniu, że Odwołujący wprowadził go w błąd, nie przeprowadzając analizy poszczególnych elementów tej przesłanki, które zgodnie z utrwalonym orzecznictwem — muszą być spełnione łącznie.

W szczególności nie wykazał, aby działanie Odwołującego miało charakter zamierzony ani było wynikiem rażącego niedbalstwa, lekkomyślności czy niedbalstwa. Zamawiający posiadał wiedzę o okolicznościach, które obecnie uznaje za podstawę wykluczenia. Dotyczy to wykluczenia w postępowaniach S52, jak i wniesienia środków ochrony prawnej i skargi do Sądu. Zamawiający był stroną tych postępowań i uczestniczył w nich. W konsekwencji nie sposób przyjąć, że mógł zostać wprowadzony w błąd.

Twierdzenie Zamawiającego o wprowadzeniu w błąd ma charakter czysto hipotetyczny.

Zamawiającym zakwestionował ponadto złożone przez Odwołującego 5.03.2026 r. Samooczyszczenie wskazując, że czynności w nim opisane nie są wystarczające i skuteczne, gdyż są przedstawione wyłącznie po to by, spełnić warunek formalny z art. 110 ust.2 i 3 pzp, a nie czynności faktycznie wdrożone w celu reorganizacji działań Wykonawcy i uniknięcia powtarzania się nieprawidłowości w kolejnych postępowaniach.

Odwołujący wskazuje, że zachodzą poważne wątpliwości, czy Zamawiający w sposób dostatecznie dokładny zapoznał się ze złożonym w dniu 5.03.2026 r. Dokumentem Samooczyszczenia.

Złożone przez Odwołującego Zamawiającemu Samooczyszczenia wypełnia w całości dyspozycję przepisu art. 110 ust.

2 p.z.p. i pozwala na przyjęcie, że Odwołujący podjął dostępne i racjonalne działania pozwalające na odzyskanie rzetelności i wiarygodności w postępowaniach o udzielenie zamówienia publicznego i wyeliminowanie dalszych naruszeń.

Odwołujący wdrożył sformalizowany, wieloetapowy system weryfikacji, obejmujący: obowiązkową, niezależną weryfikację doświadczenia (zasada „czterech oczu”), zakaz samodzielnej kwalifikacji doświadczenia, powołanie Kierownika Oferty odpowiedzialnego za zgodność informacji, wprowadzenie kart kwalifikacji doświadczenia oraz arkuszy oceny ryzyka, zasadę rezygnacji z doświadczenia lub udziału w postępowaniu w przypadku jakichkolwiek niedających usunąć się wątpliwości warunkowanie złożenia oferty sporządzeniem protokołu weryfikacji. Wdrożono mechanizm kontroli i audytu inicjowany cyklicznie po trzech miesiącach, po 6 miesiącach, przy ryzyku wykluczenia z obowiązkowym raportem z oceny wdrożenia Decyzji Zarządu. Podjął działania personalne, polegające na zerwaniu współpracy z osobą odpowiedzialną za naruszenie. Pomimo przedstawionych środków zaradczych jako mechanizmu zmierzającego do zapobieżenia naruszeniom p.z.p. Zamawiający nie wykazał, że zastosowane działania są nieadekwatne do stwierdzonych naruszeń lub też niewystrajające. Zamiast analizy Dokumentu Samooczyszczenia oraz środków zaradczych Zamawiający kwestionuje złożone Samooczyszczenie w sposób, który pozostaje w całkowitej sprzeczności z przedstawionymi dokumentami.

Zamawiający błędnie przyjmuje, że skuteczność samooczyszczenia uzależniona jest od wprowadzenia systemu sankcji.

Tymczasem art. 110 ust. 2 p.z.p. wymaga wdrożenia środków zapobiegawczych, a nie represyjnych. Wykonawca wdrożył mechanizmy eliminujące ryzyko naruszeń poprzez system kontroli, weryfikacji i odpowiedzialności organizacyjnej, co w pełni realizuje funkcję prewencyjną przepisu.

Zamawiający w sposób arbitralny przyjął, że wdrożony przez Odwołującego system nie działa, nie wskazując przy tym żadnego konkretnego mechanizmu, który jego zdaniem pozostaje nieskuteczny, ani nie identyfikując żadnego realnego ryzyka powtórzenia naruszenia wynikającego z wdrożonych rozwiązań. Ocena Zamawiającego ma charakter wyłącznie ogólnikowy i nie spełnia standardu wynikającego z art. 110 ust. 3 p.z.p.

Brak jest podstaw do twierdzenia, że wdrożony system jest nieskuteczny wyłącznie dlatego, że został opracowany i

wdrażany w okresie poprzedzającym prawomocne rozstrzygnięcie sprawy. Wręcz przeciwnie — okoliczność ta dowodzi, że Odwołujący nie ograniczył się do biernego oczekiwania na wynik postępowania, lecz aktywnie dążył do wyeliminowania potencjalnych ryzyk niezależnie od wyniku postępowania przed Krajową Izbą Odwoławczą i Sądem Okręgowym, co w pełni realizuje cel art. 110 ust. 2 p.z.p.

W rezultacie działanie Zamawiającego doprowadziło do nieuprawnionego wyeliminowania Odwołującego z postępowania, mimo że jego oferta mogła zostać uznana za najkorzystniejszą, co w sposób bezpośredni narusza zasadę uczciwej konkurencji oraz równego traktowania wykonawców, o których mowa w art. 16 pkt 1 i 2 ustawy p.z.p.

W świetle całokształtu przedstawionych okoliczności należy jednoznacznie stwierdzić, że decyzja Zamawiającego o wykluczeniu Odwołującego oraz odrzuceniu jego oferty została podjęta z naruszeniem przepisów ustawy p.z.p., a także w oparciu o błędne i wewnętrznie sprzeczne założenia faktyczne i prawne. Zamawiający nie wykazał ziszczenia się żadnej z przesłanek określonych w art. 109 ust. 1 pkt 8 i 10 p.z.p., w szczególności nie udowodnił, aby Odwołujący przekazał informacje nieprawdziwe, działał w sposób zawiniony ani aby jakiekolwiek oświadczenie złożone w JEDZ mogło mieć realny lub potencjalny wpływ na wynik postępowania.

Zamawiający dokonał oceny w sposób wybiórczy, pomijając istotne okoliczności faktyczne oraz aktualny stan orzecznictwa, a przyjęta przez niego interpretacja prowadzi do nieuprawnionego zaostrzenia wymogów wobec wykonawców, co stanowi naruszenie zasady uczciwej konkurencji i równego traktowania Wykonawców.

Zamawiającywniósł o oddalenie odwołania w całości jako oczywiście bezzasadnego.

INKO wraz z ofertą złożył Jednolity europejski dokument zamówienia (JEDZ),w którym zadeklarował brak podstaw swego wykluczenia. Odwołujący sam przyznaje, że był odrzucony w dwóch postępowaniach prowadzonych przez GDDKiA Oddział w Krakowie. O tym, że ww. sytuacja związana z odrzuceniem oferty INKO miała miejsce Zamawiający dowiedział się w toku badania ofert, a nie bezpośrednio od Wykonawcy. Od Odwołującego o całej sytuacji związanej z odrzuceniem złożonej oferty, oddaleniem odwołania przez KIO i niekorzystnym dla INKO rozstrzygnięciem Sądu Okręgowego z 26 lutego 2026 r., Zamawiający został poinformowany 5 marca 2026 r. tj. w dniu, w którym INKO złożyło dokument samooczyszczenia. Jeśli dany wykonawca sam nie uznaje się za spełniającego przesłanki wykluczenia, to spoczywa na nim obowiązek powiadomienia zamawiającego w JEDZ, że w stosunku do tego wykonawcy wystąpiły okoliczności, o których mowa w treści pytania. Zamawiający stoi na stanowisku, że po stronie Wykonawcy leży obowiązek notyfikowania Zamawiającemu obiektywnych faktów, które miały miejsce w toku realizacji innego zamówienia przez Wykonawcę, czyli wystąpienia określonych obiektywnych zdarzeń, które następnie podlegają ocenie Zamawiającego, a takim obiektywnym zdarzeniem jest samo odrzucenie oferty INKO i Complex Projekt w postępowaniach przetargowych prowadzonych przez GDDKiA Oddział w Krakowie. Pytanie w JEDZ nie dotyczy oceny zdarzeń przez wykonawcę w kontekście zaistnienia przesłanek wykluczenia z postępowania, ale notyfikacji obiektywnych faktów. Do Wykonawcy należy poinformowanie Zamawiającego i dostarczenie mu wszystkich niezbędnych informacji do rzetelnego prowadzenia postępowania przetargowego. Zasadnym było ustalenie, że nieprzedstawienie stosownych informacji przez Wykonawcę było zamierzone. Przesłanka z art. 109 ust. 1 pkt 10 Pzp nie wymaga wykazania umyślnego działania Wykonawcy, w sprawie co najmniej taka postać winy wystąpiła, gdyż wykonawca jako profesjonalny uczestnik obrotu, powinien dochować należytej staranności przy sporządzaniu oferty i składaniu oświadczeń.

Wystarczającym jest, jak wskazuje się w orzecznictwie, aby zaistniała potencjalna możliwość takiego wpływu, o czym świadczy użycie wyrazu "mogące", który taką możliwość, a nie skutek wyraża. INKO w JEDZ przedstawiło informacje w sposób wprowadzający w błąd, przez pominięcie okoliczności dotyczących odrzucenia ofert złożonych w postępowaniach GDDKiA Oddział w Krakowie.

INKO pomija kwestię, którą poruszył Zamawiający w uzasadnieniu wyboru najkorzystniejszej oferty a mianowicie zgodnie z artykułem 111 pkt 5) ustawy Pzp wykluczenie wykonawcy następuje, w przypadku, o którym mowa w art. 109 ust. 1 pkt 8, na okres 2 lat od zaistnienia zdarzenia będącego podstawą wykluczenia. Poza sporem pozostaje, że zarówno roczny jak i dwuletni okres wykluczenia jeszcze nie minął. O ile 05.03.2026 r. (czyli przeszło dwa miesiące po złożeniu oferty) Wykonawca złożył samooczyszczenie wraz ze zmienionym Jedz-em, o tyle jednak nie należy tego utożsamiać z prawidłowo zastosowaną procedurą samooczyszczenia, o której mowa w art. 110 ust. 2 Pzp.

Wykonawca w dokumencie wymienił szereg środków zaradczych, które poczynił w celu zapobiegania dalszemu nieprawidłowemu postępowaniu.

Działania naprawcze opisane przez INKO Consulting Sp. z o.o. w piśmie z 05.03.2026 r. wskazują, że opracowane przez niego procedury wewnętrzne, choć formalnie obowiązują to nie mają zastosowania w praktyce i nie działają, tj. nie powodują skutecznego wyeliminowania nieprawidłowości, które skutkowały wykluczeniem

Wykonawcy z postępowań. Skuteczne przeprowadzenie procedury wymaga bezwarunkowego przyznania się do zaistnienia zdarzenia, które może skutkować wykluczeniem Wykonawcy z postępowania.

Odwołujący neguje wybór najkorzystniejszej oferty twierdząc również, iż Zamawiający nieprawidłowo ocenił ofertę wybraną jako ofertę nie najkorzystniejszą. Zamawiający wskazuje, że jest to subiektywna ocena oferty i w żaden sposób nie jest ona uzasadniona merytorycznie.

Przystępujący do postępowania odwoławczego po stronie Zamawiającego wnieśli o oddalenie odwołania.

KIO 1983/26 Odwołujący: SCALA.CE Sp. z o. o.z/s w Legionowie wniósł odwołanie wobec czynności i zaniechań Zamawiającego, polegających na: -wyborze najkorzystniejszej oferty - odrzuceniu oferty Odwołującego.

Zarzucił naruszenie: - art. 226 ust. 1 pkt 8 w zw. z art. 224 ust. 6 PZP przez bezpodstawne odrzucenie oferty Odwołującego jako zawierającej rażąco niską cenę w stosunku do przedmiotu zamówienia, podczas gdy Odwołujący złożył wyjaśnienia, które adekwatnie do zakresu wezwania rynkowy charakter zaoferowanej ceny, wskazując na obiektywne czynniki pozwalające na optymalizację kosztów (w tym model współpracy B2B ze specjalistami – podwykonawstwo); - art. 226 ust. 1 pkt 8 PZP przez uznanie, że rzekome niedoszacowanie wybranych cen jednostkowych (stawek za dniówki) jest tożsame z zaistnieniem rnc w stosunku do całego przedmiotu zamówienia, podczas gdy cena całkowita oferty jest rynkową, zapewniającą zysk i umożliwiającą należytą realizację kontraktu; - art. 253 ust. 1 pkt 2 PZP przez sporządzenie uzasadnienia faktycznego i prawnego czynności odrzucenia oferty Odwołującego w sposób zdawkowy i wadliwy.

Wniósł o uwzględnienie odwołania i nakazanie zamawiającemu; - nieważnienia czynności wyboru najkorzystniejszej oferty/ - ponownego badania i oceny ofert, z uwzględnieniem oferty Odwołującego; - ewentualnie – na wypadek uznania przez Izbę, że złożone wyjaśnienia wymagają doprecyzowania – nakazanie Zamawiającemu wezwania Odwołującego do złożenia dodatkowych wyjaśnień w trybie art. 224 ust. 1 PZP; Spór koncentruje się wokół oceny prawnej dopuszczalności stosowania modelu współpracy B2B w kontekście wyłączeń z ustawy o minimalnym wynagrodzeniu, wpływu ewentualnego niedoszacowania pojedynczych stawek na rentowność całego kontraktu oraz rzetelności uzasadnienia czynności Zamawiającego.

Zamawiający odrzucił ofertę Odwołującego opierając się na prostym rachunku matematycznym i przyjmując, że zaoferowane stawki za „dniówki” wybranego personelu specjalistycznego są niższe niż obowiązujące według niego ustawowe minimum (251,20 zł). Zignorował przy tym fakt, że Odwołujący w obszernych wyjaśnieniach szczegółowo wykazał, że powierza te zadania samodzielnym przedsiębiorcom (w ramach podwykonawstwa). Podmioty takie, dysponując własną strukturą i prawem powierzenia prac osobom trzecim, są ustawowo wyłączone z rygorów minimalnej stawki godzinowej dedykowanej osobom fizycznym. Co więcej, Zamawiający błędnie zrównał rzekome zaniżenie zaledwie kilku stawek jednostkowych z rażąco niską ceną w stosunku do całego przedmiotu zamówienia (opiewającego na ponad 6 mln zł).

Odwołujący stoi na stanowisku, że czynność Zamawiającego jest w całości wadliwa, narusza PZP i prowadzi do bezpodstawnego wyeliminowania rzetelnie skalkulowanej oferty.

Zamawiający w dokumentach zamówienia rozróżnił personel biurowy i pomocniczy od personelu pełniącego samodzielne funkcje techniczne (np. inspektorów nadzoru, technologów). Wymóg zatrudnienia na podstawie stosunku pracy nałożono wyłącznie w odniesieniu do personelu biurowego i pomocniczego.

Zamawiający nie stwierdził, by cena Odwołującego budziła wątpliwości. Zastrzeżenia dotyczą wyłącznie konkretnych pozycji kosztowych, które Zamawiający uznał za istotne części składowe oferty. Do wyjaśnienia Odwołujący został wezwany w zakresie niektórych pozycji. gospodarczą. Kluczowa argumentacja Odwołującego w tym zakresie opierała się na założeniach, że: personel

specjalistyczny wykonuje zadania w ramach świadczenia usług przez samodzielne podmioty gospodarcze, działające we własnym imieniu i na własne ryzyko, co wyklucza ich kwalifikację jako osób fizycznych podlegających sztywnym rygorom minimalnej stawki godzinowej; przedsiębiorca realizujący zlecenie, posiadający własną strukturę organizacyjną oraz możliwość powierzenia wykonania zadań osobom trzecim (zastępstwo/substytucja), nie jest objęty ustawowym obowiązkiem zachowania minimalnej stawki godzinowej dedykowanej osobom fizycznym.

W konsekwencji, wycena spornych pozycji odzwierciedla realne rynkowe stawki wynegocjowane z podwykonawcami, które dzięki ich efektywności organizacyjnej oraz braku narzutów typowych dla stosunku pracy, pozwalają na zaoferowanie konkurencyjnej ceny przy jednoczesnym zapewnieniu pełnej rzetelności realizacji zamówienia.

Z treści zawiadomienia o odrzuceniu nie wynika, aby cała cena oferty została uznana za rażąco niską.

Zamawiający oparł swoją decyzję wyłącznie na prostym przeliczeniu matematycznym, uznając, że zaoferowane przez Odwołującego ceny jednostkowe za „dniówkę” w pozycjach 2.2.10, 2.2.11, 2.2.12, 2.2.13, 2.2.17, 2.2.19, 2.2.20 oraz 2.2.24 naruszają ustawowe minimum wynoszące 251,20 zł (przy założeniu 8 godzin świadczenia usług i stawce 31,40 zł/h). Co zastanawiającego, brak zachowania obowiązującego w jego ocenie ustawowego minimum stwierdził nawet tam, gdzie stawka ta została zachowana (pozycje 2.2.17, 2.2.19, 2.2.20).

Zignorował przy tym treść wyjaśnień Odwołującego, w których wprost i szczegółowo wskazano na formę zaangażowania personelu w kwestionowanych pozycjach. W uzasadnieniu swojej decyzji w żaden sposób nie odniósł się stanowiska, które Odwołujący przedstawił w złożonych wyjaśnieniach. Odwołujący wskazał w nich, że w stosunku do pozostałego personelu, w tym osób pełniących samodzielne funkcje techniczne (specjalistów i inspektorów wymienionych w kwestionowanych pozycjach) Zamawiający pozostawił wykonawcom pełną swobodę w doborze formy współpracy.

Odwołujący wyraźnie zadeklarował, że zamierza powierzyć realizację zadań w spornych pozycjach w ramach stosunku podwykonawstwa – współpracując z wyspecjalizowanymi przedsiębiorcami na zasadach B2B. Z powyższego wynika, że sztywne rygory ustawy o minimalnym wynagrodzeniu za pracę nie znajdują zastosowania do relacji gospodarczych (B2B), w których podwykonawca posiada określoną strukturę organizacyjną, działa we własnym imieniu, na własne ryzyko i ma możliwość angażowania do pomocy przy realizacji zlecenia własnych pracowników lub zleceniobiorców.

Podmioty takie, nie spełniając negatywnej przesłanki „niezatrudniania pracowników lub niezawierania umów ze zleceniobiorcami”, nie są objęte definicją z art. 1 pkt 1b lit. a ustawy. Odwołujący przedstawił dowody (oświadczenia, faktury z innych kontraktów) potwierdzające, że kwestionowane pozycje zostały wycenione na podstawie realnych stawek rynkowych funkcjonujących w obrocie między przedsiębiorcami. Dodatkowo oświadczył, że swoją ofertę przygotował zakładając właśnie taki sposób współpracy z personelem specjalistycznym. W przypadku takich relacji gospodarczych wynagrodzenie jest kalkulowane jako wynagrodzenie za realizację określonej usługi (zadania), a nie jako stawka godzinowa dla pracownika czy drobnego zleceniobiorcy. Należy podkreślić, że celem przepisów nakazujących wykonawcom uwzględnienie na etapie kalkulacji ceny stawek wynikających z przepisów o minimalnym wynagrodzeniu za pracę i minimalnej stawce godzinowej jest zagwarantowanie ochrony socjalnej tam, gdzie zgodnie z literą prawa powinna ona obowiązywać – tj. w relacjach z osobami fizycznymi niezatrudniającymi pracowników ani niekorzystającymi z pomocy innych zleceniobiorców. Jakkolwiek Odwołujący uznaje stanowisko Zamawiającego dotyczące obowiązku zachowania minimalnej stawki godzinowej za nieprawidłowe, to dopuszcza możliwość, w której Zamawiający mógł nie zgodzić się merytorycznie z przedstawioną interpretacją prawną, wchodząc w spór w tym zakresie. Nie uprawniało to jednak Zamawiającego do twierdzenia, że wyjaśnienia były „lakoniczne” – i to do tego stopnia, że należy zastosować sankcję tożsamą z sytuacją, jak gdyby w ogóle nie zostały one złożone. Nie będzie zatem przesadą stwierdzenie, że Zamawiający w ogóle nie ocenił wyjaśnień Odwołującego.

Należy podkreślić, że nawet jeżeli Zamawiający po analizie obszernego stanowiska Odwołującego uznał, że pewne kwestie pozostają dla niego niejasne lub że przedstawione dowody są w jego subiektywnej ocenie niewystarczające do pełnego zaakceptowania modelu B2B, jego obowiązkiem było skierowanie do Odwołującego wezwania do uszczegółowienia wyjaśnień.

Uzasadnienie czynności odrzucenia oferty Odwołującego należy uznać za co najmniej niewystarczające. Zaoferowana cena jest wynikiem prawidłowej, przemyślanej kalkulacji, która gwarantuje należytą realizację zamówienia.

Wyeliminowanie oferty rzetelnej i najkorzystniejszej ekonomicznie – wyłącznie na podstawie wadliwych założeń Zamawiającego – godzi w zasady prawa zamówień publicznych, w tym zasadę uczciwej konkurencji, równego traktowania oraz celowego i racjonalnego gospodarowania środkami publicznymi.

Zamawiający w odpowiedzi na odwołanie wniósł o oddalenie odwołania w całości,

Odnosząc się do treści zarzutów wskazał między innymi:

W wyjaśnieniach Odwołujący przyznał, że nie miał obowiązku kalkulować oferty w oparciu o przepisy ustawy o minimalnym wynagrodzeniu bowiem przedstawiciele personelu zatrudnieni będą jako podwykonawcy na umowach typu „B2B”. Należy zauważyć, że w ramach umów B2B mamy do czynienia z cywilnoprawnymi umowami o świadczenie usług. Na taki charakter umowy wskazuje również określenie Odwołującego, że przedstawicielami personelu będą podwykonawcy. Do essentiala negotii umowy podwykonawczej zaliczyć należy m.in. zobowiązanie podwykonawcy do wykonania część zamówienia (vide: art. 7 pkt 27 Pzp). Niespornie część zamówienia objęta umowami podwykonawczymi również będzie musiała stanowić usługi. W warunkach umów podwykonawczych mamy do czynienia ze świadczeniem usług i stosuje się odpowiednio przepisy o zleceniu (art. 750 kc).

Zgodnie z art. 8a ustawy o minimalnym wynagrodzeniu w przypadku umów, o których mowa w art. 734 i art. 750 Kc, wykonywanych przez przyjmującego zlecenie lub świadczącego usługi, wysokość wynagrodzenia powinna być ustalona w umowie w taki sposób, aby wysokość wynagrodzenia za każdą godzinę wykonania zlecenia lub świadczenia usług nie była niższa niż wysokość minimalnej stawki godzinowej ustalonej zgodnie z art. 2 ust. 3a, 3b i 5.

Wykonawca, kalkulując cenę oferty winien wziąć pod uwagę wysokość minimalnego wynagrodzenia obowiązującą w okresie realizacji zamówienia, o ile wysokości te są znane na dzień składania ofert. Obowiązkiem Odwołującego było uwzględnienie stawek minimalnego wynagrodzenia określonego rozporządzeniem RM z 11 września 2025 r. w sprawie wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę oraz wysokości minimalnej stawki godzinowej w 2026 r. (Dz.U. z 2025 r. poz.1242). Oznacza to, że dniówka pracy poszczególnych osób personelu Odwołującego nie powinna być niższa niż 251,50 zł brutto. Skoro Odwołujący nie obalił domniemania, że poszczególne składniki jego oferty oparte są o ceny poniżej ustawowego minimum, a w wyjaśnieniach wręcz potwierdził wątpliwości w tym zakresie, to odrzucenie oferty było obowiązkiem wynikającym z art. 224 ust. 5 Pzp w zw. z art. 226 ust. 1 pkt 8 Pzp.

Odwołujący udzielił jednoznacznej i niebudzącej wątpliwości odpowiedzi, że zaoferowane przez niego koszty dniówek pracy personelu zostały skalkulowane poniżej wymogów ustawowych. Fakt, że Odwołujący nie zgadza się ze stanowiskiem Zamawiającego nie oznacza, że zachodzi wątpliwość wymagająca wyjaśnienia w ramach kolejnego wezwania.

Odrębną od wskazanych przez Odwołującego podstaw odrzucenia oferty, stanowi art. 224 ust. 6 Pzp. Odrzuceniu jako oferta z rnc podlega oferta wykonawcy, który nie udzielił wyjaśnień lub jeżeli złożone wyjaśnienia z dowodami nie uzasadniają podanej w ofercie ceny lub kosztu.

Konsekwencją wezwania wykonawcy do złożenia wyjaśnień jest powstanie domniemania, że Zamawiający ma do czynienia z rnc. Wyjaśnienia i dowody na ich poparcie w odpowiedzi na wezwanie, muszą obalić owo domniemanie.

Jeżeli wykonawca nie udźwignie ciężaru obalenia domniemania rnc, to oferta podlega odrzuceniu jako zawierająca rnc.

Art. 224 ust. 6 Pzp nakazuje uznać każdą ofertę za ofertę z rnc, o ile dojdzie do realizacji wskazanych w przepisie przesłanek. Należy rozróżnić odrzucenie oferty na podstawie art. 226 ust. 1 pkt 8 Pzp, jako oferty, której cena jest nierealna i nie rynkowa oraz odrzucenie oferty na podstawie art. 224 ust. 6 Pzp, tj. oferty w odniesieniu do której brak wyjaśnień lub dowodów.

Odwołujący potwierdza, że zaoferował cenę poszczególnych składników oferty poniżej ustawowego minimum, co bezwzględnie nakazuje zastosowanie sankcji z art. 224 ust. 6 Pzp, w odwołaniu zdaje się czynić zarzut, że „Zamawiający nie podjął nawet próby udowodnienia, w jaki sposób zakwestionowane stawki jednostkowe rzutują na globalną rentowność kontraktu”. Rolą Odwołującego było wykazanie, że zaoferowane przez niego ceny odpowiadają cenom rynkowym i umożliwiają prawidłowe wykonanie przedmiotu zamówienia, a obowiązkowi temu Odwołujący niespornie jednak nie sprostał.

Krajowa Izba Odwoławcza zważyła, co następuje

Skład orzekający po dokonaniu oceny stanu faktycznego w sprawie, mając na względzie zakres sprawy zakreślony przez okoliczności podniesione w odwołaniach oraz mając na uwadze treść przepisu art. 554 ust. 1 pkt 1 ustawy Pzp, który stanowi, że Izba uwzględnia odwołanie, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów ustawy, które miało wpływ lub może mieć istotny wpływ na wynik postępowania o udzielenie zamówienia stwierdził, że postawione przez odwołujących zarzuty znalazły potwierdzenia w ustalonym stanie faktycznym i prawnym, zatem rozpoznawane odwołania zostały przez Izbę uwzględnione.

Zarzuty i żądania w obydwu odwołaniach jako niesporne nie wymagają ponownego przytoczenia. Strony i uczestnicy przedstawili swoje stanowiska na piśmie i do protokołu rozprawy, w głównych elementach przedstawione powyżej.

Przeanalizowano dokumentację postępowania w zakresie niezbędnym do całościowego rozpatrzenia sprawy połączonych do rozpoznania odwołań.

Niespornie odwołujący mają interes w rozumieniu art. 505 ust. 1 ustawy pzp ubiegając się o przywrócenie ich do postępowania o udzielenie zamówienia.

Izba rozpatrzyła odwołania w zakresie wszystkich podniesionych zarzutów.

Sygn. akt

KIO 1981/26

Z przepisów ustawy pzp jednoznacznie wynika obowiązek notyfikacji przez wykonawcę składającego ofertę okoliczności wskazujących na zaistnienie przesłanek wykluczenia go z postępowania, a w konsekwencji, zakładające rzeczywistego jego zainteresowanie skutecznym wniesieniem oferty, dokonanie czynności samooczyszczenia w drodze dokonania czynności określonych w art. 110 ust. 2 pzp tj. łączne spełnienie przesłanek w tym przepisie określonych.

Przepis wskazany, w ustępie pierwszym stanowi, że wykonawca może zostać wykluczony przez zamawiającego na każdym etapie postępowania o udzielenie zamówienia. Można założyć, że wynika to z faktu, że przesłanka wykluczenia może zaistnieć w toku postępowania lub o jej istnieniu zamawiający dowiedział się w dowolnym momencie postępowania. Źródłem powzięcia zaś takiej informacji może być wiadomość pochodząca z zewnątrz, spoza kręgu podmiotów uczestniczących w postępowaniu, lub od wykonawcy, który taką okoliczność zgłasza zamawiającemu, co do zasady, w dokumencie JEDZ składanym wraz z ofertą.

W sprawie rozpatrywanej zamawiający uzyskał informacje z obu sygnalizowanych źródeł, jednakże wykonawca składając ofertę zadeklarował brak podstaw do wykluczenia go z postępowania pozostając w przekonaniu, że uprzednie wykluczenia go były nieuzasadnione. Podstawy i czynność owych wykluczeń zaskarżył do KIO z negatywnym dla siebie rezultatem, a następnie wniósł skargę do Sądu zamówień publicznych. Na dzień składania ofert skarga nie była rozstrzygnięta. W ocenie składu orzekającego odwołujący nie miał obowiązku ujawniania w JEDZ okoliczności dotyczących wykluczenia, które w dacie składania oferty nie miały charakteru prawomocnego, niezależnie od rozumienia pojęcia prawomocności wyroku Izby, a były przedmiotem toczącego się postępowania sądowego. W wyniku negatywnego wyroku Sądu, wykonawca złożył dokumentu samooczyszczenia. Skład orzekający stwierdza, że odwołujący pozostając w dobrej wierze co do niesłusznego wykluczenia go z postępowań objętych skargą, nie mógł przeprowadzić rzetelnego samooczyszczenia przed prawomocnym zakończeniem postępowania sądowego. Należy bowiem stwierdzić, że samooczyszczenie wymaga przyznania się do popełnienia błędu, a to obiektywnie i w ocenie wykonawcy, stało się możliwe dopiero po wyroku SO z 26 lutego 2026 r.

Zatem ma uzasadnienie stwierdzenie, że zamawiający nie został wprowadzony w błąd z uwagi na wniesioną przez odwołującego skargę, jako że wykonawca może tkwić w przekonaniu że ma rację i dopiero orzeczenie Sądu definitywnie rozstrzygnęło ocenę sprawy, a wykonawca to rozstrzygnięcie, nie mając alternatywy, uznał i uwzględnił w złożonym w toku postępowania dokumencie samooczyszczenia. W takiej sytuacji aktualizacja JEDZ stanowiła wyraz rzetelności wykonawcy który uznał, że powinien wskazać na wprowadzanie w błąd i to uzasadnia podjęcie samooczyszczenia. Co do samooczyszczenia jako proces wymagać może podejmowania nowych bardziej adekwatnych kroków, co w przypadku INKO miało wyraz we wskazanych w toku postępowania czynnościach, także uprzednich, z końca 2025 roku, co wskazuje na ostrożność bądź zapobiegliwość na wypadek niekorzystnych rozstrzygnięć, lub bieżące czynności zarządcze w celu usprawnienia działalności podmiotu.

Fakt, że wykonawca oczekiwał z aktualizacją JEDZ nie jest nieprawidłowe skoro był przekonany o swojej racji.

Zamawiający doszukując się braków w samooczyszczeniu nie podważył, że było ono proceduralnie prawidłowe, a co do oceny skuteczności wprowadzonych mechanizmów, to ocena jest opatrzona pewną uznaniowością bez możliwości potwierdzenia założenia, że działania będą nieskuteczne na przyszłość. Ustawodawca wprowadził mechanizm pozwalający wykonawcy na doprowadzenie do stanu, w którym wcześniejsze uchybienia nie powinny go dyskwalifikować.

Sygn. akt

KIO 1983/26

W zakresie zarzutu podniesionego w odwołaniu wniesionym przez wykonawcę Scala CE Sp. z o. o.z/s w Legionowie, dotyczącego treści wyjaśnień złożonych na podstawie art. 224 ust. 1 ustawy pzp na wezwanie zamawiającego, w odniesieniu do określonych części składowych składających się na cenę oferty, i wywiedzionych z nich w konsekwencji wniosków zamawiającego co do zaoferowania rażąco niskiej bądź braku przekonujących wyjaśnień tych elementów, skład orzekający stwierdza, co następuje.

Oczywiste jest, że w postępowaniu oferty zostały złożone przez podmioty profesjonalne i działające racjonalnie, takim też jest odwołujący. Byłoby niedorzecznością twierdzenie, że wykonawca miałby działać wbrew interesom własnym i na własną szkodę. Wszak potwierdzenie takiej okoliczności skutkowałoby odpowiedzialnością jego organów, tak osobistą,

jak i odszkodowawczą, nie pomijając także karnej. Przenosząc powyższą uwagę do przedmiotu oceny, Izba stoi na stanowisku, że cena wykonawcy potwierdza jej rynkowy charakter na rynku właściwym dla niniejszego przedmiotu zamówienia. Wynika to zarówno z faktu, że z wysokości ceny nie wynika domniemanie ustawowe jej zaniżonej wysokości wynikające z relacji do wartości przedmiotu zamówienia, jak i w odniesieniu do średniej arytmetycznej cen ofert złożonych, a nie podlegających odrzuceniu, lecz także z przyjętych zasad ustalenia cen istotnych części składowych, tu rozumianych jako wartości pracy osób przewidzianych do realizacji zamówienia. Zasadnicze zarzuty zamawiającego odnoszą się do tej części ceny, w których wykonawca wskazał na ceny jednostkowe dniówki określonych osób, które nie przekraczają minimalnego wynagrodzenia za pracę wynikającego z powszechnie obowiązujących przepisów.

Skład orzekający zauważa, że zamawiający nie wymagał, by wszystkie osoby przewidziane do wykonania zamówienia pozostawały w stosunku pracy odnosząc ten wymóg do pracowników obsługi biurowej. Wymóg zatem nie dotyczył tzw. pracowników merytorycznych. Dla tych ostatnich wykonawca zadeklarował stawki wynagrodzenia wynikające z planowanych umów o charakterze cywilnoprawnym, w tym tzw. B2B zawieranych z podwykonawcami. Jest to metoda niespornie występująca na rynku.

Izba stwierdza przy tym, że założenie, iż zadeklarowana stawka wynagrodzenia równa lub przekraczająca w jakimś stopniu stawkę minimalnego wynagrodzenia za pracę, byłaby stawką rynkową i realną, budzi wątpliwości. Warto bowiem zauważyć, że wynagrodzenie specjalistów w określonych dziedzinach, wg powszechnej wiedzy, jest wynagrodzeniem znacząco przewyższającym stawki minimalne, zatem założenie powyższe, jest iluzoryczne.

W konsekwencji, skoro cena oferty nie ma charakteru rażąco niskiej, nawet przy uznaniu, iż niektóre elementy składowe ceny, są niższe od porównywalnych w innych ofertach i oczekiwanych przez zamawiającego, nie ma podstaw do odrzucenia oferty odwołującego w wyniku uznania, że jest rażąco niska, bądź też, że nie została wyjaśniona w zakresie oczekiwanym przez zamawiającego.

Mając powyższe na uwadze orzeczone jak w sentencji w odniesieniu do obydwu odwołań.

O kosztach postępowania orzeczono stosowanie do wyniku postępowania na podstawie art. 575 ustawy z dnia 11 września 2019 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1320 ze zm.) oraz rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 2020 r. w sprawie szczegółowych rodzajów kosztów postępowania odwoławczego, ich rozliczania oraz wysokości i sposobu pobierania wpisu wysokości wpisu od odwołania (Dz. U. poz. 2437).

Przewodniczący

………………………….. ………………………….. …………………………..