Wyrok KIO 3639/26 z 31 sierpnia 2026

Zamawiający – Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej Wojewódzki Szpital Zespolony im. J.Ś. w Białymstoku – prowadzi postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego, którego przedmiotem jest usługa odbioru, transportu i utylizacji odpadów.

Postępowanie prowadzone jest na podstawie przepisów ustawy z dnia 11 września 2019 roku – Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2026 roku, poz. 793), zwanej dalej ustawą P.z.p.

W dniu 27 lipca 2026 r. wykonawcy wspólnie ubiegający się o udzielenie zamówienia: MPO Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w Białymstoku, Replastik Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w Białymstoku, w postępowaniu prowadzonym przez zamawiającego – Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej Wojewódzki Szpital Zespolony im. J.Ś. w Białymstoku (dalej: odwołujący) wnieśli odwołanie wobec czynności i zaniechań zamawiającego, polegających na: a) wyborze jako najkorzystniejszej oferty, oferty niezgodnej z warunkami zamówienia, b) zaniechaniu odrzucenia oferty wykonawcy, którego oferta została uznana jako najkorzystniejsza, c) zaniechaniu wyboru oferty odwołującego jako najkorzystniejszej.

Powyższym czynnościom i zaniechaniem zamawiającego odwołujący zarzucił naruszenie:

1. art. 226 ust. 1 pkt 5 ustawy P.z.p. polegające na zaniechaniu odrzucenia oferty wykonawcy, którego oferta jest niezgodna z warunkami udziału w postępowaniu określonymi w: − rozdziale 4 Opis przedmiotu zamówienia ust. 4 SWZ, − punkcie 3 formularza ofertowego stanowiącego załącznik nr 1 do SWZ, Formularzu Szczegółowym Oferty – Pakiet nr 1 stanowiącego załącznik nr 2 do SWZ: − pkt A Podstawowe warunki wykonania zamówienia ppkt 1 tiret pierwsze, − pkt B Szczegółowe warunki odbioru odpadów o kodzie 18 01 03 ppkt 2, − pkt C Szczegółowe warunki odbioru odpadów o kodzie 18 01 02 ppkt 2, − pkt D Szczegółowe warunki odbioru odpadów o kodzie 18 01 04 ppkt 2, − pkt E Szczegółowe warunki odbioru odpadów o kodzie 18 01 82 ppkt 2, − pkt F Szczegółowe warunki odbioru odpadów o kodzie 18 01 06*, 18 01 07, 18 01 08*, 18 01 09 ppkt 2
2. art. 239 ustawy P.z.p. polegające na wyborze jako oferty najkorzystniejszej, oferty podlegającej odrzuceniu.

W związku z powyższymi zarzutami odwołujący wniósł o:

1. uwzględnienie odwołania w całości i nakazanie zamawiającemu: a) unieważnienie czynności wyboru najkorzystniejszej oferty, b) nakazania zamawiającemu odrzucenia oferty konsorcjum ECO-ABC Sp. z o.o. i Olsztyński Zakład Komunalny Sp. z o.o., c) nakazania zamawiającemu wyboru oferty odwołującego jako oferty najkorzystniejszej.
2. zasądzenie od zamawiającego na rzecz odwołującego kosztów postępowania odwoławczego.
3. dopuszczenie dowodu z: a) treści informacji o wyborze najkorzystniejszej oferty na okoliczność wykazania, iż zamawiający dokonał wyboru ofert, która jest niezgodna z warunkami zamówienia, b) treści SW Z na okoliczność wykazania, iż zamawiający w ust. 4 rozdziału 4 SW Z, w punkcie 3 formularza ofertowego stanowiącego załącznik nr 1 do SW Z oraz w pkt A Podstawowe warunki wykonania zamówienia ppkt 1 tiret pierwsze, pkt B Szczegółowe warunki odbioru odpadów o kodzie 18 01 03 ppkt 2, pkt C Szczegółowe warunki odbioru odpadów o kodzie 18 01 02 ppkt 2, pkt D Szczegółowe warunki odbioru odpadów o kodzie 18 01 04 ppkt 2, pkt E Szczegółowe warunki odbioru odpadów o kodzie 18 01 82 ppkt 2, pkt F Szczegółowe warunki odbioru odpadów o kodzie 18 01 06*, 18 01 07, 18 01 08*, 18 01 09 ppkt 2 Formularza Szczegółowego Oferty – Pakiet nr 1 stanowiącego załącznik nr 2 do SW Z zastrzegł, iż wykonanie zamówienia musi być zgodne z ustawą o odpadach, a zatem również zgodnie z zasadą bliskości określoną w art. 20 tej ustawy, c) pisma odwołującego z dnia 01.06.206 r. na okoliczność wykazania, że odwołujący wykazywał zamawiającemu, że: − instalacja w Hajnówce, którą dysponuje odwołujący ma wystarczające moce przerobowe i jest jedyną instalacją na terenie województwa podlaskiego spełniającą warunki „zasady bliskości” określonej w art. 20 ustawy o odpadach, − konsorcjum firm ECO-ABC Sp. z o.o. w Bełchatowie i Olsztyński Zakład Komunalny Sp. z o.o. w Olsztynie składające ofertę w postępowaniu przetargowym nie posiada decyzji na unieszkodliwianie odpadów na terenie województwa podlaskiego w związku z powyższym odpady medyczne będą unieszkodliwiane poza obszarem województwa podlaskiego, co jest niezgodne z zasadą bliskości (art. 20 ustawy o odpadach), a tym samym z postanowieniami SWZ.

Odwołujący wskazał, iż posiada interes prawny we wniesieniu odwołania, bowiem jest wykonawcą, który złożył ofertę w przedmiotowym postępowaniu i posiada jedyną na terenie województwa podlaskiego instalację do unieszkodliwiania odpadów i jest to instalacja położona najbliżej miejsca ich wytwarzania.

Zamawiający w odpowiedzi na odwołanie z dnia 6 sierpnia 2026 roku wniósł o:

1. oddalenie odwołania w całości,
2. zasądzenie od odwołującego na rzecz zamawiającego kosztów postępowania, w tym kosztów wynagrodzenia pełnomocnika zamawiającego,
3. przeprowadzenie dowodu z: - Specyfikacji Warunków Zamówienia, - oferty wykonawcy „ECO-ABC” sp. z o. o. oraz Olsztyński Zakład Komunalny, - pisma zamawiającego z dnia 18.06.2026 r. wzywającego wykonawcę „ECO-ABC” sp. z o. o. oraz Olsztyński Zakład Komunalny do złożenia wyjaśnień w zakresie zachowania spełnienia warunku zasady bliskości, - odpowiedzi wykonawcy „ECO-ABC” sp. z o. o. oraz Olsztyński Zakład Komunalny z dnia 23.06.2026 r., na fakt spełnienia przez wykonawcę „ECO-ABC” sp. z o. o. oraz Olsztyński Zakład Komunalny warunków przewidzianych w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego prowadzonego przez zamawiającego na usługę odbioru, transportu i utylizację odpadów, - wyciągu z Planu Gospodarki Odpadami Województwa Podlaskiego na lata 2023-2028, -wyciągu ze Sprawozdania z Realizacji Planu Gospodarki Odpadami Województwa Podlaskiego za lata 2020 — 2022, -wniosku zamawiającego z dnia 09.06.2026 r. nr DL.071.33.2026 0 udostępnienie informacji publicznej kierowany do MPO sp. z o. o. w Białymstoku, -odpowiedzi MPO sp. z o. o. z dnia 16.06.2026 r., -wniosku zamawiającego z dnia 10.06.2026 r. o udostępnienie informacji publicznej kierowany do Marszałka Województwa Podlaskiego, odpowiedzi Marszałka Województwa Podlaskiego z dnia 18.06.2026 r. wraz z informacją o przekazaniu wniosku zamawiającego z dnia 10.06.2026 r. do Ministerstwa Klimatu i Środowiska, odpowiedzi Instytutu Ochrony Środowiska — Państwowego Instytutu Badawczego z dnia 17.07.2026 r., Z-ZX-ZB.0133.12.2026, na fakt braku wolnych mocy przerobowych instalacji unieszkodliwiających zakaźne odpady medyczne i zakaźne odpady weterynaryjne na obszarze województwa podlaskiego, braku naruszenia zasady bliskości określonej w art. 20 ustawy o odpadach, braku przesłanek do odrzucenia oferty wykonawcy Konsorcjum firm „ECO — ABC” sp. z o. o. w Bełchatowie oraz Olsztyński Zakład Komunalny sp. z o. o. w Olsztynie jako niezgodnej z warunkami przetargu.

Do postępowania odwoławczego po stronie zamawiającego przystąpili wykonawcy wspólnie ubiegający się o udzielenie zamówienia: ECO-ABC Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w Bełchatowie, Olsztyński Zakład Komunalny Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w Olsztynie (dalej: przystępujący). Przystępujący w piśmie procesowym z dnia 3 sierpnia 2026 roku wniósł o oddalenie odwołania w całości.

Izba ustaliła, co następuje:

Zgodnie z rozdziałem 4 ust. 4 SW Z: „Zamawiający wymaga, aby świadczona usługa była wykonywana zgodnie z postanowieniami ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz. U. 2023 r. poz. 1587 z późn. zm.) wraz z aktami wykonawczymi.” (dowód: SWZ).

Zamawiający w żadnym miejscu SW Z nie sformułował żądania wskazania instalacji do unieszkodliwiania odpadów (okoliczność bezsporna).

Zgodnie z punktem 3 formularza ofertowego będącego załącznikiem nr 1 do SW Z wykonawca oświadcza, że realizacja zamówienia, tj. odbiór, ważenie, wywóz i unieszkodliwianie odpadów będzie wykonywana zgodnie z ustawą z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach oraz obowiązującymi przepisami w zakresie ochrony środowiska i gospodarki odpadami (dowód: formularz ofertowy).

Żaden z wykonawców biorących udział w postępowaniu, w tym również przystępujący, nie wskazał w ofercie konkretnej instalacji, w której zamierza unieszkodliwiać odpady (dowody: złożone oferty).

W złożonej ofercie w Formularzu Ofertowym (załącznik nr 1 do SWZ) przystępujący oświadczył, że:

• realizacja zamówienia, tj. odbiór, ważenie, wywóz i unieszkodliwienie odpadów, będzie wykonywana zgodnie z ustawą z dnia 14 grudnia 2012 f. o odpadach oraz obowiązującymi przepisami w zakresie ochrony środowiska i gospodarki odpadami; - odbierane od zamawiającego odpady będą przetwarzane w instalacjach lub urządzeniach spełniających wymagania ochrony środowiska, w tym niepowodujących przekroczenia standardów emisyjnych; - spełnia wszystkie wymagania zawarte w SWZ i przyjmuje je bez zastrzeżeń; - wyraża wolę wykonania przedmiotowego zamówienia zgodnie z warunkami określonymi w swz, - postanowienia zawarte w projekcie umowy oraz ewentualne zmiany zostały przez niego zaakceptowane i zobowiązuje się w przypadku wyboru jego oferty do zawarcia umowy na wymienionych warunkach (dowód: oferta przystępującego).

Pismem z dnia 18 czerwca 2026 r. zamawiający wezwał przystępującego do złożenia wyjaśnień w zakresie spełnienia warunków określonych w ustawie o odpadach w odniesieniu do zasady bliskości (dowód: pismo z dnia 18 czerwca 2026 roku).

W odpowiedzi z dnia 23 czerwca 2026 roku przystępujący powołał się na brak mocy przerobowych instalacji znajdujących się w województwie podlaskim, opierając się na danych zawartych w Planie Gospodarki Odpadami Województwa Podlaskiego na lata 2023-2028 oraz informacji zawartych w protokole kontroli spółki Odwołującego Replastic sp. z o. o. w Białymstoku (stan na 30.12.2025 r.) przeprowadzonej przez Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska nr WIOŚ-BL 546/2025 (dowód: pismo z dnia 23 czerwca 2026 roku).

Pismem z dnia 17 lipca 2026 roku zamawiający poinformował o wyborze, jako najkorzystniejszej, oferty złożonej przez przystępującego (dowód: pismo z dnia 17 lipca 2026 roku).

Izba zważyła, co następuje:

Odwołanie jest bezzasadne.

W pierwszej kolejności Izba stwierdziła, że odwołujący jest uprawniony do korzystania ze środków ochrony prawnej w rozumieniu art. 505 ust. 1 ustawy P.z.p. Okoliczność ta nie była pomiędzy stronami sporna.

Zgodnie z art. 226 ust. 1 pkt 5 ustawy P.z.p. zamawiający odrzuca ofertę, jeżeli jej treść jest niezgodna z warunkami zamówienia. Warunki zamówienia, zgodnie z art. 7 pkt 29 ustawy P.z.p., to rozumieć warunki, które dotyczą zamówienia lub postępowania o udzielenie zamówienia, wynikające w szczególności z opisu przedmiotu zamówienia, wymagań związanych z realizacją zamówienia, kryteriów oceny ofert, wymagań proceduralnych lub projektowanych postanowień umowy w sprawie zamówienia publicznego. Zgodnie z pkt 3 wskazanego artykułu, opis warunków zamówienia znajduje się dokumentach zamówienia, przez które należy rozumieć dokumenty sporządzone przez zamawiającego lub dokumenty, do których zamawiający odwołuje się, inne niż ogłoszenie, służące do określenia lub opisania warunków zamówienia, w tym specyfikacja warunków zamówienia oraz opis potrzeb i wymagań.

Badanie zgodności treści oferty z warunkami zamówienia oznacza zatem konieczność skonfrontowania treści oferty z warunkami zamówienia zawartymi w dokumentach zamówienia. Innymi słowy w ofercie muszą znajdować się treści podlegające badaniu pod względem ich zgodności z warunkami zamówienia, które z kolei winny znaleźć się w dokumentach zamówienia.

W rozpoznawanej sprawie brak jest jednego ze wskazanych wyżej elementów, tj. treści oferty, która – w ocenie odwołującego – miałaby być niezgodna z warunkami zamówienia. Podnoszona w postępowaniu niezgodność miałaby polegać na tym, że przystępujący nie dysponuje instalacją na terenie województwa podlaskiego, co powoduje, że nie może być zachowana obowiązująca przy realizacji zamówienia zasada bliskości określona w art. 20 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz. U. 2023 r. poz. 1587 ze zm.). Tymczasem, w niniejszej sytuacji, zamawiający nie wymagał wskazania w ofercie instalacji, w której wykonawca zamierza utylizować odpady. Oferta przystępującego nie zawiera zatem treści, której można by przypisać niezgodność z warunkami zamówienia.

Okoliczności tej nie zmienia fakt, iż zamawiający wezwał przystępującego do złożenia wyjaśnień w zakresie spełnienia warunków określonych w ustawie o odpadach w odniesieniu do zasady bliskości. Złożone przez przystępującego wyjaśnienia nie stanowią bowiem treści oferty, zatem nie można stwierdzić, że ich treść stanowi o niezgodności oferty przystępującego z warunkami zamówienia. Co istotne, z rozdziału 4 ust. 4 SW Z wynika, że: „Zamawiający wymaga, aby świadczona usługa była wykonywana zgodnie z postanowieniami ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz. U.

2023 r. poz. 1587 z późn. zm.) wraz z aktami wykonawczymi”. Wymóg zachowania zasady bliskości będzie zatem

obowiązywał dopiero na etapie realizacji umowy. Wykonawca obowiązany będzie zatem dysponować odpowiednią instalacją w momencie rozpoczęcia realizacji zamówienia i przez cały czas jej trwania, a zamawiający dopiero w tym okresie będzie uprawniony do tego, by wymagać od wykonawcy wykonania zamówienia zgodnie ze wskazaną zasadą.

Zastosowanie dyspozycji art. 226 ust. 1 pkt 5 ustawy P.z.p. jako podstawy odrzucenia oferty wykonawcy w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego znajduje szerokie omówienie w doktrynie, jak też orzecznictwie sądów okręgowych i Izby. Reasumując opisywane tam interpretacje normy wynikającej z ww. przepisu wskazać należy, iż rzeczona niezgodność treści oferty z warunkami zamówienia musi mieć charakter zasadniczy i nieusuwalny, dotyczyć powinna sfery niezgodności warunków zamówienia określonych w dokumentach postępowania oraz zobowiązania oferowanego w ofercie, tudzież polegać może na sporządzeniu i przedstawieniu oferty w sposób niezgodny z wymaganiami SW Z (z zaznaczeniem, iż chodzi tu o wymagania SW Z dotyczące sposobu wyrażenia, opisania i potwierdzenia zobowiązania/świadczenia ofertowego, a więc wymagania co do treści oferty, a nie wymagania co do jej formy również tradycyjnie zamieszczane w SW Z); a także możliwe być winno wskazanie i wykazanie na czym konkretnie niezgodność ta polega – co i w jaki sposób w ofercie nie jest zgodne z konkretnie wskazanymi, skwantyfikowanymi i ustalonymi warunkami zamówienia.

Ogólnie wskazać tu należy, dokumenty zamówienia, w tym SW Z, od momentu ich udostępnienia, są wiążące dla zamawiającego – jest on obowiązany do przestrzegania warunków w nich zawartych. Jak wskazuje art. 701 § 4 Kodeksu cywilnego, jest to zobowiązanie, zgodnie z którym organizator od chwili udostępnienia warunków, a oferent od chwili złożenia oferty zgodnie z ogłoszeniem aukcji albo przetargu są obowiązani postępować zgodnie z postanowieniami ogłoszenia, a także warunków aukcji albo przetargu. Z uwagi na to, że zamawiający konkretyzuje warunki zamówienia, zarówno odnośnie do zamówienia (umowy), jak i prowadzenia postępowania, w SW Z, to SW Z należy uznać za warunki przetargu w rozumieniu wskazanego przepisu K.c. Udostępnienie SW Z jest zatem czynnością prawną powodującą powstanie zobowiązania po stronie zamawiającego, który jest związany swoim oświadczeniem woli co do warunków prowadzenia postępowania i kształtu zobowiązania wykonawcy wymienionych w SW Z. Zaznaczyć przy tym należy, iż co do zasady, dla oparcia i wyprowadzenia konsekwencji prawnych z norm SW Z, jej postanowienia winny być sformułowane w sposób precyzyjny i jasny. Precyzyjne i jasne formułowanie warunków przetargu, a następnie ich literalne i ścisłe egzekwowanie jest jedną z podstawowych gwarancji, czy wręcz warunkiem sine qua non, realizacji określonych w art. 16 ustawy P.z.p. zasad zachowania uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców oraz zasady przejrzystości.

O ile zatem odwołujący prezentował stanowisko, iż zamawiający obowiązany był żądać od wykonawców wskazania instalacji w ofercie, winien być w stosownym terminie wnieść odwołanie na treść dokumentów postępowania.

Podkreślić należy, że celem korzystania ze środków ochrony prawnej zawartych w art. 505 ust. 1 i nast. ustawy P.z.p. jest wyeliminowanie wadliwych czynności zamawiającego. W przypadku, gdy wykonawca nie wniósł odwołania na treść dokumentów postępowania, po upływie terminu do jego wniesienia, stają się one wiążące wobec wszystkich uczestników postępowania. Nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której – pomimo braku odwołania na treść dokumentów – w postępowaniu obowiązują inne procedury niż z nich wynikające. Godziłoby to bowiem w uzasadnione prawa i interesy wykonawców oraz pozostawałoby w sprzeczności ze wskazanymi wyżej zasadami postępowania o udzielenie zamówienia publicznego.

Reasumując stwierdzić należy, że w sytuacji, w której SW Z nie zawierała wymogu wskazania w ofercie konkretnej instalacji utylizacji odpadów, zarzut, iż przystępujący złożył ofertę niezgodną z warunkami zamówienia, ponieważ nie dysponuje instalacją, której usytuowanie jest zgodne z wyrażoną w art. 20 ustawy o odpadach zasadą bliskości, należy uznać za nieuzasadniony.

Wskazując na powyższe Izba oddaliła oba zarzuty podniesione w odwołaniu, tj. zarzut zaniechania odrzucenia oferty przystępującego na podstawie art. 226 ust. 1 pkt 5 ustawy P.z.p. oraz zarzut wyboru jako najkorzystniejszej oferty podlegającej odrzuceniu.

Izba odmówiła przeprowadzenia dowodów zawnioskowanych przez strony i przystępującego innych niż wskazane w części uzasadnienia zawierającej ustalony przez Izbę stan faktyczny. Izba dowody te uznała za niemające dla rozstrzygnięcia odwołania istotnego znaczenia (art. 531 ustawy P.z.p. a contrario). Rozstrzygnięcie podniesionych zarzutów wymagało bowiem analizy wyłącznie treści dokumentów zamówienia i miało charakter formalny.

Izba nie zasądziła na rzecz zamawiającego kosztów postępowania odwoławczego, w tym kosztów wynagrodzenia pełnomocnika, pomimo zgłoszenia takiego wniosku w odpowiedzi na odwołanie. Na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2026 roku pełnomocnik zamawiającego oświadczył, że nie wnosi o zasądzenie na jego rzecz kosztów

postępowania odwoławczego i nie złożył rachunku ani spisu kosztów, co jest warunkiem przyznania tychże kosztów zgodnie z § 5 pkt 2 lit. b rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 2020 roku w sprawie szczegółowych rodzajów kosztów postępowania odwoławczego, ich rozliczania oraz wysokości i sposobu pobierania wpisu od odwołania (Dz. U. 2020, poz. 2437).

Z uwagi na powyższe orzeczono jak na wstępie.

O kosztach postępowania odwoławczego orzeczono na podstawie art. 575 ustawy z dnia 11 września 2019 r. – Prawo zamówień publicznych, stosownie do wyniku postępowania oraz na podstawie § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 2020 r. w sprawie szczegółowych rodzajów kosztów postępowania odwoławczego, ich rozliczania oraz wysokości i sposobu pobierania wpisu od odwołania (Dz. U. z 2020 r. poz. 2437).

Przewodnicząca

………………………………