Wyrok KIO 2979/26 z 23 lipca 2026

Zamawiający – Miasto Stołeczne Warszawa – Dzielnicowe Biuro Finansów Oświaty – Śródmieście m. st. Warszawy – prowadzi postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego, którego przedmiotem są sukcesywne dostawy środków czystości na potrzeby szkół i placówek oświatowych Dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy - część I: Artykuły higieniczne i papierowe.

Postępowanie prowadzone jest na podstawie przepisów ustawy z dnia 11 września 2019 roku – Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2026 roku, poz. 793), zwanej dalej ustawą P.z.p.

W dniu 22 czerwca 2026 r. wykonawca PGD Polska Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w Poznaniu (dalej: odwołujący) wniósł odwołanie od niezgodnych z przepisami ustawy P.z.p. czynności wyboru oferty najkorzystniejszej złożonej przez FAIR PLAY PLUS M.K. Sp. k. (dalej „FAIR PLAY” lub „przystępujący”) i czynności odrzucenia oferty odwołującego w części I zamówienia.

W związku z powyższym odwołujący zarzucił zamawiającemu naruszenie przepisów ustawy P.z.p., tj.: - art. 226 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 16 pkt 1 i 2 ustawy P.z.p. poprzez błędne odrzucenie oferty odwołującego jako niezgodnej ze Specyfikacją Warunków Zamówienia (dalej „SW Z”), mimo że oferta odwołującego jest zgodna z warunkami zamówienia określonymi w SW Z w zakresie dotyczącym zaoferowania papieru toaletowego małego (poz.

1. 1. formularza cenowego) i papieru toaletowego dużego (poz. 1.2. formularza cenowego), „wytrzymałego” (dotyczy poz.
2. 1. formularza cenowego) i „ciasno zwiniętego” (dotyczy poz. 1.1. i 1.12 formularza cenowego), - art. 226 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 223 ust. 1 i 107 ust. 4 w zw. z art. 16 pkt 1 i 2 ustawy P.z.p. poprzez odrzucenie oferty odwołującego i zaniechanie wezwania odwołującego do wyjaśnień oferty i przedmiotowych środków dowodowych w zakresie dotyczącym parametru „wytrzymałości” małej rolki papieru toaletowego (dotyczy poz. 1.1. formularza cenowego) oraz parametru „ciasnego zwinięcia” w przypadku zarówno małej, jak i dużej rolki papieru toaletowego (poz.
3. 1. i 1.2. formularza ofertowego).

Mając powyższe na uwadze odwołujący wniósł o uwzględnienie odwołania i nakazanie zamawiającemu:

1. unieważnienie czynności wyboru oferty najkorzystniejszej złożonej przez FAIR PLAY
2. powtórzenie czynności oceny i badania ofert w postępowaniu i: •unieważnienie odrzucenia oferty odwołującego, •ewentualnie wezwanie odwołującego do wyjaśnienia oferty i przedmiotowych środków dowodowych w zakresie wskazanym w odwołaniu, •dokonanie wyboru oferty odwołującego jako najkorzystniejszej.

Odwołujący podniósł, że zgodnie z art. 505 ust. 1 ustawy P.z.p. posiada interes we wniesieniu odwołania, gdyż prawidłowo dokonana ocena i badanie ofert powinny doprowadzić do wyboru oferty odwołującego jako najkorzystniejszej na podstawie kryteriów ofert określonych w SW Z. Oferta odwołującego, gdyby była oceniana, otrzymałaby największą liczbę punktów. Wadliwe dokonania wyboru oferty najkorzystniejszej i odrzucenie oferty odwołującego naraziło go na szkodę pozbawiając możliwości uzyskania zamówienia.

W odpowiedzi na odwołanie z dnia 3 lipca 2026 roku zamawiający wniósł o oddalenie odwołania w całości i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania odwoławczego.

Do postępowania odwoławczego po stronie zamawiającego przystąpił wykonawca FAIR PLAY PLUS M.K. Spółka komandytowa w Ząbkach. Przystępujący w piśmie z dnia 26 czerwca 2026 roku, w którym zgłosił przystąpienie do postępowania odwoławczego, wniósł o oddalenie odwołania w całości.

Izba ustaliła, co następuje:

Zamawiający prowadzi postępowanie na sukcesywne dostawy środków czystości na potrzeby szkół i placówek oświatowych Dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy - część l: Artykuły higieniczne i papierowe.

Zamawiający opisał przedmiot zamówienia dla części I w załączniku nr 2 do SW Z (pkt 111.2 i 5 SW Z) w sposób następujący:

1. 1. papier toaletowy – Papier toaletowy, kolor min. 75% biały, mała rolka, wytrzymały, dwuwarstwowy, nie pylący, listkowany, dł. wstęgi min. 36Mb, szerokość 9-10 cm., gramatura warstwy minimum 18 g/m2, ciasno zwinięty (1 sztuka = mała rolka), 1.2. papier toaletowy - Papier toaletowy, kolor min. 75% biały, duża rolka, wytrzymały, dwuwarstwowy, nie pylący, dł. wstęgi min. 100Mb, szerokość 9-10 cm., gramatura warstwy minimum 18 g/m2, ciasno zwinięty (1 sztuka = duża rolka) (dowód: załącznik nr 2 do SWZ).

Zgodnie z rozdz. VIII SW ZInformacja o przedmiotowych i podmiotowych środkach dowodowych oraz wykaz dokumentów, które należy złożyć wraz z ofertą:

1. W zakresie realizacji przedmiotu zamówienia Wykonawca zobowiązany jest dołączyć wraz z ofertą następujące dokumenty: ulotki, etykiety handlowe, certyfikaty, karty charakterystyki lub inne materiały potwierdzające spełnienie wymagań stawianych przez Zamawiającego.
2. Jeżeli Wykonawca nie złożył przedmiotowych środków dowodowych lub złożone przedmiotowe środki dowodowe są niekompletne, oferta podlega odrzuceniu na podstawie art. 226 ust. 1 pkt 2 lit. c) Pzp. (…)
3. Wykonawca składa wraz z ofertą: (…)
4. Przedmiotowe środki dowodowe w postaci dokumentów, o których mowa w Rozdziale VIII ust. 1 SWZ (dowód: SWZ).

Oferty w postępowaniu na część I zamówienia złożyło 7 wykonawców, w tym FAIR PLAY PLUS za cenę 484 230,69 zł i odwołujący za cenę 440 475,69 zł. Termin realizacji zamówienia w obu ofertach wskazano termin realizacji zamówienia — do 3 dni roboczych (dowody: informacja z otwarcia ofert z dnia 30 marca 2026 roku, złożone oferty).

Odwołujący wraz z ofertą złożył:

Formularz cenowy wskazujący w poz. 1.1. papier toaletowy — mała rolka produkcji Zefir i w poz. 1.2. papier

toaletowy Jumbo produkcji Darex Kartę charakterystyki produktu — Papier - mała rolka (Zefir) Kartę charakterystyki produktu — Papier Jumbo (Darex). W obu kartach charakterystyki złożonych przez odwołującego nie wskazano, że papier jest „ciasno zwinięty” oraz w karcie charakterystyki małej rolki brak wskazania, że papier jest „wytrzymały” (dowody: oferta odwołującego z załącznikami).

Pismem z dnia 12 czerwca 2026 roku zamawiający poinformował o wyborze jako najkorzystniejszej oferty złożonej przez przystępującego. W tym samym piśmie zamawiający poinformował o odrzuceniu oferty odwołującego, wskazując następujące uzasadnienie:

Oferta Wykonawcy PGD Polska Sp. z o.o. wskazanego w tabeli I w poz. 5 została odrzucona na podstawie art. 226 ust. 1 pkt 5 ustawy Pzp - jej treść jest niezgodna z warunkami zamówienia. Wykonawca w złożonej ofercie zaproponował artykuły papierowe niespełniające wymaganych przez Zamawiającego parametrów, w tym:

1. Papier toaletowy (poz. 1.1) – Zamawiający wymagał papieru toaletowego: „kolor min. 75% biały, mała rolka, wytrzymały, dwuwarstwowy, nie pylący, listkowany, dł. wstęgi min. 36 Mb, szerokość 9–10 cm, gramatura warstwy minimum 18 g/m², ciasno zwinięty”. Wykonawca zaoferował produkt „Papier Zefir celuloza 36 m, 2w, a8”, producent Zefir Product sp. z o.o. Przedłożone przedmiotowe środki dowodowe nie potwierdzają wprost spełnienia wymogu dotyczącego wytrzymałości papieru ani o ciasności zwinięcia rolki. Brak takich danych uniemożliwia Zamawiającemu obiektywne potwierdzenie, że zaoferowany produkt spełnia wszystkie wymagania określone w OPZ.
2. Papier toaletowy duży (poz. 1.2) - Zamawiający wymagał papieru toaletowego: „kolor min. 75% biały, duża rolka, wytrzymały, dwuwarstwowy, nie pylący, dł. wstęgi min. 100 Mb, szerokość 9–10 cm, gramatura warstwy minimum 18 g/m², ciasno zwinięty”. Wykonawca PGD Polska sp. z o.o. zaoferował produkt „Papier toaletowy jumbo 360 PRO 100”, producent Darex Dariusz Czechowski. Przedłożona karta techniczna produktu potwierdza wytrzymałość papieru, ale nie zawiera informacji potwierdzającej spełnienie wymogu „ciasno zwinięty”. Parametr ten został wskazany wprost w OPZ i nie może być domniemywany na podstawie długości nawoju, średnicy rolki, gramatury lub innych danych pośrednich.

Mając na uwadze powyższe, oferta Wykonawcy została odrzucona (dowód: pismo z dnia 12 czerwca 2026 roku).

Izba zważyła, co następuje:

Odwołanie jest bezzasadne.

W pierwszej kolejności Izba stwierdziła, że odwołujący jest uprawniony do korzystania ze środków ochrony prawnej w rozumieniu art. 505 ust. 1 ustawy P.z.p. Okoliczność ta nie była pomiędzy stronami sporna.

Izba uznała za nieuzasadniony zarzut naruszenia art. 226 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 16 pkt 1 i 2 ustawy P.z.p. poprzez błędne odrzucenie oferty odwołującego jako niezgodnej ze Specyfikacją Warunków Zamówienia (dalej „SW Z”), mimo że oferta odwołującego jest zgodna z warunkami zamówienia określonymi w SW Z w zakresie dotyczącym zaoferowania papieru toaletowego małego (poz. 1.1. formularza cenowego) i papieru toaletowego dużego (poz. 1.2. formularza cenowego), „wytrzymałego” (dotyczy poz. 1.1. formularza cenowego) i „ciasno zwiniętego” (dotyczy poz. 1.1. i 1.12 formularza cenowego).

Z ustaleń dokonanych w sprawie wynika, że oferta odwołującego została odrzucona na podstawie art. 226 ust. 1 pkt 5 ustawy P.z.p., zgodnie z którym zamawiający odrzuca ofertę, jeżeli jej treść jest niezgodna z warunkami zamówienia.

Definicja warunków zamówienia zawarta jest w art. 7 pkt 29 ustawy P.z.p., zgodnie z którym warunki zamówienia to warunki, które dotyczą zamówienia lub postępowania o udzielenie zamówienia, wynikające w szczególności z opisu przedmiotu zamówienia, wymagań związanych z realizacją zamówienia, kryteriów oceny ofert, wymagań proceduralnych lub projektowanych postanowień umowy w sprawie zamówienia publicznego. Definicja ta jest zatem szeroka i obejmuje wszystkie wymagania stawiane wykonawcom i samemu przedmiotowi zamówienia, w tym również wymagania w zakresie rodzaju, treści i innych cech przedmiotowych środków dowodowych. O ile bowiem warunki zamówienia to wszelkie warunki, które dotyczą zamówienia lub samego postępowania, to przedmiotowe środki dowodowe, zgodnie z art. 7 pkt 20 ustawy P.z.p. służą właśnie potwierdzeniu zgodności oferowanych dostaw, usług lub robót z wymaganiami określonymi w opisie przedmiotu zamówienia lub kryteriach oceny ofert.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszego postępowania stwierdzić należy, że wymóg złożenia przedmiotowych środków dowodowych o określonej treści, potwierdzających spełnianie wymagań ustanowionych w postępowaniu, wpisuje się w definicję warunków zamówienia. A contrario, złożenie wraz z ofertą przedmiotowych środków dowodowych niepotwierdzających wymagań określonych w SW Z jest równoznaczne z tym, iż oferta jest niezgodna z warunkami

zamówienia.

W rozpoznawanej sprawie zamawiający w rozdz. VIII ust. 1 SW Z sformułował wymóg złożenia wraz z ofertą przedmiotowych środków dowodowych w postaci ulotek, etykiet handlowych, certyfikatów, kart charakterystyki lub innych materiałów potwierdzających spełnienie wymagań stawianych przez zamawiającego. Wymagania te zostały określone w opisie przedmiotu zamówienia, stanowiącym załącznik nr 2 do SW Z. Tym samym przedmiotowe środki dowodowe winny były w swej treści zawierać informacje potwierdzające wymagania zawarte w OPZ. Wobec faktu, iż zamawiający nie ograniczył wymogu potwierdzenia w treści przedmiotowych środków dowodowych do niektórych wymagań czy parametrów, przyjąć należy, iż winny one były w swej treści zawierać potwierdzenie wszystkich wymagań zawartych w OPZ.

Zamawiający w OPZ w zakresie papieru toaletowego opisanego w pozycjach 1.1 i 1.2 postawił m.in. wymóg by był on wytrzymały i ciasno zwinięty. Oznacza to, że złożone przedmiotowe środki dowodowe winny były potwierdzać te wymagania.

W rozpoznawanej sprawie bezspornym było, iż przedmiotowe środki dowodowe – karty charakterystyki produktu dla produktów wskazanych w pkt.1.1 i 1.2 nie zawierały informacji, że papier jest „ciasno zwinięty”, a ponadto dla produktu wskazanego w pkt. 1.1 – że jest wytrzymały. Oznacza to niezgodność oferty odwołującego z warunkami zamówienia we wskazanym zakresie.

Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia zarzutu jest podnoszona przez odwołującego w odwołaniu okoliczność, że zamawiający nie zdefiniował pojęć „ciasno zwinięty” i „wytrzymały”. Jeżeli odwołujący miał wątpliwości co do rozumienia tych określeń, winien był w stosownym terminie zwrócić się do zamawiającego o wyjaśnienie treści OPZ w tym zakresie bądź złożyć odwołanie na postanowienia OPZ w tym zakresie. W sytuacji, w której odwołujący (ani też żaden inny wykonawca) nie wniósł o doprecyzowanie wskazanych sformułowań, wykonawcy obowiązani byli potwierdzić spełnianie wymagań w taki sposób, w jaki sformułował to zamawiający, tj. poprzez zapewnienie, że produkty są „ciasno zwinięte” i „wytrzymałe”. Odwołujący w swojej ofercie wymagań tych nie potwierdził.

Nie sposób także zgodzić się ze stanowiskiem odwołującego, iż SW Z jest niejasna, w związku z czym powinna być interpretowana na korzyść odwołującego. Podkreślić należy, że inni wykonawcy biorący udział w postępowaniu nie mieli wątpliwości co do tego, w jaki sposób należy potwierdzić wskazane wymagania w przedmiotowych środkach dowodowych. Izba na wniosek zamawiającego przeprowadziła dowód z następujących dokumentów: kart produktu dot. poz. 1.1 oraz 1.2 złożone przez przystępującego, kart produktu dot. poz. 1.1 oraz 1.2 złożonych przez Lyreco Polska S.A., kart produktu dot. poz. 1.1 oraz 1.2 złożonych przez Pro Cleaning Solutions sp. z o.o., kart produktu dot. poz. 1.1 złożonych przez W OLPRES PPHU Katarzyna Prus, Grzegorz Prus Jolanta Prus sp. j. i ustaliła, że wykonawcy ci potwierdzili wymagania we wskazanym zakresie poprzez zawarcie w złożonych kartach sformułowań „ciasno zwinięty” i „wytrzymały”. Co więcej, również odwołujący dla produktu wskazanego w pozycji 1.2. załączył do oferty kartę charakterystyki produktu, z której Izba przeprowadziła dowód i w której wskazano, że papier jest „wytrzymały”.

Odwołujący nie miał zatem w tym przypadku wątpliwości w zakresie tego, jak należy potwierdzić wskazany wymóg.

Powyższe potwierdzają również złożone przez odwołującego wraz z odwołaniem dowody: karta charakterystyki papieru toaletowego 2W, białego 36m, papieru toaletowego 2W, białego, 100 m, oświadczenie producenta Zefir Product Sp. z o.o. w Kielcach, karta techniczna produktu, papier Zefir celuloza 36 m, 2W, a’8, oświadczenie D.C.. Wszystkie te dowody potwierdzają spełnienie wymagań: „ciasno zwinięty” i „wytrzymały”, a z ich złożenia wraz z odwołaniem wynika, że odwołujący był w stanie takie dowody pozyskać.

Dowody te nie mogą jednakże stanowić o uwzględnieniu podniesionego zarzutu. Podkreślić należy, że – co prawda – zgodnie art. 535 ust. 1 ustawy P.z.p. dowody na potwierdzenie swoich twierdzeń odwołujący przedstawia wraz z odwołaniem, niemniej jednak uprawnienia tego nie można wykorzystywać do uzyskania kolejnego terminu do złożenia dokumentów, które odwołujący obowiązany był złożyć w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego.

Umożliwienie wykonawcy złożenia wymaganych dokumentów po raz kolejny postawiłoby tego wykonawcę w sytuacji uprzywilejowanej wobec innych uczestników postępowania i stanowiłoby naruszenie zasady uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców. Nadto wskazać należy, że w postępowaniu odwoławczym Krajowa Izba Odwoławcza dokonuje oceny zgodności z przepisami ustawy czynności zamawiającego. Innymi słowy – to zamawiającemu odwołujący winien był udowodnić spełnianie wymagań, składając wraz z ofertą przedmiotowe środki dowodowe. Rolą Krajowej Izby Odwoławczej jest natomiast zbadanie, czy zamawiający prawidłowo dokonał oceny oferty odwołującego oraz złożonych wraz z nią przedmiotowych środków dowodowych. W sytuacji, w której odwołujący złożył przedmiotowe środki dowodowe niepotwierdzające wymagań, zamawiający zasadnie odrzucił jego ofertę jako niezgodną z warunkami zamówienia.

Postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu 20 lipca 2026 roku Izba oddaliła wniosek odwołującego o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadka – Pana D.C. na okoliczność wykazania, że określenia „wytrzymały” i „ciasno zwinięty” mają charakter wyłącznie charakter marketingowy, nie wskazują na konkretne parametry użytkowe papieru toaletowego wobec braku w tym zakresie norm i definicji, jako niemających dla rozstrzygnięcia sprawy istotnego znaczenia (arg. a contrario z art. 531 ustawy P.z.p.). Sformułowana przez odwołującego teza dowodowa wskazuje, że w istocie odwołujący zawnioskowanym dowodem pragnie wykazać, że w przedmiotowym postępowaniu nie funkcjonowały definicje pojęć „ciasno zwinięty” i „wytrzymały”. Jak to już wyżej Izba wskazała, jeśli odwołujący miał wątpliwości co do rozumienia tych pojęć, mógł zwrócić się do zamawiającego w stosownym terminie o wyjaśnienie bądź zdefiniowanie tych pojęć. Brak inicjatywy ze strony odwołującego w tym zakresie nie może skutkować domaganiem się uznania, że jego produkty spełniają postawione wymagania, skoro wymagań tych w złożonych wraz z ofertą przedmiotowych środkach dowodowych nie potwierdził.

Izba odmówiła przeprowadzenia dowodów z dokumentów stanowiących załączniki do pisma procesowego odwołującego z dnia 17 lipca 2026 roku, tj.: karty papieru toaletowego jumbo i mini MP Papier Production sp. z o.o. wraz z oświadczeniem producenta MP Papier Production sp. z o.o. z 16 lipca 2026 roku, karty papieru toaletowego Merida PTB206 oraz PTB506 oraz oświadczenia producenta Merida sp. z o.o. na okoliczność wykazania, że określenia „wytrzymały” czy „ciasno zwinięty” nie stanowią standardowych określeń używanych w kartach produktów. Izba ponownie podkreśla, że tego rodzaju argument odwołujący winien podnieść bądź we wniosku o wyjaśnienie treści OPZ, bądź w odwołaniu wniesionym na postanowienia OPZ, które kwestionował.

Izba uznała za nieuzasadniony zarzut naruszenia art. 226 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 223 ust. 1 i 107 ust. 4 w zw. z art. 16 pkt 1 i 2 ustawy P.z.p. poprzez odrzucenie oferty odwołującego i zaniechanie wezwania odwołującego do wyjaśnień oferty i przedmiotowych środków dowodowych w zakresie dotyczącym parametru „wytrzymałości” małej rolki papieru toaletowego (dotyczy poz. 1.1. formularza cenowego) oraz parametru „ciasnego zwinięcia” w przypadku zarówno małej, jak i dużej rolki papieru toaletowego (poz. 1.1. i 1.2. formularza ofertowego).

Zgodnie z art. 223 ust. 1 ustawy P.z.p. w toku badania i oceny ofert zamawiający może żądać od wykonawców wyjaśnień dotyczących treści złożonych ofert oraz przedmiotowych środków dowodowych lub innych składanych dokumentów lub oświadczeń. Niedopuszczalne jest prowadzenie między zamawiającym a wykonawcą negocjacji dotyczących złożonej oferty oraz, z uwzględnieniem ust. 2 i art. 187, dokonywanie jakiejkolwiek zmiany w jej treści.

Zgodnie zaś z art. 107 ust. 4 ustawy P.z.p. zamawiający może żądać od wykonawców wyjaśnień dotyczących treści przedmiotowych środków dowodowych Z powyższego wynika, że zastosowanie art. 223 ust. 1 ustawy P.z.p. ma na celu wyjaśnienie treści oferty, zaś art.

107 ust. 4 ustawy P.z.p. – wyjaśnieniu treści przedmiotowych środków dowodowych. Żaden ze wskazanych przepisów nie może mieć zastosowania do uzupełnienia treści przedmiotowych środków dowodowych. Podkreślić należy, że oferta odwołującego nie została odrzucona z powodu zawartych w niej bądź w przedmiotowych środkach dowodowych niejasności, ale z powodu złożenia przedmiotowych środków dowodowych, które nie zawierały w swej treści potwierdzenia wymagań „wytrzymały” i „ciasno zwinięty”.

Z uwagi na powyższe orzeczono jak na wstępie.

O kosztach postępowania odwoławczego orzeczono na podstawie art. 575 ustawy z dnia 11 września 2019 r. – Prawo zamówień publicznych, stosownie do wyniku postępowania oraz na podstawie § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 2020 r. w sprawie szczegółowych rodzajów kosztów postępowania odwoławczego, ich rozliczania oraz wysokości i sposobu pobierania wpisu od odwołania (Dz. U. z 2020 r. poz. 2437).

Przewodnicząca

………………………………