Wyrok KIO 2270/26 z 25 czerwca 2026

Zamawiający – Gmina Dąbrowa Tarnowska – prowadzi postępowanie o udzielenie zamówienia w trybie podstawowym bez przeprowadzenia negocjacji, o którym mowa w art. 275 pkt 1 ustawy z dnia 11.09.2019 r. – Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz.U. z 2026 roku poz. 793) (dalej: PZP), którego przedmiotem jest budowa publicznego przedszkola wraz z placem zabaw oraz wewnętrzną instalacją gazową, elektryczną, wod - kan, centralnego ogrzewania, wentylacji mechanicznej na działce nr 1017/1 w miejscowości Smęgorzów zgodnie z kosztorysami oraz dokumentacją projektową.

Szacunkowa wartość zamówienia nie przekracza kwot określonych w obwieszczeniu Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych wydanym na podstawie art. 3 ust. 3 PZP.

Pismem z dnia 11 maja 2026 r. wykonawca Spółdzielnia Rzemieślnicza „Wielobranżowa” z siedzibą w Tarnowie (dalej: Odwołujący) wniósł odwołanie wobec czynności / zaniechań Zamawiającego formułując następujące zarzuty:

1. Art. 16 pkt 1 - 3 pzp poprzez niezachowanie zasady przejrzystości i proporcjonalności oraz równości i zasady uczciwej konkurencji ze względu na preferencyjne traktowanie K.R. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą KRISBUD K.R. w Słupcy -dalej: Krisbud.
2. Art. 226 ust. 1 pkt 5) pzp i art. 226 ust. 1 pkt 10) pzp w poprzez zaniechanie odrzucenia oferty Krisbud, pomimo, że jest ona niezgodna z wymaganiami Zamawiającego zawartymi Specyfikacji Warunków Zamówienia, zgodnie z treścią rozdziału II pkt 8 lit A ppkt 7 SW Z polegającego na złożeniem oferty sprzecznej z treścią załącznikiem nr 11 do SWZ poprzez: a.nieuwzględnienie w przedstawionym kosztorysie pozycji określonych przez Zamawiającego, a w szczególności

wyposażenia multimedialnego b.podania innych pozycji i przedmiarów w ramach branży sanitarnej oraz elektrycznej;

1. Art. 16 pkt 1 - 3 pzp w zw. z art. 128 ust. 1 i 4 pzp w związku z wezwaniem Krisbud wyjaśnień co do treści złożonego kosztorysu będącego częścią oferty
2. Art. 239 ust. 1 i 2 pzp – poprzez dokonanie wyboru oferty Krisbud, która winna być odrzucona i jednoczesne zaniechanie wyboru najkorzystniejszej oferty, którą jest oferta Odwołującego.

W oparciu o powyższe, Odwołujący wniósł o:

1. Uwzględnienie odwołania w całości i: a.nakazanie Zamawiającemu unieważnienia czynność wyboru oferty Krisbud, b.nakazanie Zamawiającemu odrzucenie oferty Krisbud, c.nakazanie Zamawiającemu dokonania oceny ofert z pominięciem odrzuconej oferty Krisbud, d.nakazanie Zamawiającemu dokonanie wyboru oferty najkorzystniejszej, którą jest oferta Odwołującego.
2. Przeprowadzenie dowodu z dokumentów na okoliczność faktu, naruszenia przepisów wskazanych w pkt II: a.protokołu Postępowania wraz z załącznikami – w szczególności: b.Specyfikacji Warunków Zamówienia – dalej: SWZ, c.oferty Krisbud (z załącznikami) oraz d.korespondencji Krisbud i Zamawiającego, e.dokumentów złożonych przez Odwołującego najpóźniej na rozprawie.
3. Obciążenie Zamawiającego kosztami postępowania odwoławczego a w szczególności: a.wpisu w wysokości 10.000,- zł (por. §2 ust. 2 pkt 1) rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 2020 r. w sprawie szczególnych rodzajów kosztów postępowania odwoławczego, ich rozliczania oraz wysokości i sposobu pobierania wpisu od odwołania – dalej: Rozporządzenie o kosztach, b.kosztów poniesionych przez Odwołującego w kwocie wskazanej na rozprawie, w tym wynagrodzenia pełnomocnika w kwocie nie mniejszej niż 3600, - zł oraz c.uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wys. 17 zł, kosztów dojazdu Odwołującego się na rozprawę (por §5 Rozporządzenia o kosztach), d.ewentualnych kosztów Odwołującego związanych z dojazdem na rozprawę.

Pismem z dnia 17 maja 2026 r. K.R. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą KRISBUD K.R. w miejscowości Słupiec (dalej: KRISBUD) zgłosił przystąpienie do postępowania odwoławczego po stronie Zamawiającego.

Pismem z dnia 18 maja 2026 r. Zamawiający złożył odpowiedź na odwołanie wnosząc o jego oddalenie. W treści odpowiedzi Zamawiający m.in. wskazał, że: (…) ustawa Prawo Zamówień Publicznych nie wprowadza zakazu żądania przez Zamawiającego kosztorysu ofertowego traktowanego jako załącznik do formularza cenowego i to również w przypadku, gdy zastrzeżono wynagrodzenie ryczałtowe. Zgodnie z art. 632 § 1 KC, znajdującym odpowiednie zastosowanie również do umowy o roboty budowlane, jeżeli strony umówiły się o wynagrodzenie ryczałtowe, przyjmujący zamówienie nie może żądać podwyższenia wynagrodzenia, chociażby w czasie zawarcia umowy nie można było przewidzieć rozmiaru lub kosztów prac. Istotą wynagrodzenia ryczałtowego jest zatem określenie tego wynagrodzenia z góry, bez prowadzenia szczegółowej analizy kosztów poszczególnych elementów składających się na wysokość wynagrodzenia. Wysokość wynagrodzenia ryczałtowego jest więc zasadniczo niezmienna w stosunku do ceny podanej przez wykonawcę w ofercie. Konsekwentnie również przy ustaleniu w SW Z ceny ryczałtowej, ewentualne zmiany w kosztorysie nie mogą wpływać na końcową cenę / wynagrodzenie, wskazane w ofercie. (….) oraz (….) dla opisu przedmiotu zamówienia kosztorys ofertowy miał znaczenie wyłącznie pomocnicze i pochodne nie tylko względem dokumentacji projektowej i zapisów projektowanej umowy (której zapisy stanowiły w zasadzie powtórzenie przytoczonego zapisu SW Z) ale także przedmiaru służącego do sporządzenia kosztorysu ofertowego. (…) KRISBUD w piśmie z dnia 3 czerwca 2026 r. przedstawił stanowisko procesowe.

Odwołujący w piśmie z dnia 22 czerwca 2026 r. przedłożył pełnomocnictwo dla pracownika Odwołującego p. A.D.,

w przedłożonym dokumencie zawarto potwierdzenie wcześniej podjętych przez pełnomocnika adw. Marka Skibę czynności w postępowaniu.

Izba ustaliła, co następuje:

Zamawiający w SW Z w Rozdziale II pkt 1.4. określił katalog dokumentów składających się na opis przedmiotu zamówienia, podając w kolejności cyt. Szczegółowy opis przedmiotu zamówienia, przedstawiają załączniki do SWZ: §Załącznik nr 1 Dokumentacja projektowa, §Załącznik nr 5 Projektowane postanowienia umowy – wzór umowy, §Załącznik nr 11 Kosztorysy ofertowy / przedmiary robót

Natomiast w Rozdziale II pkt 11.2. SWZ zapisał:

Wykonawca ma podać swoją cenę netto i brutto (oraz podatek VAT) – jako wynagrodzenie ryczałtowe.

W treści projektu umowy stanowiącym załącznik nr 5 do SWZ, w: § 1 ust. 1 projektu zapisano m.in.:

Zamawiający zamawia, a Wykonawca podejmuje się wykonania zadanie pn.: „Budowa przedszkola wraz z otoczeniem i infrastrukturą towarzyszącą w miejscowości Smęgorzów w Gminie Dąbrowa Tarnowska” - zgodnie z kosztorysami ofertowymi, dokumentacją projektową oraz zapisami SWZ. ust. 5 zd. pierwsze:

Do zadań Wykonawcy należy ponadto spełnienie wszelkich świadczeń, dokonanie wszelkich nakładów, jak również poczynienie wszelkich przygotowań, które są konieczne bądź potrzebne dla wykonania przedmiotu umowy, zgodnie z zasadami techniki i sztuki budowlanej w stanie nadającym się do urzędowego odbioru, niezależnie od tego, czy świadczenia, nakłady i przygotowania ujęte są w formie pisemnej w Umowie (wraz z załącznikami) § 19 projektu zapisano m.in.: ust. 2:

Wynagrodzenie umowne ma charakter ryczałtowy i obejmuje całość wydatków koniecznych do prawidłowego ukończenia zadania.

Wynagrodzenie, o którym mowa w ust. 1 jest wynagrodzeniem maksymalnym przysługującym Wykonawcy za realizację inwestycji. Ryzyko powstania straty związanej z nieprzewidzianym wzrostem rozmiaru robót budowlanych będące konsekwencją naturalnego procesu budowlanego, wzrostu cen wyrobów budowlanych lub kosztów prac wpływających na wysokość wynagrodzenia obciążają Wykonawcę, z zastrzeżeniem, o których mowa w § 31 i § 32 niniejszej umowy. ust. 12:

Wynagrodzenie, o którym mowa w ust. 1 i 2 obejmuje wszelkie koszty, związane z realizacją przedmiotu Umowy, a w szczególności:

1. koszty robót i materiałów budowlanych niewyspecyfikowanych w dokumentacji przetargowej, niezbędnych dla wykonania całości przedmiotu Umowy, zgodnie z Umową oraz obowiązującymi przepisami,
2. koszty własne Wykonawcy, jak również jego Podwykonawców,
3. koszty wszelkich opłat niezbędnych dla prawidłowej eksploatacji przedmiotu Umowy tj. np. opłaty na rzecz administratorów sieci,
4. koszty robót i materiałów budowlanych niewyspecyfikowanych w dokumentacji ofertowej koniecznych do wykonania poszczególnych asortymentów robót, które są niezbędne dla wykonania całości przedmiotu Umowy, zgodnie z obowiązującymi przepisami. ust. 13:

Wynagrodzenie, o którym mowa w ust. 1, obejmuje również ryzyko Wykonawcy z tytułu oszacowania wszelkich kosztów związanych z realizacją przedmiotu umowy. Niedoszacowanie, pominięcie oraz brak rozpoznania zakresu przedmiotu umowy nie może być podstawą do żądania zmiany wynagrodzenia określonego w ust. 1. § 37:

Załączniki do niniejszej umowy stanowiącymi jej integralna część są:

1. Załącznik nr 1

Dokumentacja projektowa,

1. Załącznik nr 2
2. Załącznik nr 3
3. Załącznik nr 4
4. Załącznik nr 5
5. Załącznik nr 6

SWZ z załącznikami, Harmonogram rzeczowo – finansowy realizacji inwestycji, Kosztorys szczegółowy wykonania zadania, Umowy z Podwykonawcami, Polisa OC.

Zamawiający pismem z dnia 17 kwietnia 2026 r. wezwał KRISBUD w trybie art. 128 ust. 1 i ust. 4 PZP do wyjaśnienia rozbieżności dot.:

-braku wyceny pozycji dot. wyposażenia multimedialnego zgodnie z załącznikiem nr 11 do SW Z „koszt. wyposażenie multimedialne 02-03-2026” lub ewentualnego wskazania ujęcia w przedłożonym kosztorysie ofertowym zbiorczym w/w pozycji,

-braku lub pominięcia pozycji w przedłożonym kosztorysie ofertowym a także przyjęcie innych nakładów w porównaniu do opublikowanego przez Zamawiającego załącznika nr 11 do SWZ,

-braku wykazania nakładów rzeczowych w tym przyjętej stawki roboczogodziny a także narzutów do kosztorysu.

Wyjaśnienia należy złożyć w terminie do dnia 21.04.2026 r. do godz. 10:00 pod rygorem odrzucenia oferty na podstawie art. 226 ust. 1 pkt 5 i 10 ustawy Prawo zamówień publicznych KRISBUD pismem z dnia 21 kwietnia 2026 r. przedstawił odpowiedź:

1. W zakresie pozycji dotyczącej wyposażenia multimedialnego:

Potwierdzam, iż przedmiotowa pozycja była przewidziana jako odrębny element w dokumentacji przetargowej, natomiast nie została ujęta w kosztorysie ofertowym wskutek niedopatrzenia na etapie jego sporządzania.

Jednocześnie wyjaśniam, iż zakres obejmujący wyposażenie multimedialne został uwzględniony w kalkulacji ceny ofertowej. Oznacza to, że pomimo braku wyodrębnienia tej pozycji w kosztorysie, jej koszt został wkalkulowany w cenę oferty.

Podtrzymujemy gotowość realizacji wskazanego zakresu w ramach zaoferowanej ceny, bez jakichkolwiek roszczeń dodatkowych z tego tytułu.

1. W zakresie ewentualnych braków lub pominięć pozycji kosztorysowych Ewentualne braki w kosztorysie ofertowym mają charakter omyłek formalnych powstałych na etapie redakcji dokumentu. Nie wpływają one na zakres zobowiązania Wykonawcy, który obejmuje wykonanie całości przedmiotu zamówienia zgodnie z wymaganiami SWZ.

Cena ofertowa została skalkulowana jako obejmująca pełny zakres zamówienia, niezależnie od szczegółowego sposobu prezentacji poszczególnych pozycji.

1. W zakresie nakładów rzeczowych Nakłady rzeczowe zostały przyjęte zgodnie z wiedzą techniczną, obowiązującymi normami oraz doświadczeniem Wykonawcy. Ich niewykazanie w kosztorysie ofertowym wynikało z omyłkowego pominięcia w warstwie dokumentacyjnej, przy czym były one uwzględnione w kalkulacji ceny.
2. W zakresie stawek roboczogodziny oraz narzutów Brak wskazania stawek roboczogodziny oraz narzutów (w tym kosztów pośrednich i zysku) wynikał z omyłkowego pominięcia tych danych w dokumencie kosztorysowym.

Jednocześnie potwierdzam, iż wskazane elementy stanowiły podstawę kalkulacji ceny ofertowej i zostały w niej uwzględnione, a ich brak w przedstawionej formie kosztorysu nie wpływa na zakres ani wartość zobowiązania.

W załączeniu przyłam kosztorys z uzupełnioną stawką roboczogodziny.

Złożone wyjaśnienia nie prowadzą do zmiany treści oferty, w szczególności nie powodują zmiany ceny ani zakresu zobowiązania Wykonawcy.

Oferta obejmuje wykonanie pełnego zakresu zamówienia, w tym pozycji dotyczącej wyposażenia multimedialnego, zgodnie z wymaganiami SWZ, a wskazane rozbieżności mają wyłącznie charakter formalny.

Jednocześnie Wykonawca oświadcza, iż ewentualne niewyodrębnienie poszczególnych elementów w kosztorysie

ofertowym nie stanowi podstawy do ograniczenia zakresu realizacji zamówienia ani do żądania dodatkowego wynagrodzenia, a wszelkie roboty i dostawy niezbędne do prawidłowego wykonania przedmiotu zamówienia zostaną wykonane w ramach zaoferowanej ceny ryczałtowej.

W związku z powyższym uprzejmie wnoszę o uznanie niniejszych wyjaśnień za wystarczające.

Izba zważyła co następuje:

Izba ustaliła, że Odwołujący jest uprawniony do korzystania ze środków ochrony prawnej w rozumieniu art. 505 ust.

1 PZP. Okoliczność ta nie była pomiędzy stronami sporna.

Izba dopuściła zgłoszone wnioski dowodowe, w tym dowód z akt postępowania.

Odnosząc się do zarzutu nr 1, tj. naruszenia przez Zamawiającego art. 16 pkt 1 - 3 PZP poprzez niezachowanie zasady przejrzystości i proporcjonalności oraz równości i zasady uczciwej konkurencji ze względu na preferencyjne traktowanie K.R., Izba stwierdza, że zarzut ten w żaden sposób nie precyzuje, na czym konkretnie miałoby polegać naruszenie przepisów PZP przez Zamawiającego.

Izba zwraca uwagę, że konstrukcja zarzutu nie może opierać się jedynie na wskazaniu czynności lub zaniechań zamawiającego oraz wskazaniu naruszonych przepisów PZP, ale przede wszystkim, winna się opierać na wskazaniu okoliczności faktycznych i prawnych, wskazaniu tego, co istotne, w sposób jasny i precyzyjny. Takiego wskazania w ocenie Izby zabrakło.

Powyższe skutkuje oddaleniem omawianego zarzutu.

W zakresie zarzutu nr 2, tj. naruszenia art. 226 ust. 1 pkt 5) PZP i art. 226 ust. 1 pkt 10) PZP poprzez zaniechanie odrzucenia oferty KRISBUD, pomimo że jest ona niezgodna z wymaganiami Zamawiającego zawartymi SW Z, zgodnie z treścią rozdziału II pkt 8 lit A ppkt 7 SW Z, polegającego na złożeniu oferty sprzecznej z treścią załącznika nr 11 do SW Z poprzez: a.nieuwzględnienie w przedstawionym kosztorysie pozycji określonych przez Zamawiającego, a w szczególności wyposażenia multimedialnego b.podania innych pozycji i przedmiarów w ramach branży sanitarnej oraz elektrycznej; Izba stwierdza, że zarzut ten, podobnie jak zarzut nr 1, jest sformułowany w sposób nieprecyzyjny. Za niewystarczające uznać należy bowiem poprzestanie na przywołaniu w zasadzie tylko określonych przepisów PZP, w tym przypadku art. 226 ust. 1 pkt 5) czy pkt 10) PZP.

Izba zwraca uwagę, że brak jest uzasadnienia dla zarzutu w zakresie rzekomego błędu w obliczaniu ceny przez KRISBUD, tj. art. 226 ust. 1 pkt 10) PZP. Brak jest również w tym zakresie argumentacji czy dowodów na poparcie formułowanego zarzutu.

Dalej, w zakresie podnoszonej niezgodności z warunkami zamówienia (art. 226 ust. 1 pkt 5) PZP), polegającej na nieuwzględnieniu w przedstawionym kosztorysie pozycji określonych przez Zamawiającego, a w szczególności wyposażenia multimedialnego, Izba zwraca uwagę, iż w niniejszym postępowaniu kluczowe znaczenie ma sposób sformułowania zasad wynagrodzenia wykonawcy. Otóż wynagrodzenie ma charakter ryczałtowy a nie kosztorysowy.

Oznacza to, że przy wynagrodzeniu ryczałtowym kosztorys ofertowy nie jest dokumentem niezbędnym dla prowadzenia postępowania, a ewentualne błędy, w przypadku jego złożenia wraz z ofertą, nie wpływają w takich przypadkach na niezgodności treści oferty z treścią SWZ.

Izba podziela pogląd Zamawiającego zaprezentowany w odpowiedzi na odwołanie, zgodnie z którym, w przypadku ryczałtowej formy wynagrodzenia, zamawiający może w ogóle zrezygnować z identyfikacji źródeł kosztów składających się na realizację poszczególnych robót budowlanych i ograniczyć się do żądania od wykonawcy przedstawienia w formularzu oferty łącznej ceny za wykonanie wszystkich robót określonych dokumentacją projektową, specyfikacjami technicznymi wykonania i odbioru robót oraz postanowieniami projektu umowy. W takim znaczeniu wykonawca będzie zobowiązany wykonać całość prac za stałą cenę, podaną w ofercie.

Co więcej, za przedstawionym stanowiskiem, przemawia konstrukcja projektu umowy stanowiącego załącznik nr 5 do SW Z. Otóż treść § 19 projektu w ocenie Izby w sposób jasny definiuje charakter wynagrodzenia jako wynagrodzenie ryczałtowe. W szczególności ust. 12 i ust. 13 wskazują wyraźnie, że koszty robót i materiałów budowlanych niewyspecyfikowanych w dokumentacji przetargowej, niezbędnych dla wykonania całości przedmiotu Umowy, zgodnie z Umową oraz obowiązującymi przepisami, jak również niedoszacowanie, pominięcie oraz brak rozpoznania zakresu przedmiotu umowy nie mogą być podstawą do żądania zmiany wynagrodzenia określonego w umowie.

Jasne jest zatem, że wobec tak określonego charakteru należnego wykonawcy wynagrodzenia, ewentualne braki we wskazaniu poszczególnych pozycji w kosztorysie ofertowym mają zdecydowanie charakter wtórny. Warto również w tym miejscu zwrócić uwagę na ustanowioną w projekcie umowy hierarchię załączników. Otóż przedstawia się ona następująco:

1. Załącznik nr 1

Dokumentacja projektowa,

1. Załącznik nr 2

SWZ z załącznikami,

1. Załącznik nr 3

Harmonogram rzeczowo-finansowy realizacji inwestycji,

1. Załącznik nr 4

Kosztorys szczegółowy wykonania zadania,

1. Załącznik nr 5

Umowy z Podwykonawcami,

1. Załącznik nr 6

Polisa OC.

Kosztorys stanowiący załącznik nr 4 jest poprzedzony: dokumentacją projektową, SW Z z załącznikami czy harmonogramem rzeczowo-finansowym. Takie uszeregowanie załączników wskazuje jednoznacznie na przyjętą przez Zamawiającego hierarchię załączników.

Niejako na marginesie Izba zwraca uwagę, że wskazane w § 1 ust. 1 Projektu umowy kosztorysy ofertowe, zgodnie z którymi należy wykonać przedmiot umowy, nie są tożsame z pojęciem „Kosztorysu szczegółowego wykonania zadania” stanowiącym załącznik nr 4 do projektu umowy. Zgodnie z zapisem § 1 ust. 5 Projektu umowy, przedmiot umowy winien zostać wykonany niezależnie od tego, czy świadczenia, nakłady i przygotowania ujęte są w formie pisemnej w Umowie (wraz z załącznikami).

Kosztorys (y) ofertowe nie został (y) wskazany (e) jako załącznik (i) do projektu umowy.

Jednak ta niespójność pojęciowa występująca w omawianym projekcie umowy, nie przekłada się w żaden sposób na ewentualne poparcie czy wzmocnienie argumentacji Odwołującego, głównie z uwagi na przedstawioną powyżej argumentację w zakresie charakteru zdefiniowanego w projekcie umowy wynagrodzenia.

W oparciu o powyższe Izba, zarzut nr 2 oddaliła.

Zarzut nr 3, polegający na naruszeniu art. 16 pkt 1 - 3 PZP w zw. z art. 128 ust. 1 i 4 PZP w związku z wezwaniem KRISBUD wyjaśnień co do treści złożonego kosztorysu będącego częścią oferty, Izba oddaliła. Otóż nie można zgodzić się z tezą Odwołującego jakoby wezwanie skierowane do KRISBUD w trybie art. 128 ust. 1 i ust. 4 PZP miało stanowić próbę zmiany oferty. Izba wskazuje, że w świetle zdefiniowania wynagrodzenia / ceny przez Zamawiającego w SW Z jako ryczałtowego, kosztorys ofertowy ma znaczenie drugorzędne.

W konsekwencji oddalenia zarzutów nr 1 – 3, Izba oddaliła zarzut nr 4.

Z uwagi na powyższe orzeczono jak na wstępie.

O kosztach postępowania odwoławczego orzeczono na podstawie art. 575 PZP, tj. stosownie do wyniku postępowania oraz na podstawie § 8 ust. 1 i 2 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie szczegółowych rodzajów kosztów postępowania odwoławczego, ich rozliczania oraz wysokości i sposobu pobierania wpisu od odwołania z dnia 30 grudnia 2020 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 2437) Przewodniczący:………………………………….