Wyrok KIO 2203/26 z 26 czerwca 2026

sygn. akt

KIO 2203/26

1. Uwzględnia odwołanie i nakazuje Zamawiającemu: unieważnienie czynności wyboru oferty wykonawcy P.W., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą P.W. z siedzibą w Warszawie jako najkorzystniejszej w zakresie zadania nr 3 oraz powtórzenie czynności badania i oceny ofert, a w ich ramach odrzucenie ofert wykonawców: P.W., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą P.W. z siedzibą w Warszawie, S.K., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą Kancelaria Radcy Prawnego - Radca Prawny S.K. z siedzibą w Krakowie oraz M.S., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą Kancelaria Radcy Prawnego M.S..
2. Kosztami postępowania obciąża wykonawcę P.W., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą P.W. z siedzibą w Warszawie w następujący sposób:
3. 1zalicza w poczet kosztów postępowania odwoławczego kwotę 7 500 zł 00 gr (słownie: siedem tysięcy pięćset złotych zero groszy) uiszczoną przez Odwołującego I tytułem wpisu od odwołania; 2.2zasądza od P.W., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą P.W. z siedzibą w Warszawie na rzecz Odwołującego I kwotę 7 500 zł 00 gr (słownie: siedem tysięcy pięćset złotych zero groszy) uiszczoną przez Odwołującego I tytułem wpisu od odwołania.

sygn. akt

KIO 2217/26

1. Oddala odwołanie.
2. Kosztami postępowania obciąża Odwołującego II w następujący sposób:
3. 1zalicza w poczet kosztów postępowania odwoławczego kwotę 7 500 zł 00 gr (słownie: siedem tysięcy pięćset złotych zero groszy) uiszczoną przez Odwołującego II tytułem wpisu od odwołania, kwotę 3 600 zł 00 gr (słownie: trzy tysiące sześćset złotych zero groszy) poniesioną przez Odwołującego II tytułem wynagrodzenia pełnomocnika oraz kwotę 3 600 zł 00 gr (słownie: trzy tysiące sześćset złotych zero groszy) poniesioną przez wykonawcę I.D., prowadzącą działalność gospodarczą pod firmą Kancelaria radcy prawnego I.D. z siedzibą w Brwinowie tytułem wynagrodzenia pełnomocnika; 2.2zasądza od Odwołującego II na rzecz wykonawcy I.D., prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą Kancelaria radcy prawnego I.D. z siedzibą w Brwinowie kwotę3 600 zł 00 gr (słownie: trzy tysiące sześćset złotych zero groszy) poniesioną przez wykonawcę I.D., prowadzącą działalność gospodarczą pod firmą Kancelaria radcy prawnego I.D. z siedzibą w Brwinowie tytułem wynagrodzenia pełnomocnika.

Na orzeczenie – w terminie 14 dni od dnia jego doręczenia – przysługuje skarga za pośrednictwem Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej do Sądu Okręgowego w Warszawie – Sądu Zamówień Publicznych.

Przewodniczący

…………………….

Sygn. akt

KIO 2203/26

Sygn. akt

KIO 2217/26

Komenda Stołeczna Policji z siedzibą w Warszawie, zwany dalej „Zamawiającym”, prowadzi w trybie w trybie podstawowym na usługi społeczne postępowanie o udzielenie zamówienia na podstawie przepisów ustawy z dnia 11 września 2019 r. - Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1320 ze zm.), zwanej dalej „ustawą Pzp” lub „Pzp”, którego przedmiotem jest „Świadczenie usług w zakresie obsługi prawnej na rzecz jednostek i komórki organizacyjnej KSP” (numer referencyjny: WZP – 253/26/9/F), dalej jako „Postępowanie”.

Postępowanie zostało podzielone na trzy zadania, tj.:

1. Zadanie nr 1: Świadczenie usług w zakresie obsługi prawnej dla 7 komend rejonowych Policji znajdujących się na obszarze działania Komendanta Stołecznego Policji;
2. Zadanie nr 2: Świadczenie usług w zakresie obsługi prawnej dla 9 komend powiatowych Policji znajdujących się na obszarze działania Komendanta Stołecznego Policji;
3. Zadanie nr 3: Świadczenie usług w zakresie obsługi prawnej dla Wydziału Kadr Komendy Stołecznej Policji.

Ogłoszenie o zamówieniu zostało opublikowane w Biuletynie Zamówień Publicznych w dniu 6 lutego 2026 r. pod numerem 2026/BZP 00100024/01.

Wobec czynności i zaniechań zamawiającego w ww. Postępowaniu odwołania do Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej wnieśli:

1. w dniu 8 maja 2026 r. przez wykonawcę AD REM Kancelaria Prawna Strzelec i Wspólnicy Sp.k. z siedzibą w Wałbrzychu – w zakresie Zadania nr 3 – sygn. akt: KIO 2203/26 („Odwołujący I”);
2. w dniu 9 maja 2026 r. przez wykonawcę Roberta Kozubek, prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą Kancelaria Adwokacka Adwokat R.K. – w zakresie Zadania nr 1 – sygn. akt: KIO 2217/26 („Odwołujący II”).

Zarządzeniem Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej odwołania te zostały połączone do wspólnego rozpoznania i oznaczone odpowiednio sygn. akt jak wyżej.

Przystąpienia do postępowania odwoławczego zgłosili:

1. w postępowaniu o sygn. akt: KIO 2203/26 przystąpienia po stronie Zamawiającego zgłosili: a)wykonawca S.K., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą Kancelaria Radcy Prawnego - Radca Prawny S.K. z siedzibą w Krakowie; b)wykonawca P.W., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą P.W. z siedzibą w Warszawie;
2. w postępowaniu o sygn. akt: KIO 2203/26 przystąpienie po stronie Zamawiającego zgłosił wykonawca I.D., prowadząca działalność gospodarczą pod firmą Kancelaria radcy prawnego I.D. z siedzibą w Brwinowie.

Sygn. akt

KIO 2203/26

Odwołujący I postawił Zamawiającemu następujące zarzuty naruszenia:

1. „art. 239 ust 1 i 2 PZP poprzez dokonanie wyboru oferty wykonawcy KANCELARIA PRAW NA PAW EŁ W OJTAS z/s w Warszawie na realizację Zadania Nr 3: Świadczenie usług w zakresie obsługi prawnej dla Wydziału Kadr Komendy Stołecznej Policji, podczas gdy Zamawiający nie miał żadnych podstaw do uznania przedmiotowej oferty za najkorzystniejszą,
2. art. 224 ust. 6 w zw. z art. 224 ust. 2 pkt 1 PZP poprzez zaniechanie odrzucenia ofert wykonawców: KANCELARIA PRAW NA PAW EŁ W OJTAS z/s w Warszawie, Kancelaria Radcy Prawnego Radca prawny S.K. z/s w Krakowie, Kancelaria Radcy Prawnego M.S. z/s w Bełżycach, podczas gdy złożone przez wymienionych Wykonawców oferty zawierały rażąco niską cenę w rozumieniu ustawy, a złożone wyjaśnienia i dowody przez wymienionych Wykonawców w żaden sposób nie wyjaśniają i nie uzasadniają podanych w ofertach cen lub kosztów”.

Odwołujący I wnosił o:

1. nakazanie Zamawiającemu unieważnienia czynności wyboru jako najkorzystniejszej oferty KANCELARIA PRAW NA PAW EŁ W OJTAS z/s w Warszawie na Zadanie Nr 3: Świadczenie usług w zakresie obsługi prawnej dla Wydziału Kadr Komendy Stołecznej Policji;
2. nakazanie Zamawiającemu wykonania czynności odrzucenia ofert złożonych przez Wykonawców: KANCELARIA PRAW NA PAW EŁ W OJTAS z/s w Warszawie, Kancelaria Radcy Prawnego Radca prawny S.K. z/s w Krakowie, Kancelaria Radcy Prawnego M.S. z/s w Bełżycach,
3. nakazania Zamawiającemu powtórzenia czynności oceny ofert i wyboru oferty AD REM Kancelaria Prawna Strzelec i Wspólnicy sp.k.
4. w przypadku zawarcia umowy nałożenie na Zamawiającego kary finansowej na podstawie art. 563 PZP”.

Odwołujący I wskazywał, że ma interes prawny we wniesieniu odwołania, gdyż: „W interesie Odwołującego jest przeprowadzenie postępowania zgodnie z zasadami uczciwej konkurencji, równego traktowania oraz przejrzystości, tymczasem postępowanie zostało przeprowadzone z naruszeniem tychże zasad. Jednocześnie w wyniku naruszenia przez Zamawiającego powołanych w zarzutach przepisów ustawy z dnia 11.09.2019 r. Odwołujący może ponieść szkodę w postaci damnum emergens i lucrum cesanss w wyniku nie uzyskania zamówienia. W oczywisty sposób brak wniesienia niniejszego odwołania pozbawi Odwołującego uzyskania zamówienia w niniejszym postępowaniu.”

Zamawiający złożył odpowiedź na odwołanie w dniu 18 maja 2026 r., w której uwzględnił odwołanie w całości. W odpowiedzi na odwołanie i w trakcie rozprawy Zamawiający zrezygnował z przedstawienia uzasadnienia faktycznego i prawnego swego stanowiska.

W odpowiedzi na uwzględnienie odwołania w całości swoją odpowiedź złożył przystępujący po stronie Zamawiającego – wykonawca P.W., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą P.W. z siedzibą w Warszawie, w której wnosił o oddalenie odwołania w całości i przedstawił argumentację prawną. Ww. przystępujący oponując w całości wobec uwzględnienia przez Zamawiającego odwołania w całości został uznany za wnoszącego sprzeciw wobec uwzględniania w całości zarzutów odwołania, co też sam potwierdził w toku rozprawy.

Sygn. akt

KIO 2217/26

Odwołujący II zarzucił Zamawiającemu:

1. naruszenie art. 226 ust. 1 pkt 8 w zw. z art. 224 ust. 6 w zw. z art. 266 w zw. z art. 16 pkt 1 ustawy-PZP, poprzez zaniechanie, z uchybieniem reguł uczciwej konkurencji, odrzucenia oferty wykonawcy I.D., prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą Kancelaria Radcy Prawnego I.D., w zakresie części nr 1 zamówienia, pomimo że oferta tego wykonawcy zawiera rażąco niską cenę w stosunku do przedmiotu zamówienia, a złożone przez wykonawcę wyjaśnienia z dnia 10 kwietnia 2026 r. mają charakter ogólnikowy, wybrakowany, wewnętrznie sprzeczny i deklaratywny, pozbawione są jakichkolwiek obiektywnych dowodów potwierdzających zasadność przyjętych założeń cenotwórczych, przez co złożone wyjaśnienia i nie uzasadniają podanej w ofercie ceny;
2. naruszenie art. 224 ust. 5 w zw. z art. 226 ust. 1 pkt 8 w zw. z art. 266 ustawy-PZP, poprzez bezpodstawne uznanie przez Zamawiającego, z e wykonawca I.D., prowadząca działalność gospodarczą pod firmą Kancelaria Radcy Prawnego I.D., skutecznie obalił domniemanie zaoferowania ceny rażąco niskiej, podczas gdy wykonawca – wbrew ciążącemu na nim ustawowemu ciężarowi dowodu – nie przedłożył żadnych obiektywnych dokumentów uwiarygadniających w szczególności: twierdzenia o posiadaniu lokalu biurowego na własność i kosztach jego utrzymania, twierdzenia o pozostawaniu przez wszystkich radców prawnych realizujących umowę w stosunku pracy z innymi podmiotami (zbieg tytułów ubezpieczeń), ani jakichkolwiek innych wyliczeń opartych na faktycznej strukturze kosztowej kancelarii, zaś złożone wyjaśnienia są ogólnikowe, wybrakowane, wewnętrznie sprzeczne, a przy tym wprowadzają w błąd w zakresie kosztów wykonania zamówienia i spodziewanego zysku;
3. naruszenie art. 226 ust. 1 pkt 8 w zw. z art. 224 ust. 3 pkt 4 w zw. z art. 266 w zw. z art. 16 pkt 1 ustawy-PZP, poprzez zaniechanie, z uchybieniem reguł uczciwej konkurencji, odrzucenia oferty wykonawcy I.D., prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą Kancelaria Radcy Prawnego I.D., pomimo że przedłożona kalkulacja cenowa – w zestawieniu z oświadczeniem wykonawcy o realizacji zamówienia przy pomocy osób współpracujących na podstawie umów o długoterminowej współpracy – nie zawiera żadnej pozycji kosztowej odpowiadającej wynagrodzeniu tych osób i nie wykazuje finansowego pokrycia kosztów ich pracy na poziomie co najmniej obowiązującej w 2026 r. minimalnej stawki godzinowej wynoszącej 31,40 zł brutto;
4. naruszenie art. 239 ust. 1 w zw. z art. 266 w zw. z art. 17 ust. 2 w zw. z art. 16 pkt 1 ustawy-PZP, poprzez dokonanie, z uchybieniem reguł uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawco w, wyboru jako najkorzystniejszej w zakresie części nr 1 zamówienia oferty wykonawcy I.D., prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą Kancelaria Radcy Prawnego I.D., podczas gdy oferta ta powinna podlegać obligatoryjnemu odrzuceniu i jako taka nie powinna podlegać ocenie pod względem kryteriów oceny ofert”.

Odwołujący wnosił o uwzględnienie odwołania i nakazanie Zamawiającemu

1. unieważnienia czynności wyboru jako najkorzystniejszej w zakresie części nr 1: Świadczenie usług w zakresie obsługi prawnej dla 7 komend rejonowych Policji znajdujących się na obszarze działania Komendanta Stołecznego Policji, oferty wykonawcy I.D., prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą Kancelaria Radcy Prawnego I.D., dokonanej pismem Zamawiającego z dnia 05 maja 2026 r.;
2. dokonania powtórnego badania i oceny ofert złożonych w Postępowaniu w zakresie części nr 1: Świadczenie usług w zakresie obsługi prawnej dla 7 komend rejonowych Policji znajdujących się na obszarze działania Komendanta Stołecznego Policji;
3. odrzucenia oferty wykonawcy I.D., prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą Kancelaria Radcy Prawnego I.D., jako zawierającą rażąco niską cenę w stosunku do przedmiotu zamówienia, na podstawie art. 226 ust. 1 pkt 8 w zw. z art. 266 ustawy-PZP.

Odwołujący wskazywał, m.in. że „W celu uzyskania zamówienia Odwołujący złożył ofertę, której treść jest zgodna z wymaganiami postawionymi przez Zamawiającego. Odwołujący spełnia postawione przez Zamawiającego warunki udziału w Postępowaniu, jak i brak jest podstaw do jego wykluczenia z Postępowania. Tymczasem jako najkorzystniejsza została wybrana oferta wykonawcy I.D., prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą Kancelaria Radcy Prawnego I.D.. Jednak oferta tego wykonawcy powinna podlegać odrzuceniu, bowiem zawiera rażąco niską cenę w stosunku do przedmiotu zamówienia, a złożone przez wykonawcę wyjaśnienia i dowody nie uzasadniają podanej ceny. W przypadku

uwzględnienia niniejszego odwołania jako najkorzystniejsza zostałaby wybrana oferta Odwołującego, która aktualnie została sklasyfikowana na drugim miejscu według kryteriów oceny ofert. Brak wybrania oferty Odwołującego skutkuje natomiast powstaniem po stronie Odwołującego szkody, m. in. w postaci utraty korzyści i zysków wynikających z możliwości realizacji zamówienia, którego dotyczy niniejsza sprawa. W konsekwencji stanowi to wystarczającą przesłankę do skorzystania przez Odwołującego ze środków ochrony prawnej, w tym dla wniesienia niniejszego odwołania.”

Zamawiający złożył odpowiedź na odwołanie w dniu 18 maja 2026 r., w której uwzględnił odwołanie w całości. W odpowiedzi na odwołanie i w trakcie rozprawy Zamawiający zrezygnował z przedstawienia uzasadnienia faktycznego i prawnego swego stanowiska.

Pismem z dnia 21 maja 2026 r. wykonawca I.D., prowadząca działalność gospodarczą pod firmą Kancelaria radcy prawnego I.D. z siedzibą w Brwinowie, wniosła sprzeciw wobec uwzględnienia przez Zmawiającego zarzutów odwołania, zaś pismem z dnia 25 maja 2026 r, wniosła stanowisko procesowe wraz z dowodami.

Uwzględniając całość dokumentacji z przedmiotowego postępowania, jak również biorąc pod uwagę oświadczenia, stanowiska i dokumenty złożone przez strony i uczestników postępowania w trakcie posiedzenia i rozprawy, Krajowa Izba Odwoławcza ustaliła i zważyła, co następuje:

KIO 2203/26 Izba ustaliła, iż nie została wypełniona żadna z przesłanek skutkujących odrzuceniem odwołania. Odwołanie nie zawierało braków formalnych i mogło zostać rozpoznane merytorycznie. Tak samo Izba oceniła, że nie istnieją przesłanki do zwrotu odwołania.

Izba ustaliła, że wykonawca wnoszący odwołanie wykazał interes w korzystaniu ze środków ochrony prawnej.

Strony nie zgłosiły opozycji ani zastrzeżeń co do skuteczności zgłoszonych przystąpień wykonawców: a)wykonawca S.K., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą Kancelaria Radcy Prawnego - Radca Prawny S.K. z siedzibą w Krakowie; b)wykonawca P.W., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą P.W. z siedzibą w Warszawie. po stronie Zamawiającego.

Izba stwierdziła skuteczność zgłoszonych ww. przystąpień do udziału w postępowaniu odwoławczym po stronie Zamawiającego.

Izba dokonała ustaleń faktycznych w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, tj. w szczególności dokumentację przedmiotowego postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, której treść miała przesądzające znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy oraz na podstawie oświadczeń stron i uczestników oraz dowodów przez nich składanych, które w całości zostały przez Izbę przyjęte w poczet materiału dowodowego. Strony i uczestnik postępowania składali wnioski dowodowe o przeprowadzenie dowodów z dokumentów na okoliczności wskazywane przy ich składaniu. Izba postanowiła dopuścić wszystkie wnioskowane dowody w poczet materiału dowodowego i na ich podstawie przeprowadzić dowody. W sytuacji, w której dany dowód miał znaczenie dla rozstrzygnięcia, znajdzie to wyraz w dalszej części uzasadnienia.

Biorąc pod uwagę zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, poczynione ustalenia faktyczne oraz rozpoznając sprawę w granicach zarzutów odwołania, Izba uznała, że odwołanie zasługiwało na uwzględnienie. W konsekwencji Izba stwierdziła, że oferty wykonawców: P.W., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą P.W. z siedzibą w Warszawie, S.K., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą Kancelaria Radcy Prawnego – Radca Prawny S.K. z siedzibą w Krakowie, oraz M.S., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą Kancelaria Radcy Prawnego M.S., podlegały odrzuceniu jako zawierające rażąco niską cenę.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że przedmiotem oceny Izby nie była sama wysokość zaoferowanych cen, lecz prawidłowość przeprowadzonej przez Zamawiającego procedury wyjaśnienia rażąco niskiej ceny oraz to, czy złożone przez ww. wykonawców wyjaśnienia skutecznie obaliły wynikające z ustawy domniemanie, iż ceny ofert nie zapewniają należytego wykonania zamówienia. Postępowanie wyjaśniające nie ma bowiem charakteru formalnego. Jego celem jest dostarczenie Zamawiającemu takich informacji i dowodów, które pozwolą na powzięcie uzasadnionego przekonania, że zaoferowana cena jest ceną realną i umożliwia wykonanie całego przedmiotu zamówienia zgodnie z wymaganiami określonymi w dokumentach zamówienia.

W rozpoznawanej sprawie treść wezwania skierowanego przez Zamawiającego nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Zamawiający jednoznacznie oczekiwał wyjaśnienia: „czy cena oferty brutto uwzględnia wszystkie wymagania Zamawiającego odnośnie wykonania przedmiotu zamówienia, zawarte w SW Z, a w tym, w projektowanych postanowieniach umowy oraz czy obejmuje wszelkie koszty towarzyszące jego wykonaniu? Zamawiający zwrócił się z prośbą o przedstawienie metody kalkulacji ceny oferty poprzez wskazanie w jaki sposób w wyliczeniu ceny uwzględniono, m.in. 1) zakres i sposób realizacji usługi, 2) koszt zatrudnienia podwykonawcy, 3) wysokość spodziewanego zysku, 4) inne czynniki mające wpływ na wysokość zaoferowanej ceny, 5) ewentualnie wyjątkowo sprzyjające warunki wykonania zamówienia. Wykonawca powinien do wyjaśnień załączyć dowody dotyczące wyliczenia

ceny, wykaz czynników cenotwórczych, uwzględnionych przez Państwo okoliczności, mogących mieć wpływ na cenę oferty”.

Jak wynika z powyższego, treść wezwania wyraźnie wskazywała również na obowiązek przedłożenia dowodów potwierdzających prawidłowość przyjętej kalkulacji.

Nie budziło również wątpliwości, że w okolicznościach niniejszej sprawy zaistniały przesłanki obligujące Zamawiającego do zastosowania procedury wyjaśnienia rażąco niskiej ceny. Zamawiający zamierzał przeznaczyć na realizację zadania nr 3 kwotę 445 428,10 zł brutto, podczas gdy P.W. zaoferował cenę 147 000,00 zł brutto, odpowiadającą około 33% tej kwoty, M.S. – 176 160,00 zł brutto, stanowiącą około 40% wartości szacowanej przez Zamawiającego, natomiast S.K. – 288 144,80 zł brutto, tj. około 65% tej wartości. Skala różnicy pomiędzy cenami ofert a kwotą przeznaczoną na realizację zamówienia uzasadniała powstanie wątpliwości co do realności zaoferowanych cen i skutkowała przeniesieniem na wykonawców ciężaru wykazania, że ich oferty nie zawierają rażąco niskiej ceny.

Tak znaczne odstępstwo pomiędzy wartością zamówienia oszacowaną przez Zamawiającego a zaoferowanymi cenami dodatkowo rodziło uzasadnione wątpliwości co do tego, czy wykonawcy prawidłowo zidentyfikowali i uwzględnili w kalkulacji wszystkie obowiązki wynikające z opisu przedmiotu zamówienia oraz pozostałych dokumentów Postępowania. Im większa jest dysproporcja pomiędzy ceną oferty a wartością zamówienia ustaloną przez Zamawiającego, tym większe znaczenie ma wykazanie przez wykonawcę, że przyjęta kalkulacja obejmuje pełny zakres świadczeń objętych zamówieniem, a nie jedynie wybrane lub przewidywane przez niego elementy realizacji umowy.

W takich okolicznościach od wykonawcy należy oczekiwać wyjaśnień o podwyższonym stopniu szczegółowości, opartych na konkretnych wyliczeniach oraz obiektywnych i weryfikowalnych dowodach. Wyjaśnienia powinny w sposób jednoznaczny wykazać, że zaoferowana cena została skalkulowana z uwzględnieniem wszystkich wymagań określonych przez Zamawiającego, obejmuje wszelkie koszty niezbędne do należytej realizacji zamówienia oraz zapewnia wykonanie każdego z obowiązków wynikających z dokumentacji postępowania. Dopiero przedstawienie takiej argumentacji może prowadzić do obalenia domniemania rażąco niskiej ceny i pozwolić Zamawiającemu na powzięcie uzasadnionego przekonania, że wykonawca będzie w stanie zrealizować zamówienie zgodnie z jego pełnym zakresem rzeczowym za zaoferowane wynagrodzenie.

W niniejszej sprawie złożone wyjaśnienia zdaniem Izby nie osiągnęły tego standardu. Nie pozwalały bowiem na zweryfikowanie, czy wykonawcy rzeczywiście uwzględnili wszystkie elementy świadczenia wymagane przez Zamawiającego ani nie usuwały powstałych na tle wysokości zaoferowanych cen wątpliwości co do kompletności i rzetelności dokonanej kalkulacji.

Analiza złożonych wyjaśnień prowadzi do wniosku, że mają one w przeważającej części charakter deklaratywny i nie odpowiadają zakresowi wezwania skierowanego przez Zamawiającego. Przedstawione kalkulacje wszystkich trzech wykonawców nie pozwalają na odtworzenie sposobu skalkulowania ceny ofertowej ani na ocenę, czy uwzględniono wszystkie koszty niezbędne do należytej realizacji zamówienia. W szczególności nie przedstawiono rzetelnego wyliczenia nakładów pracy koniecznych do wykonania wszystkich obowiązków objętych opisem przedmiotu zamówienia, nie wykazano kosztów zapewnienia dostępności obsługi prawnej przez cały okres obowiązywania umowy ani nie przedstawiono adekwatnych dowodów potwierdzających przyjęte założenia ekonomiczne. W istocie rzeczy przedłożone "szczegółowe kalkulacje ceny ofertowej" sprowadzały się do przedstawienia ogólnych twierdzeń oraz własnych założeń wykonawców, niepopartych obiektywnymi danymi umożliwiającymi ich weryfikację.

Izba podkreśla, że wyjaśnienia składane w odpowiedzi na wezwanie dotyczące rażąco niskiej ceny muszą odnosić się do rzeczywistego zakresu świadczenia wynikającego z dokumentów zamówienia, a nie do przewidywanego przez wykonawcę sposobu wykonywania umowy. Wykonawca obowiązany jest wykazać możliwość wykonania wszystkich obowiązków objętych zamówieniem za zaoferowaną cenę. Nie jest natomiast wystarczające przedstawienie kalkulacji opartej na założeniu, że w toku realizacji umowy Zamawiający będzie korzystał z usług w ograniczonym zakresie albo że rzeczywiste zapotrzebowanie okaże się niższe od przewidzianego w opisie przedmiotu zamówienia.

Cena oferty stanowi wynagrodzenie za wykonanie świadczenia w takim zakresie, w jakim zostało ono opisane przez Zamawiającego. Nie może zatem opierać się na przypuszczeniach, prognozach lub subiektywnych przewidywaniach wykonawcy dotyczących przyszłego stopnia wykorzystania przedmiotu zamówienia. Punktem odniesienia dla kalkulacji pozostaje wyłącznie zakres świadczenia wynikający z dokumentacji postępowania. Przyjęcie odmiennego założenia prowadziłoby do przerzucenia na Zamawiającego ryzyka błędnych kalkulacji wykonawcy, czego instytucja wyjaśnień dotyczących rażąco niskiej ceny nie może akceptować.

Powyższe nabiera szczególnego znaczenia w odniesieniu do zamówienia obejmującego świadczenie stałej obsługi prawnej. Istotą tego rodzaju zamówienia jest pozostawanie wykonawcy w gotowości do świadczenia pomocy prawnej przez cały okres obowiązywania umowy oraz zapewnienie możliwości realizacji wszystkich czynności przewidzianych przez Zamawiającego. Ocena realności ceny nie może być zatem oparta na założeniu minimalnego zaangażowania wykonawcy (jak np. opierania się na spekulacjach, że nie wszystkie inicjowane sprawy ostatecznie trafią

do sądu itp.), lecz musi uwzględniać konieczność zapewnienia pełnej gotowości do realizacji wszystkich świadczeń wynikających z opisu przedmiotu zamówienia oraz projektowanych postanowień umowy.

Celem postępowania wyjaśniającego nie jest ustalenie, czy wykonanie zamówienia okaże się możliwe przy najbardziej korzystnym dla wykonawcy przebiegu realizacji umowy. Zamawiający powinien uzyskać przekonanie, oparte na konkretnych i możliwych do zweryfikowania danych, że zaoferowana cena zapewnia wykonanie zamówienia zgodnie z wymaganiami dokumentacji postępowania niezależnie od rzeczywistej intensywności korzystania z usług w granicach przewidzianych umową. Takiego przekonania wyjaśnienia złożone przez wskazanych wykonawców nie mogły wywołać.

W konsekwencji Izba uznała, że złożone wyjaśnienia nie obaliły domniemania rażąco niskiej ceny. Skoro wykonawcy nie wykazali w sposób przekonujący i poparty stosownymi dowodami, że zaoferowane ceny obejmują wszystkie koszty wykonania zamówienia oraz zapewniają jego prawidłową realizację zgodnie z wymaganiami SW Z, Zamawiający był zobowiązany do odrzucenia ich ofert. Brak było podstaw do uznania, że obowiązek wynikający z przepisów ustawy został przez wykonawców wykonany w sposób pozwalający na pozytywną ocenę realności zaoferowanych cen.

Szczególnego znaczenia w okolicznościach niniejszej sprawy nabiera fakt, że Zamawiający w treści wezwania nie poprzestał na ogólnym żądaniu wyjaśnienia sposobu kalkulacji ceny, lecz wprost zobowiązał wykonawców do przedłożenia dowodów potwierdzających prawidłowość przedstawionych wyliczeń oraz wykazania czynników cenotwórczych uwzględnionych przy kalkulacji ceny oferty. Oznacza to, że obowiązek wykonawców nie sprowadzał się wyłącznie do przedstawienia własnej argumentacji, czy oświadczeń/ deklaracji, lecz obejmował także wykazanie jej zasadności za pomocą obiektywnych i weryfikowalnych środków dowodowych.

W takiej sytuacji całkowity brak załączenia jakichkolwiek dowodów np. przez wykonawcę P.W. nie może zostać uznany za uchybienie o charakterze wyłącznie formalnym. Przeciwnie, świadczy on o niewykonaniu wezwania Zamawiającego w jego istotnej części. Skoro Zamawiający jednoznacznie oczekiwał udokumentowania przedstawionych twierdzeń, to samo złożenie opisowych wyjaśnień, niepopartych żadnymi dokumentami, kalkulacjami, zestawieniami czy innymi obiektywnymi środkami dowodowymi, nie mogło prowadzić do osiągnięcia celu procedury wyjaśniającej.

Izba wielokrotnie wskazywała, że wyjaśnienia dotyczące rażąco niskiej ceny nie podlegają ocenie według kryterium wiarygodności samych oświadczeń wykonawcy. Istotą tej procedury jest bowiem wykazanie realności ceny, a nie jedynie jej deklarowanie. Jeżeli zatem Zamawiający zażądał przedłożenia dowodów, to ich brak powoduje, że przedstawione wyjaśnienia pozostają nieweryfikowalne, a tym samym nie są zdolne do obalenia domniemania rażąco niskiej ceny. Nie można bowiem uznać za wykazane okoliczności, które znajdują oparcie wyłącznie w twierdzeniach samego wykonawcy.

W ocenie Izby dopiero przedłożenie odpowiednich dowodów pozwala Zamawiającemu zweryfikować, czy przyjęte przez wykonawcę założenia kalkulacyjne są rzeczywiste i uwzględniają wszystkie wymagania wynikające z dokumentacji postępowania. Brak takich dowodów, zwłaszcza pomimo ich jednoznacznego zażądania w treści wezwania, powinien co do zasady prowadzić do uznania, że wykonawca nie sprostał ciążącemu na nim obowiązkowi wykazania realności zaoferowanej ceny. W konsekwencji złożone wyjaśnienia nie mogą zostać uznane za wystarczające, a wynikające z ustawy domniemanie rażąco niskiej ceny pozostaje nieobalone.

Izba dokonała również oceny wyjaśnień złożonych przez wykonawców, których oferty podlegają odrzuceniu, w kontekście zarzutów oraz argumentacji przedstawionej przez Odwołującego I. Analiza ta prowadzi do wniosku, że podniesione w odwołaniu zarzuty znalazły potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym.

W szczególności Izba podzieliła stanowisko Odwołującego I, zgodnie z którym wyjaśnienia złożone przez wskazanych wykonawców miały w przeważającej mierze charakter ogólny i deklaratywny. Ich treść nie odpowiadała zakresowi wezwania skierowanego przez Zamawiającego, który oczekiwał przedstawienia wyjaśnień odnoszących się do sposobu skalkulowania ceny z uwzględnieniem rzeczywistego zakresu rzeczowego zamówienia, wszystkich obowiązków wykonawcy wynikających z dokumentacji postępowania oraz kosztów związanych z realizacją poszczególnych świadczeń.

Złożone wyjaśnienia koncentrowały się natomiast przede wszystkim na przedstawieniu ogólnych zapewnień o możliwości wykonania zamówienia za zaoferowaną cenę oraz wskazaniu wybranych okoliczności, które – zdaniem wykonawców – uzasadniały poziom wynagrodzenia. Nie zawierały jednak przekonującej analizy pozwalającej ustalić, w jaki sposób wykonawcy uwzględnili pełny zakres świadczeń objętych przedmiotem zamówienia oraz jakie koszty przypisali poszczególnym elementom realizacji umowy. Tym samym wyjaśnienia nie realizowały celu postępowania wyjaśniającego, którym jest umożliwienie Zamawiającemu zweryfikowania realności zaoferowanej ceny w odniesieniu do całego zakresu zamówienia.

W konsekwencji Izba uznała, że argumentacja przedstawiona przez Odwołującego I trafnie wykazywała zasadnicze mankamenty złożonych wyjaśnień. Uchybienia te miały charakter na tyle istotny, że uniemożliwiały przyjęcie, iż wykonawcy skutecznie wykazali realność zaoferowanych cen i obalili domniemanie rażąco niskiej ceny.

Biorąc pod uwagę wszystko powyższe Izba stwierdziła, że odwołanie podlega uwzględnieniu i na podstawie art.

553 ustawy Pzp orzekła jak w sentencji.

O kosztach postępowania odwoławczego orzeczono stosownie do jego wyniku na podstawie art. 557 i 575 ustawy Pzp oraz § 7 ust. 2 pkt 1 w zw. z § 5 pkt 1 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie szczegółowych rodzajów kosztów postępowania odwoławczego, ich rozliczania oraz wysokości i sposobu pobierania wpisu od odwołania z dnia 30 grudnia 2020 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 2437). Z uwagi na uwzględnienie odwołania Izba kosztami postępowania obciążyła Uczestnika postępowania odwoławczego wnoszącego sprzeciw (Przystępującego), zasądzając od niego na rzecz Odwołującego kwotę 7 500 zł stanowiącą koszty postępowania poniesione przez Odwołującego tytułem wpisu od odwołania.

Izba nie uwzględniła wniosku Odwołującego I o przyznanie na jego rzecz kosztów wynagrodzenia pełnomocnika według norm przepisanych. Stosownie do art. 575 Pzp strony oraz uczestnik postępowania odwoławczego wnoszący sprzeciw ponoszą koszty postępowania odwoławczego stosownie do jego wyniku. O tym, czym są koszty postępowania odwoławczego rozstrzyga § 5 pkt 1 i 2 lit. b ww. rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów. I tak – w myśl wzmiankowanego przepisu – do kosztów postępowania odwoławczego zalicza się wpis oraz uzasadnione koszty stron postępowania w wysokości określonej na podstawie rachunków lub spisu kosztów, złożonych do akt sprawy. Z powyższego wynika, iż warunkiem przyznania zwycięskiej stronie kosztów wynagrodzenia pełnomocnika jest złożenie do akt sprawy rachunków określających ich wysokość. Ze złożonego rachunku wynika bowiem kwota, jaką strona poniosła z tego tytułu i tylko taką kwotę Izba może zasądzić na jej rzecz. W odniesieniu do Odwołującego I, jako strony wygrywającej, zawnioskował on o zasądzenie kosztów wynagrodzenia pełnomocnika według norm przepisanych, przy czym nie przedstawił do akt sprawy żadnych rachunków/ faktur. Wobec powyższego należało nie uwzględnić wniosku o zasądzenie kosztów zastępstwa.

KIO 2217/26 Izba ustaliła, iż nie została wypełniona żadna z przesłanek skutkujących odrzuceniem odwołania. Odwołanie nie zawierało braków formalnych i mogło zostać rozpoznane merytorycznie. Tak samo Izba oceniła, że nie istnieją przesłanki do zwrotu odwołania.

Izba ustaliła, że wykonawca wnoszący odwołanie wykazał interes w korzystaniu ze środków ochrony prawnej.

Strony nie zgłosiły opozycji ani zastrzeżeń co do skuteczności przystąpienia po stronie Zamawiającego wykonawcy I.D., prowadząca działalność gospodarczą pod firmą Kancelaria radcy prawnego I.D. z siedzibą w Brwinowie. Izba stwierdziła skuteczność przystąpienia ww. wykonawcy po stronie Zamawiającego.

Izba dokonała ustaleń faktycznych w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, tj. w szczególności dokumentację przedmiotowego postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, której treść miała przesądzające znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy oraz na podstawie oświadczeń stron i uczestników oraz dowodów przez nich składanych, które w całości zostały przez Izbę przyjęte w poczet materiału dowodowego. Strony i uczestnik postępowania składali wnioski dowodowe o przeprowadzenie dowodów z dokumentów na okoliczności wskazywane przy ich składaniu. Izba postanowiła dopuścić wszystkie wnioskowane dowody w poczet materiału dowodowego i na ich podstawie przeprowadzić dowody. W sytuacji, w której dany dowód miał znaczenie dla rozstrzygnięcia, znajdzie to wyraz w dalszej części uzasadnienia.

Biorąc pod uwagę zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, poczynione ustalenia faktyczne oraz orzekając w granicach zarzutów zawartych w odwołaniu Izba stwierdziła, że odwołanie nie zasługiwało na uwzględnienie.

Na wstępie wskazać należy, że Izba dokonała kompleksowej oceny zarówno treści wezwania skierowanego przez Zamawiającego do wykonawcy, jak również wyjaśnień złożonych w odpowiedzi na to wezwanie wraz z przedłożonymi dowodami przez wykonawcę I.D.. Przeprowadzona analiza prowadzi do wniosku, że treść wyjaśnień pozostawała w pełnej korelacji z zakresem żądania Zamawiającego. Wykonawca odniósł się do wszystkich elementów wskazanych w wezwaniu, przedstawił sposób kalkulacji ceny oraz wyjaśnił czynniki mające wpływ na wysokość zaoferowanego wynagrodzenia. Wyjaśnienia zostały ponadto poparte dokumentami umożliwiającymi weryfikację przedstawionych twierdzeń, a ich treść pozwalała na ocenę prawidłowości przyjętej kalkulacji.

W ocenie Izby Odwołujący nie wykazał, aby Zamawiający dokonując oceny wyjaśnień naruszył przepisy ustawy lub przekroczył granice przysługującego mu uznania. Przeciwnie, zgromadzony materiał dowodowy prowadzi do wniosku, że wykonawca w sposób wyczerpujący, konkretny oraz poparty obiektywnymi dowodami wykazał realność zaoferowanej ceny oraz możliwość wykonania zamówienia zgodnie z wymaganiami określonymi w dokumentacji postępowania.

Izba podkreśla, że postępowanie wyjaśniające prowadzone na podstawie art. 224 ustawy Pzp nie służy porównywaniu poziomu cen oferowanych przez poszczególnych wykonawców ani ustalaniu ceny odpowiadającej średnim warunkom rynkowym. Celem tej procedury jest ustalenie, czy wykonawca wykazał, że za zaoferowaną cenę jest w stanie wykonać zamówienie zgodnie z wymaganiami Zamawiającego. Jeżeli złożone wyjaśnienia mają charakter

spójny, odnoszą się do wszystkich istotnych elementów kalkulacji, wskazują obiektywne czynniki wpływające na obniżenie kosztów realizacji zamówienia oraz znajdują potwierdzenie w przedłożonych dowodach, brak jest podstaw do kwestionowania ich wyłącznie z tego względu, że cena oferty odbiega od cen zaoferowanych przez pozostałych wykonawców lub od wartości zamówienia ustalonej przez Zamawiającego.

W rozpoznawanej sprawie wykonawca I.D. nie poprzestał na ogólnych deklaracjach dotyczących możliwości realizacji zamówienia. Przedstawił szczegółową kalkulację ceny, wskazał poszczególne elementy kosztotwórcze, opisał sposób organizacji realizacji zamówienia. Twierdzenia te zostały poparte dokumentami pozwalającymi na ich weryfikację. W rezultacie wyjaśnienia tworzyły spójną i logiczną całość, umożliwiającą Zamawiającemu ocenę realności zaoferowanej ceny. Ważnym aspektem złożonych wyjaśnień było zaakcentowanie w wyjaśnieniach wykonawcy I.D., że:

„Odnosząc się do wskazanej przez wykonawcę ceny za wykonanie przedmiotu umowy Wykonawca oszacował koszty na podstawie udostępnionych przez zamawiającego informacji, jak także własnych doświadczeń związanych z wykonywaniem przez ostatnie prawie dwa lata świadczenia usług prawnych jako podwykonawca na rzecz KSP w Piasecznie, KSP w Pruszkowie oraz KSP Warszawa Zachód”. Powyższe dodatkowo potwierdza, że ów wykonawca zna dobrze specyfikę zamówienia, objętego Postępowaniem.

Na szczególne znaczenie zasługuje okoliczność, że wykonawca prowadzi działalność gospodarczą w bezpośredniej bliskości Warszawy oraz od wielu lat świadczy usługi prawne na rzecz warszawskich jednostek organizacyjnych. Są to okoliczności o charakterze obiektywnym, pozostające w bezpośrednim związku z kosztami realizacji zamówienia. Bliska lokalizacja siedziby wykonawcy względem miejsca wykonywania usług wpływa na ograniczenie kosztów organizacyjnych, kosztów dojazdu oraz zapewnienia bieżącej dostępności personelu. Z kolei wieloletnie doświadczenie zdobyte przy świadczeniu usług na rzecz jednostek organizacyjnych m.st. Warszawy przekłada się na znajomość obowiązujących procedur, sposobu funkcjonowania tych podmiotów oraz organizacji pracy, co umożliwia bardziej efektywne świadczenie usług i ograniczenie kosztów realizacji bez obniżenia jakości wykonywanych obowiązków.

Izba podziela stanowisko, że wskazane przez wykonawcę okoliczności stanowią obiektywne czynniki uzasadniające możliwość zaoferowania ceny niższej od cen konkurencyjnych. Nie mają one charakteru hipotetycznego ani deklaratywnego, lecz wynikają z rzeczywistej organizacji przedsiębiorstwa wykonawcy, jego doświadczenia zawodowego oraz przyjętego modelu prowadzenia działalności gospodarczej. Odwołujący nie przedstawił natomiast dowodów podważających prawdziwość tych okoliczności ani nie wykazał, że przyjęte przez wykonawcę założenia kalkulacyjne pozostają nierealne. Odwołujący oczekiwał w swoim odwołaniu, wskazując to jako braki wyjaśnień, że wykonawca I.D. nie wykazała i udokumentowała twierdzeń „o posiadaniu lokalu biurowego na własność i kosztach jego utrzymania, twierdzenia o pozostawaniu przez wszystkich radców prawnych realizujących umowę w stosunku pracy z innymi podmiotami (zbieg tytułów ubezpieczeń), Istotne jest również, że złożone wyjaśnienia nie opierały się na założeniu ograniczonego zakresu przyszłych świadczeń ani na przypuszczeniach dotyczących sposobu wykonywania umowy przez Zamawiającego. Przeciwnie, wykonawca odniósł swoją kalkulację do pełnego zakresu obowiązków wynikających z opisu przedmiotu zamówienia oraz projektowanych postanowień umowy, wykazując, że dysponuje potencjałem organizacyjnym i kadrowym pozwalającym na zapewnienie realizacji wszystkich świadczeń przez cały okres obowiązywania umowy.

Nie uszło również uwadze Izby, że Zamawiający uwzględnił wniesione odwołanie. Okoliczność ta nie zwalnia jednak Izby z obowiązku samodzielnego dokonania oceny zgromadzonego materiału dowodowego oraz rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z własnym przekonaniem wynikającym z przeprowadzonych ustaleń. Uwzględnienie odwołania przez Zamawiającego nie przesądza o zasadności podniesionych zarzutów ani nie wiąże Izby co do sposobu ich oceny. W niniejszej sprawie analiza wezwania, wyjaśnień wykonawcy oraz przedłożonych dowodów prowadzi do odmiennych wniosków niż stanowisko ostatecznie zajęte przez Zamawiającego. Z resztą Zamawiający zrezygnował z zajęcia stanowiska odnośnie odwołania Odwołującego II, co oznacza, że po uwzględnieniu wniesionego odwołania, nie miał woli wdawać się merytorycznie w spór.

W konsekwencji Izba uznała, że Zamawiający był uprawniony do przyjęcia, iż złożone wyjaśnienia skutecznie obalają domniemanie rażąco niskiej ceny. Wyjaśnienia miały charakter kompletny, odnosiły się do wszystkich elementów wskazanych w treści wezwania, zostały poparte wiarygodnymi i weryfikowalnymi dowodami oraz pozwalały na powzięcie uzasadnionego przekonania, że wykonawca jest w stanie wykonać zamówienie zgodnie z wymaganiami określonymi w dokumentacji postępowania za zaoferowaną cenę. Tym samym brak było podstaw do stwierdzenia naruszenia art. 224 ustawy Prawo zamówień publicznych oraz do uznania, że oferta wykonawcy podlega odrzuceniu z uwagi na rażąco niską cenę.

Izba przypomina na zakończenie, że postępowanie przed Izbą stanowi postępowanie kontradyktoryjne, czyli sporne, a z istoty tego postępowania wynika, że spór toczą strony postępowania i to one mają obowiązek wykazywania dowodów, z których wywodzą określone skutki prawne w myśl zasady - ei incubit probatio qui dicit non qui negat (na tym

ciąży dowód kto twierdzi a nie na tym kto zaprzecza).

Ciężar dowodu rozumieć należy z jednej strony jako obarczenie strony procesu obowiązkiem przekonania sądu (w tym przypadku Krajowej Izby Odwoławczej) argumentacją oraz dowodami o słuszności swoich twierdzeń, a z drugiej konsekwencjami zaniechania realizacji tego obowiązku, lub jego nieskuteczności, zaś tą konsekwencją jest zazwyczaj niekorzystny dla strony wynik postępowania (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 listopada 2007 r., sygn. akt II CSK 293/07). Takich dowodów niewątpliwie zabrakło przy formułowaniu zarzutów w odwołaniu Odwołującego II, co musiało mieć wpływ na wynik sprawy.

Orzekając o kosztach postępowania odwoławczego orzeczono na podstawie na podstawie art. 574 oraz art. 575 ustawy Pzp, a także w oparciu o przepisy § 5 pkt 1 i 2 lit. b oraz § 8 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 2020 roku w sprawie szczegółowych rodzajów kosztów postępowania odwoławczego, ich rozliczania oraz wysokości i sposobu pobierania wpisu od odwołania (Dz. U. z 2020r., poz. 2437 ze zmianami), orzekając w tym zakresie o obciążeniu kosztami postępowania stronę przegrywającą, czyli Odwołującego II.

Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji.

Przewodniczący

…………………….