Wyrok KIO 1035/26 z 21 kwietnia 2026

Zamawiający – Gmina Gniewino – prowadzi postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego, którego przedmiotem są roboty budowlane: „Termomodernizacja budynku Zespołu Kształcenia i Wychowania w Gniewinie” w formule zaprojektuj i wybuduj.

Postępowanie prowadzone na podstawie przepisów ustawy z dnia 11 września 2019 roku – Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2024 roku, poz. 1320 ze zm.), zwanej dalej PZP, w trybie podstawowym o jakim stanowi art. 275 pkt 1 PZP. Zamówienia nie przekraczające progów unijnych o jakich stanowi art. 3 PZP.

W dniu 6 marca 2026 r. wykonawca Polskie Konsorcjum Energetyczne Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Gdańsku (dalej: Odwołujący) wniósł odwołanie od niezgodnej z przepisami ustawy czynności Zamawiającego, polegającej na unieważnieniu postępowania na podstawie art. 255 ust. 6 PZP.

Zaskarżonej czynności Odwołujący zarzucił naruszenie:

1. art. 255 pkt 6) ustawy Pzp – poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że postępowanie obarczone jest niemożliwą do usunięcia wadą uniemożliwiającą zawarcie niepodlegającej unieważnieniu umowy, podczas gdy ewentualne rozbieżności przyjętych w PFU ilości nie stanowią takiej wady z uwagi na ich orientacyjny charakter (co Zamawiający wprost wskazał), który miał być weryfikowany przez wykonawców przed złożeniem oferty, a także z uwagi na przyjęte dla zamówienia wynagrodzenie ryczałtowe; 2.art. 252 ust. 2 ustawy Pzp – poprzez błędne uznanie, że upływ terminu związania ofertą stanowi przeszkodę do zawarcia umowy, w sytuacji, gdy wybór oferty został dokonany w okresie jej obowiązywania, a Odwołujący wyraził wyraźną i jednoznaczną zgodę na zawarcie umowy na warunkach złożonej oferty.

W świetle powyższego, Odwołujący wniósł o:

1. Nakazanie Zamawiającemu unieważnienia czynności unieważnienia postępowania.
2. Nakazanie Zamawiającemu zawarcia umowy z Odwołującym.
3. W zakresie postępowania dowodowego wnoszę o przeprowadzenie dowodów z dokumentów znajdujących się aktach postępowania prowadzonego przez Zamawiającego, w tym w szczególności zawiadomienia o unieważnieniu postępowania, PFU, złożonych ofert, ogłoszenia wraz z jego zmianami, pism dotyczących przedłużenia terminu związania ofertą.
4. Zasądzenie od Zamawiającego na rzecz Odwołującego kosztów postępowania odwoławczego.

W odpowiedzi na odwołania, Zamawiający pismem z dnia 8 kwietnia 2026 r. wniósł o oddalenie odwołania w całości jako bezzasadnego oraz podtrzymał czynności Zamawiającego o unieważnieniu postępowania na podstawie art. 255 pkt 6 PZP.

W toku posiedzenia przed Izbą w dniu 16 kwietnia 2026 r. Odwołujący złożył wniosek dowodowy w postaci zestawienia tabelarycznego „Gniewino – Zespół Kształcenia i Wychowania Termoizolacja zakres robót – porównanie” na fakt tego, że kosztorysy przygotowane przez Odwołującego oraz pozostałych dwóch wykonawców wskazanych w przedmiotowym zestawieniu są tożsame.

Izba ustaliła, co następuje:

Zamawiający wszczął postępowanie, którego przedmiotem jest realizacja zadania pn. „Termomodernizacja budynku Zespołu Kształcenia i Wychowania w Gniewinie”. Zadanie obejmuje swym zakresem budynek użyteczności publicznej – Zespół Kształcenia i Wychowania w Gniewinie, który to ma zostać poddany działaniom poprawiającym efektywność energetyczną budynku. Celem przedsięwzięcia jest dostosowanie obiektu do obowiązujących standardów technicznych, funkcjonalnych, użytkowych i eksploatacyjnych.

Zgodnie z opracowanym na potrzeby realizacji zadania, Programem Funkcjonalno – Użytkowym (dalej: PFU), Wszelkie roboty, obmiary i powierzchnie podane w opracowaniu i audycie energetycznym należy zweryfikować przed kalkulacją oferty. (str. 12 PFU), oraz Wykonawca zobowiązany jest wykonać inwentaryzację obiektu budowlanego w zakresie wynikającym z przedmiotu zamówienia.

Wskaźniki powierzchniowe zawarte w audycie energetycznym oraz w koncepcji mają charakter informacyjny i nie stanowią podstawy obmiaru. (str. 48 PFU).

Zamawiający opisał przedmiot zamówienia za pomocą PFU podając zakres rzeczowy i ilościowy w sposób orientacyjny – zastrzegając, że to oferent ma uwzględnić w swojej kalkulacji oferty rzeczywisty zakres robót do wykonania.

Wykonawcy mieli możliwość wykonania wizji lokalnej i dokładnego zapoznania się z przedmiotem umowy.

Zamawiający pismem z dnia 22 grudnia 2025 r. poinformował o wyborze oferty najkorzystniejszej.

Odwołujący w piśmie z dnia 5 lutego 2026 r. oświadczył m.in. że wyraża gotowość do zawarcia umowy o wykonanie zamówienia publicznego po wydaniu przez KIO wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie odwoławcze oraz że wyraża zgodę na przedłużenie terminu związania ofertą Odwołującego do dnia 8 marca 2026 r., oraz że przedłuża termin obowiązywania wadium do wyżej wskazanego, przedłużonego terminu związania ofertą.

Pismem z dnia 2 marca 2026 r. Zamawiający poinformował o unieważnieniu postępowania na podstawie art. 255 pkt 6 PZP wskazując następujące uzasadnienie faktyczne:

W toku przedmiotowego postępowania, po dokonaniu wyboru najkorzystniejszej oferty, Zamawiający powziął informacje o wystąpieniu okoliczności, które w świetle przepisów ustawy Pzp uniemożliwiają kontynuowanie procedury i zawarcie ważnej umowy:

1. Istotna wada opisu przedmiotu zamówienia (PFU) W wyniku analizy argumentacji zawartej w odwołaniu jednego z Wykonawców do Krajowej Izby Odwoławczej Zamawiający dokonał powtórnej weryfikacji dokumentacji technicznej. Stwierdzono, że Program Funkcjonalno

• Użytkowy zawiera błędne dane w zakresie kluczowych parametrów cenotwórczych, tj. ilości stolarki okiennej i drzwiowej oraz łącznej powierzchni docieplenia budynku. a)Wskazane w PFU ilości m2 oraz sztuk są znacząco zawyżone w stosunku do rzeczywistych potrzeb i obmiarów wynikających ze stanu faktycznego. b)Wada ma charakter nieusuwalny na obecnym etapie postępowania – nie można dokonać zmiany PFU po otwarciu ofert i wyborze najkorzystniejszej oferty. c)Błąd ten doprowadził do sytuacji, w której wszyscy Wykonawcy skalkulowali ceny ofertowe w oparciu o nieprawidłowe dane. Zawarcie umowy na takich warunkach skutkowałoby wydatkowaniem środków publicznych na zakres prac, który nie zostanie wykonany, lub rażącym zawyżeniem wynagrodzenia, co stanowi naruszenie dyscypliny finansów publicznych oraz interesu publicznego. d)Zamawiający, jako jednostka sektora finansów publicznych, ma ustawowy obowiązek wydatkować środki publiczne w sposób celowy, oszczędny oraz z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów. Dopuszczenie do podpisania umowy opartej na błędnym PFU stałoby w sprzeczności z zasadą efektywności oraz rzetelności, do których Zamawiający jest zobligowany na mocy ustawy o finansach publicznych.

1. Uchybienie w zakresie terminu związania ofertą:

Zamawiający wystąpił do Wykonawców o przedłużenie terminu związania ofertą po jego upływie. Zgodnie z art.

307 ust. 2 ustawy Pzp, przedłużenie terminu może nastąpić wyłącznie przed jego wygaśnięciem. Czynność dokonana po terminie jest bezskuteczna, co oznacza, że w obrocie prawnym nie istnieją oferty, którymi wykonawcy są związani.

Izba zważyła, co następuje:

Odwołanie jest zasadne.

W pierwszej kolejności Izba stwierdziła, że odwołujący jest uprawniony do korzystania ze środków ochrony prawnej w rozumieniu art. 505 ust. 1 PZP. Okoliczność ta nie była pomiędzy stronami sporna.

Izba wskazuje, że Zamawiający unieważnił postępowanie wskazując na dwa elementy. Pierwszy to istotna wada opisu przedmiotu zamówienia, drugi to uchybienia w zakresie terminu związania ofertą.

Odnosząc się do pierwszego elementu stanowiącego jednocześnie podstawę zarzutu nr 1, polegającego na naruszeniu art. 255 pkt 6) PZP poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że postępowanie obarczone jest niemożliwą do usunięcia wadą uniemożliwiającą zawarcie niepodlegającej unieważnieniu umowy, podczas gdy ewentualne rozbieżności przyjętych w PFU ilości nie stanowią takiej wady z uwagi na ich orientacyjny charakter (co Zamawiający wprost wskazał), który miał być weryfikowany przez wykonawców przed złożeniem oferty, a także z uwagi na przyjęte dla zamówienia wynagrodzenie ryczałtowe, Izba zarzut ten uznała za zasadny.

Izba wskazuje, że uzasadnienie faktyczne unieważnienia postępowania przedstawione w piśmie Zamawiającego z dnia 2 marca 2026 r., referujące do istnienia istotnej wady opisu przedmiotu zamówienia, nie znajduje pokrycia w istniejącym w sprawie stanie faktycznym oraz prawnym.

Izba podkreśla, że zgodnie z art. 255 pkt 6 PZP, zamawiający unieważnia postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego, jeżeli postępowanie obarczone jest niemożliwą do usunięcia wadą, która uniemożliwia zawarcie niepodlegającej unieważnieniu umowy w sprawie zamówienia publicznego.

Zgodnie z art. 457 ust. 1 PZP, umowa podlega unieważnieniu, jeżeli zamawiający:

1. z naruszeniem ustawy udzielił zamówienia, zawarł umowę ramową lub ustanowił dynamiczny system zakupów bez uprzedniego zamieszczenia w Biuletynie Zamówień Publicznych albo przekazania Urzędowi Publikacji Unii Europejskiej ogłoszenia wszczynającego postępowanie lub bez wymaganego ogłoszenia zmieniającego ogłoszenie wszczynające postępowanie, jeżeli zmiany miały znaczenie dla sporządzenia wniosków o dopuszczenie do udziału w postępowaniu albo ofert; 2)zawarł umowę z naruszeniem art. 264 lub art. 308 ust. 2 lub 3 lub art. 421 ust. 1 lub 2 albo art. 577, jeżeli uniemożliwiło to Krajowej Izbie Odwoławczej uwzględnienie odwołania przed zawarciem umowy; 3)zawarł umowę przed upływem terminu, o którym mowa w art. 216 ust. 2; 4)z naruszeniem art. 314 ust. 1 pkt 3, ust. 3 i 4, art. 315 lub art. 422 ust. 2 lub 3 udzielił zamówienia objętego umową ramową;
2. z naruszeniem art. 323, art. 324 lub art. 391 ust. 4 lub 5 udzielił zamówienia objętego dynamicznym systemem zakupów.

Unieważnienie postępowania na podstawie art. 255 pkt 6 w zw. z art. 457 ust. 1 pkt 1 i w zw. z ust. 5 PZP jest zatem możliwe wyłącznie w sytuacjach wskazanych wyżej. Ustawodawca zrezygnował natomiast z zamieszczenia w przepisach PZP przepisu analogicznego do tego, który zawarty był w nieobowiązującej już ustawie z dnia 29 stycznia 2004 roku – Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2019, poz. 1843 ze zm.), zgodnie z którym Prezes Urzędu może wystąpić do sądu o unieważnienie umowy w przypadku dokonania przez zamawiającego czynności lub zaniechania dokonania czynności z naruszeniem przepisu ustawy, które miało lub mogło mieć wpływ na wynik postępowania.

Możliwość unieważnienia umowy została zatem ograniczona wyłącznie do okoliczności wskazanych w art. 457 ust. 1 i 5 PZP. Zamawiający winien wykazać zaistnienie przesłanek do unieważnienia postępowania w informacji o dokonaniu takiej czynności.

W ocenie Izby wykazanie przesłanek nie może polegać na stwierdzeniu, że PFU ma wady i już sama ta okoliczność przesądza o zaistnieniu przesłanek wskazanych w przepisach, na które powołuje się Zamawiający.

W tym miejscu Izba powołuje się na wyrok Sądu Okręgowego w Warszawie z dnia 28 marca 2024 roku XXIII Wydział Gospodarczy Odwoławczy i Zamówień Publicznych, sygn. akt XXIII Zs 7/24, w którym sąd stwierdził m.in. co następuje:

Z uwagi na to, że celem prowadzonego postępowania o udzielenie zamówienia jest wybór najkorzystniejszej oferty lub wynegocjowanie postanowień umowy (por. art. 7 pkt 18 PZP) instytucja unieważnienia postępowania ma charakter wyjątkowy. Przesłanki unieważnienia postepowania opisane w art. 255 p.z.p. powinny być więc wykładane z dużą ostrożnością i w sposób zawężający. Podkreślić przy tym należy, że ciężar udowodnienia przesłanek unieważnienia postepowania, zarówno w zakresie okoliczności faktycznych, jak i prawnych, zawsze spoczywa na zamawiającym (tak np. M. Jaworska w „ Prawo zamówień publicznych. Komentarz.”, red. Marzena Jaworska, Dorota Grześkowiak-Stojek, Julia Jarnicka, Agnieszka Matusiak, wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2023 r.).

Zgodnie z art. 255 pkt 6) p.z.p. wskazanym jako podstawa unieważnienia postępowania w niniejszej sprawie zamawiający unieważnia postepowanie o udzielenie zamówienia, jeżeli postępowanie obarczone jest niemożliwą do usunięcia wadą uniemożliwiającą zawarcie niepodlegającej unieważnieniu umowy w sprawie zamówienia publicznego.

Z przepisu tego wynika zatem, że przesłankami unieważnienia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego na jego podstawie, jest wada tego postepowania, która z jednej strony jest niemożliwa do usunięcia, a z drugiej wada ta musi być tego rodzaju, że uniemożliwia zawarcie niepodlegającej unieważnieniu umowy. Przy czym aby unieważnienie postępowania było dopuszczalne obie przesłanki muszą wystąpić łącznie. Innymi słowy sama wada postępowania, która da się wyeliminować w dalszym jego toku nie uzasadnia unieważnienia, nawet jeżeli wada ta uniemożliwiałaby zawarcie niepodlegającej unieważnieniu umowy. Z drugiej zaś strony nawet jeżeli wada postepowania jest nieusuwalna, ale jest tego rodzaju, że nie uniemożliwia zawarcia umowy, jej wystąpienie nie uzasadnia unieważnienia postepowania. Oznacza to, że nie każde uchybienie przepisom i zasadom postępowania może być podstawą unieważnienia umowy, a jedynie wada, którą uznać można za istotną. Ocena czy w danym postępowania wada taka wystąpiła dokonywana będzie każdorazowo przez zamawiającego, przed podjęciem decyzji o unieważnieniu postepowania. W dalszej zaś kolejności przez Krajową Izbę Odwoławczą i sąd zamówień publicznych, w ramach postępowania odwoławczego i skargowego. Oczywiście aby unieważnienie postępowania było możliwe pomiędzy jego wadą, a niemożnością zawarcie niepodlegającej unieważnieniu umowy musi zachodzić adekwatny związek przyczynowy.

Jak to słusznie przyjął zarówno zamawiający w decyzji o unieważnieniu postepowania oraz Izba w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, poszukując kryteriów oceny czy zachodzi opisana a art. 255 pkt 6) p.z.p. podstawa unieważnienia postępowania jaką jest brak możliwości zawarcia niepodlegającej unieważnieniu umowy, sięgnąć należy do regulacji art. 457 p.z.p. określającego przesłanki unieważnienia umowy. Przy czym, z uwagi na podstawę unieważnienia postępowania wskazaną przez zamawiającego w decyzji z dnia 31 października 2023 r. oraz argumentację Izby przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w rozpoznawanej sprawie kluczowe znaczenie ma treść art. 457 ust. 1 pkt 1) p.z.p. W myśl tego przepisu umowa podlega unieważnieniu jeżeli zamawiający udzielił zamówienia z naruszeniem ustawy. Przy czym naruszenie to musi być kwalifikowane (rażące).

W treści PFU, Zamawiający wskazał, że wszelkie roboty, obmiary i powierzchnie podane w opracowaniu i audycie energetycznym należy zweryfikować przed kalkulacją oferty (str. 12 PFU), oraz że Wykonawca zobowiązany jest wykonać inwentaryzację obiektu budowlanego w zakresie wynikającym z przedmiotu zamówienia. Wskaźniki powierzchniowe zawarte w audycie energetycznym oraz w koncepcji mają charakter informacyjny i nie stanowią podstawy

obmiaru. (str. 48 PFU).

W wyjaśnieniach z dnia 19 listopada 2025 r. stanowiących odpowiedź Zmawiającego na skierowane do niego zapytania z dnia 18 i 19 listopada 2025 r. o treści:

1. Witam można poprosić o specyfikację drzwi i okien do wymiany?
2. Dzień dobry. W PHU Zamawiający określi ilość okien i drzwi do wymiany w metrach kwadratowych. Prośba o sprecyzowanie tego zapisu i podanie w ilościach sztuk.

Zamawiający udzielił następującej odpowiedzi:

Zamówienie jest realizowane w trybie "zaprojektuj i wybuduj", tym samym ostateczna ilość stolarki okiennej i drzwiowej oraz jej podział/funkcjonalność zostaną określone przez Wykonawcę w ramach dokumentacji projektowej, która podlega zatwierdzeniu przez Zamawiającego. W pkt. 6 i 7 (str. 8 i 9) programu funkcjonalno-użytkowego Zamawiający określił powierzchnie sumaryczne stolarki okiennej i drzwiowej, co w ocenie Zamawiającego jest wystarczające do oszacowania kosztów ich wymiany. Zgodnie z załączoną do PFU dokumentacją fotograficzną, istniejąca stolarka okienna i drzwiowa jest wykonana z różnych materiałów oraz posiada różne rozmiary.

Należy zgodzić się ze stanowiskiem Zamawiającego w którym dowodzi on, że obowiązek sporządzenia opisu przedmiotu zamówienia w sposób zgodny z wymogami art. 99 ust. 1 PZP ma charakter bezwzględny.

Zgodnie z powołaną regulacją przedmiot zamówienia opisuje się w sposób jednoznaczny i wyczerpujący, za pomocą dostatecznie dokładnych i zrozumiałych określeń, uwzględniając wymagania i okoliczności mogące mieć wpływ na sporządzenie oferty.

Kluczowe w ocenie Izby jest to, że zapisy PFU, których sposób interpretacji potwierdził Zamawiający m.in. w cytowanych wyżej wyjaśnieniach, odzwierciedlają istotę zamówienia w sposób wystarczająco jasny, a mianowicie:

1. zamówienie jest realizowane w trybie "zaprojektuj i wybuduj", tym samym 2)ostateczna ilość stolarki okiennej i drzwiowej oraz jej podział / funkcjonalność będą określone przez Wykonawcę w ramach dokumentacji projektowej, 3)dokumentacja projektowa podlega zatwierdzeniu przez Zamawiającego.

Powyższe oznacza, że Zamawiający zachowuje kontrolę nad zakresem przedmiotowym zamówienia, albowiem musi on zatwierdzić dokumentację projektową opracowaną przez wykonawcę. Tym samym, pomimo powoływania się przez Zamawiającego na okoliczność nierzetelnego oszacowania przez Zamawiającego zakresu prac (vide uzasadnienie pisma z dnia 8 kwietnia 2026 r.), w ocenie Izby nie zachodzą okoliczności uzasadniające istnienie przesłanki z art. 255 pkt 6 PZP.

Z wyżej wskazanych względów Izba uznała zarzut nr 1 za zasadny.

Przechodząc do drugiego elementu stanowiącego podstawę zarzutu nr 2, tj. naruszenia art. 252 ust. 2 PZP – poprzez błędne uznanie, że upływ terminu związania ofertą stanowi przeszkodę do zawarcia umowy, w sytuacji, gdy wybór oferty został dokonany w okresie jej obowiązywania, a Odwołujący wyraził wyraźną i jednoznaczną zgodę na zawarcie umowy na warunkach złożonej oferty, Izba zarzut ten uznała za zasadny.

W tym miejscu należy zwrócić uwagę na to, że:

Po pierwsze, termin składania ofert wyznaczono do dnia 9 grudnia 2025 r., Po drugie, termin związania ofertą (30 dni) obowiązywał do dnia 8 stycznia 2026 r., Po trzecie, wybór oferty najkorzystniejszej dokonany został w dniu 22 grudnia 2025 r., a zatem w czasie, kiedy Odwołujący był związany ofertą.

Zamawiający powołuje się na treść art. 307 ust. 2 PZP, który stanowi:

W przypadku gdy wybór najkorzystniejszej oferty nie nastąpi przed upływem terminu związania ofertą określonego w dokumentach zamówienia, zamawiający przed upływem terminu związania ofertą zwraca się jednokrotnie do wykonawców o wyrażenie zgody na przedłużenie tego terminu o wskazywany przez niego okres, nie dłuższy niż 30 dni.

I jednocześnie potwierdza, że doszło do uchybienia proceduralnego polegającego na wystąpieniu o przedłużenie terminu związania ofertą po jego wygaśnięciu. Ponadto Zamawiający powołuje się na bezskuteczność podjętej przez siebie (po terminie) czynności jako dokonanej z naruszeniem bezwzględnie obowiązującego przepisu ustawy,

skutkującej prawną bezskutecznością.

Stanowisko Zamawiającego nie zasługuje na akceptację. Co prawda, rację ma Zamawiający, wskazując na dyspozycję art. 307 ust. 2 PZP jako na przepis statuujący po stronie Zamawiającego obowiązek zwrócenia się do wykonawców o wyrażenie zgody na przedłużenie terminu związania ofertą przed upływem tego terminu, niemniej jednak brak takiego wezwania w przepisanym terminie nie może być podstawą unieważnienia postępowania na podstawie art.

255 pkt 6 ustawy PZP. Zgodnie bowiem z art. 252 ust. 2 PZP:

Jeżeli termin związania ofertą upłynął przed wyborem najkorzystniejszej oferty, zamawiający wzywa wykonawcę, którego oferta otrzymała najwyższą ocenę, do wyrażenia, w wyznaczonym przez zamawiającego terminie, pisemnej zgody na wybór jego oferty.

Z powyższego wynika, że zwrócenie się przez Zamawiającego do wykonawcy, którego oferta została najwyżej oceniona, o wyrażenie zgody na wybór oferty, jest obowiązkiem, a nie uprawnieniem Zamawiającego. Zamawiający w dalszym ciągu może zawrzeć umowę na warunkach wskazanych w ofercie, nawet pomimo tego, że minął termin związania. Wskazać należy, że Odwołujący w piśmie z dnia 5 lutego 2026 r. oświadczył, że wyraża gotowość do zawarcia umowy o wykonanie zamówienia publicznego.

Z uwagi na powyższe orzeczono jak na wstępie.

O kosztach postępowania odwoławczego orzeczono na podstawie art. 575 ustawy z dnia 11 września 2019 r. – Prawo zamówień publicznych stosownie do wyniku postępowania oraz na podstawie § 7 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 2020 r. w sprawie szczegółowych rodzajów kosztów postępowania odwoławczego, ich rozliczania oraz wysokości i sposobu pobierania wpisu od odwołania (Dz. U. z 2020 r. poz. 2437).

Przewodnicząca

………………………………