Wyrok KIO 2563/26 z 26 czerwca 2026

Zamawiający: Izba Administracji Skarbowej w Rzeszowie prowadzi postępowanie o udzielenie zamówienia pn.:

„Świadczenie usług w zakresie obsługi technicznej i napraw bieżących pojazdów służbowych użytkowanych w Izbie Administracji Skarbowej w Rzeszowie i podległych jednostkach” Numer ogłoszenia w Dz. Urz. UE: 2026/S 31-106727 Odwołujący wniósł 27 maja 2026 r. odwołanie od czynności Zamawiającego w części II ww. zamówienia pn.:

„Świadczenie usług w zakresie obsługi technicznej i napraw bieżących pojazdów służbowych użytkowanych w Izbie Administracji Skarbowej w Rzeszowie i podległych jednostkach”, polegających na:

1. wyborze oferty złożonej przez Wykonawcę Moto – CAR – Sp. j. M.D. P.N. z/s w Rzeszowie jako najkorzystniejszej, a przez to zarzucił naruszenie art. 239 ust. 1 i 2 w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 1 i 2 i 17 ust. 2 ustawy pzp, w sytuacji, gdy najkorzystniejsza oferta została złożona przez odwołującego,
2. zaniechaniu ponownego wezwania odwołującego do złożenia dalszych wyjaśnień w części II zamówienia, a przez to zarzucił naruszenia art. 224 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy pzp, w sytuacji gdy szczegółowe informacje, na które powoływał się Wykonawca w wyjaśnieniach z 28 marca 2026r. powinny być znane Zamawiającemu z urzędu (dot. warunków realizacji zawartej z Zamawiającym tożsamej przedmiotowo umowy nr 1801-ILL.023.85.2025), a przy tym dla dalszego wyjaśnienia wskazanych tam okoliczności dotyczących rabatów u kontrahentów oraz szczegółowych kosztów kalkulacji jednej roboczogodziny, na które powoływał się Wykonawca.
3. odrzuceniu oferty odwołującego przy błędnym uznaniu, że nie wykazał on, iż oferta nie zawiera rnc i błędnym uznaniu, że złożone wyjaśnienia z 28 marca 2026r. nie uzasadniają podanej w ofercie ceny lub kosztu, a przez to zarzucił naruszenia art. 226 ust. 1 pkt 8 w zw. z art. 224 ust. 6 pzp, w sytuacji gdy, Wykonawca wyjaśnił, przedstawił i omówił podstawowe i najistotniejsze elementy cenotwórcze oraz przedstawił odpowiednio umotywowane wyjaśnienia, że zaproponowana cena nie nosi znamion ceny rażąco niskiej.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uwzględnienie odwołania i nakazanie zamawiającemu: a) unieważnienia czynności wyboru „najkorzystniejszej” oferty z ceną 549.211 zł, b)unieważnienia czynności odrzucenia oferty odwołującego, c)uznania, że odwołujący złożył ofertę niezawierającą rażąco niskiej ceny, niepodlegającą odrzuceniu, Wskazał na dowody z dokumentów postępowania i innych wskazanych w treści odwołania, w szczególności dla wykazania jak w okresie od 2019r. do maja 2026 r. kształtowała się stawka poszczególnych cen jednostkowych w tożsamych zamówieniach.

1. 03.2026 r. odwołujący złożył, na wezwanie zamawiającego wyjaśnienia w sprawie ceny –z załącznikami z wyliczeniem 1 rbg. Wyjaśnienia zawierały dokumenty potwierdzające zasadność wyliczeń kosztu 1 rbg oraz potwierdzającymi zasadność zastosowania rabatu 25% na części zamienne. 17.04.2026 oferta została odrzucona.

Powodem odrzucenia było wytknięcie, że przy wyliczaniu kosztu za 1 rbg odwołujący powołał się na kwotę podatku od nieruchomości za 2023 r. Ta stawka była znikomym elementem cenotwórczym. Nie było przeszkód, aby Zamawiający zobowiązał do złożenia dalszych wyjaśnień, choćby w zakresie aktualnej stawki podatku od nieruchomości.

Przedstawiona cena odpowiada wartościom rynkowym, oferta nie zawiera rnc. W roku 2026 również dla innych podmiotów/klientów świadczy usługi motoryzacyjne za stawkę 100 zł netto (123 zł brutto). Złożona oferta przy stawce 100 zł netto za 1 rbg zapewnia osiągnięcie satysfakcjonujących zysków. Roczne zeznania podatkowe wskazują na osiąganie przez firmę znacznych podatkowanych dochodów.

Za prawidłowością oferty przemawiają dodatkowo: stawka za 1 rbg napraw pojazdów: 123 zł brutto, rabat na części zamienne 25 %, stawka za przegląd eksploatacyjny 450 zł brutto, serwis klimatyzacji 250 zł brutto, 1 km holowania 5 zł brutto - są porównywalne jak w poprzednich latach współpracy z Zamawiającym .

Powyższe warunki finansowe są identyczne do warunków mających zastosowanie w ostatnim postępowaniu tego samego Zamawiającego (za roczny okres od maja 2025r., gdzie złożona oferta była uznana za prawidłową, niepodlegającą odrzuceniu. Również inne, wcześniejsze oferty były uznawane za najkorzystniejsze. Zaoferowane stawki jednostkowe, nawet przy uwzględnieniu inflacji (jedynie 3,6 %) mają charakter rynkowy.

Szczegóły oferty i kalkulacji stawki w postępowaniu poprzednim (postępowania nr 1801-ILZ.260.19.2025) były znane Zamawiającemu z urzędu. Z pewnością jednak wszelkie podstawowe elementy cenotwórcze były znane Zamawiającemu. Zamawiający niesłusznie uznał wyjaśnienia za niezłożone, co spowodowało, że oferta została nieprawidłowo odrzucona.

Średnia arytmetyczna obu złożonych ofert wynosi 474.310,20 zł (( 399.409,40 zł + 549.211 zł):, cena ofertowa nie była niższa o więcej niż 30% od średniej ceny ofertowej.

Była niższa o 74.900,80 zł tj. o 15,79% od średniej ofert, ale pozwala na realizowanie zysków, co wykazano w wyjaśnieniach z 28 marca 2026r. Ponadto nieznane są powody ustalenia ustalił w tym postępowaniu w roku 2026 wartości zamówienia tak wysokim poziomie. Wartość z roku 2026 w stosunku do roku 2025 jest nieproporcjonalnie większa od zwiększonej w tym okresie liczby pojazdów - o 2 szt., -ilości przeglądów, serwisów klimatyzacji, roboczogodzin na naprawy ( rbg) , środków finansowych przewidzianych na zakup części zamiennych.

Odwołujący wskazał na poprzednie, począwszy od 2019 r., warunki finansowe i rzeczowe realizacji analogicznych usług.

Uznał, że doszło do naruszenia przepisów Ustawy pzp, nie było podstaw (zarówno przy pierwszym jak i przy drugim dokonywaniu wyboru najkorzystniejszej oferty) do odrzucenia mojej oferty. „Nie było podstaw do niewezwania mnie do złożenia wyjaśnień przy drugim dokonywaniu wyboru najkorzystniejszej oferty), a wcześniej ( przy pierwszym dokonywaniu wyboru najkorzystniejszej oferty) nie było podstaw do uznania moich wyjaśnień za niezłożone.

W dotychczasowym toku postępowania składałem już podobne odwołanie ( prowadzone przez KIO pod Sygn. Akt: KIO 1922/26) , gdy Zamawiający przy pierwszym dokonywaniu wyboru najkorzystniejszej oferty odrzucił moją ofertę i dokonał takiego samego wyboru oferty, która jego zdaniem była najkorzystniejsza. W wyniku mojego odwołania Zamawiający 5 maja 2026r. unieważnił swój wybór oferty najkorzystniejszej, wobec tego Krajowa Izba Odwoławcza 7 maja 2026r. umorzyła postępowanie odwoławcze w sprawie (sygn. akt: KIO 1922/26).”

Zamawiający przy drugim wyborze nie poczynił żadnych nowych ustaleń, a oparł się wyłącznie na poprzednio (przy pierwszym dokonywaniu wyboru najkorzystniejszej oferty) złożonych do sprawy dokumentach. Jeżeli Zamawiający uważał, że wyjaśnienia były niekompletne to powinien wezwać do ich doprecyzowania, a przede wszystkim po

1. 05.2026 powtórzyć czynności co do wyboru j oferty, skoro zostały unieważnione w dn. 05.05.2026).

Zamawiający powinien całe postępowanie prowadzić od nowa, dokonać ponownej oceny ofert, a w razie wątpliwości ponownie (od początku) wezwać Wykonawcę do wykazania, że cena z oferty nie jest rażąco zaniżona. Skoro po unieważnieniu czynności w dniu 5 maja 2026r. Zamawiający nie wzywał do złożenia jakichkolwiek wyjaśnień, należało zatem przyjąć, że oferta jest prawidłowa i nie podlegała odrzuceniu. Oferta ( 399.409,40 zł ) z pewnością jest korzystniejsza od oferty, którą wybrano ponownie ( 549.211,00 zł !).

Postawa Zamawiającego jest niespójna. Jeszcze w toku niniejszego postępowania Zamawiający zawiera ze mną „krótszą” umowę - na krótszy okres czasu i mniejszą pulę kontraktu, aby w toku tego postępowania pojazdy Zamawiającego mogły być serwisowane i naprawiane. W zaproponowanej przez Zamawiającego UMOW IE nr 1801ILZ.023.62.2026 stosuje się taką samą stawkę za 1rbg (roboczogodzinę) oraz taki sam rabat na części zamienne - jak w niniejszym postępowaniu i jak w Umowie z roku poprzedniego.

ZAMAWIAJĄCY w odpowiedzi na odwołanie wniósł oddalenie odwołania jako bezzasadnego; Potwierdził stan faktyczny w prowadzonym postępowaniu, w tym rozpoznanie rynku w styczniu 2026 r., kiedy to zwrócił się m.in. do Odwołującego o przekazanie kalkulacji cenowej.

Odwołujący wycenił wówczas stawkę 1 roboczogodziny (rbg) na 200 zł brutto (w założeniu, że Zamawiający zleci w okresie obowiązywania umowy (12 m-cy) ilość napraw przekraczającą 1000 rbh), stawkę 1 przeglądu eksploatacyjnego na 500 zł brutto, a 1 serwisu klimatyzacji na 300 zł brutto. Wskazane wartości zostały uwzględnione przez Zamawiającego przy ustaleniu szacunkowej wartości zamówienia.

Z uwagi na to, że całkowita cena oferty Odwołującego była niższa o ponad 30% od wartości zamówienia Zamawiający wezwał w trybie art. 224 ust. 1 Pzp, do złożenia wyjaśnień, w tym szczegółowej kalkulacji ceny 1 rbg oraz wyjaśnienia, czy cena obejmuje całkowity koszt wykonania zamówienia wraz ze wszelkimi kosztami towarzyszącymi.

Odwołujący złożył wyjaśnienia (pismo o objętości ok. 1,5 strony) z kalkulacją kosztu 1 rbg i wybranymi dowodami.

Zamawiający uznał, że Odwołujący nie wykazał, iż jego oferta nie zawiera rażąco niskiej ceny, i odrzucił ofertę.

Na skutek odwołania Odwołującego (KIO 1922/26) Zamawiający samodzielnie unieważnił czynność wyboru oferty i dokonał ponownego badania i oceny ofert. Po ponownej analizie wyjaśnień z dnia 28 marca 2026 r. ponownie uznał ofertę Odwołującego za podlegającą odrzuceniu i ponownie wybrał ofertę Spółki MOTO-CAR, o czym zawiadomił 18 maja 2026 r., w którym dodatkowo poszerzył uzasadnienie odrzucenia oferty Odwołującego.

Skoro oferta Odwołującego została odrzucona to nie mogła konkurować o miano najkorzystniejszej w części II zamówienia.

Odwołujący zarzuca zaniechanie ponownego (kolejnego) wezwania go do złożenia dalszych wyjaśnień w zakresie wyliczenia ceny. Zarzut nie zasługuje na uwzględnienie. Z doktryny i orzecznictwa do wezwań w trybie art. 224 ust. 1 Pzp stosuje się przyjętą w prawie zamówień publicznych zasadę jednokrotności wezwań. Przesłanki ponownego wezwania nie wystąpiły.

Każde postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego jest odrębne i podlega samodzielnej ocenie.

Bezpodstawne jest twierdzenie, jakoby samodzielne unieważnienie przez Zamawiającego czynności wyboru oferty najkorzystniejszej miało skutkować obowiązkiem „prowadzenia postępowania od nowa”.

Obowiązek wykazania, że oferta nie zawiera rnc lub kosztu, spoczywa na wykonawcy.

Obowiązkiem wykonawcy nie jest omówienie wyłącznie wybranych przez siebie „podstawowych i najistotniejszych” elementów cenotwórczych, lecz wykazanie realności całkowitej ceny oferty (399.409,40 zł brutto) oraz, że cena obejmuje całkowity koszt wykonania zamówienia wraz ze wszystkimi kosztami towarzyszącymi – do czego Odwołujący był wprost zobowiązany treścią wezwania z dnia 24 marca 2026 r.

Wyjaśnienia z dnia 28 marca 2026 r. (pismo ok. 1,5 strony z kalkulacją kosztu 1 rbg oraz wybranymi fakturami) nie obaliły domniemania rnc. Zamawiający w uzasadnieniu do odrzucenia oferty dokonał rzetelnej oceny, a wynik był negatywny.

Kalkulacja nie uzasadnia ceny 123 zł brutto za 1 rbg. Z kalkulacji wynika koszt własny na poziomie 37,12 zł/rbg, podczas gdy cena oferty wynosi 123 zł brutto/rbg. Kalkulacja nie ujmuje wszystkich kosztów, a jedynie 7 pozycji kosztowych (zużycie energii elektrycznej, ubezpieczenie warsztatu, podatek od nieruchomości, ochronę mienia, dostęp do Internetu i telefonii, płaca, wywóz odpadów). Nie wyjaśnia sposobu ujęcia szeregu kosztów niezbędnych do prowadzenia

działalności warsztatowej i realizacji zamówienia.

Wezwanie obejmowało nie tylko kalkulację 1 rbg, lecz „również” wyjaśnienie, czy cena obejmuje całkowity koszt wykonania zamówienia oraz czy oferta uwzględnia wszystkie wymagania SW Z. Wyjaśnienia w tym zakresie były niewystarczające.

Wysokość rabatu na części zamienne. Odwołujący powołał się na rabat hurtowy w Inter Cars na poziomie ok. 40% (39,65%), mający uzasadniać zaoferowany rabat 25%, i wskazał, że na dowód załącza zrzut ekranu z katalogu wraz z obliczeniami. Dokument nie został jednak załączony do wyjaśnień. Zamawiający nie kwestionuje, że rabat 25% stanowi zobowiązanie ofertowe Odwołującego.

Złożone wyjaśnienia miały charakter niepełny, uproszczony i nie pozwalały zweryfikować realności ceny oferty jako całości.

Odwołujący uzasadnia rynkowość ceny wcześniejszą i równoległą współpracą z Zamawiającym oraz cenami z innych umów ; każde postępowanie jest odrębne i wymaga samodzielnej oceny w odniesieniu do aktualnego zakresu zamówienia, aktualnych warunków realizacji, aktualnych kosztów oraz wyjaśnień i dowodów złożonych w danym postępowaniu. Dane historyczne nie mogą zastępować rzetelnych wyjaśnień.

Zawarcie z Odwołującym w maju 2026 r. odrębnej, krótkoterminowej umowy (do wyczerpania kwoty 41.820,00 zł brutto) przy cenach z umowy z 2025 r. nie świadczy o niespójności postawy Zamawiającego. Umowa ta wynikała wyłącznie z przedłużającego się postępowania i konieczności zapewnienia ciągłości serwisowania pojazdów po wygaśnięciu umowy z 2025 r.

Niespójność stanowiska Odwołującego co do rynkowości ceny. W ramach rozpoznania rynku (26 stycznia 2026 r.) sam Odwołujący wycenił 1 rbg na 200 zł brutto, 1 przegląd eksploatacyjny na 5000 zł brutto, a 1 serwis klimatyzacji na 300 zł brutto, podczas gdy w ofercie wskazał odpowiednio 123,00 zł, 450 zł i 250 zł brutto. Wyceny te zostały uwzględnione przy ustaleniu wartości zamówienia. Niezrozumiałe jest zatem podważanie obecnie „wysokiego poziomu” szacunkowej wartości zamówienia i zasadności badania ceny, skoro Odwołujący sam przyczynił się do ustalenia tej wartości na takim poziomie. Powołane dopiero w odwołaniu twierdzenie o świadczeniu usług dla innych podmiotów za 123,00 zł brutto/rbg nie zostało wykazane na etapie wyjaśnień, służących dowiedzeniu realności ceny i jako spóźnione nie może wpływać na ocenę. Zwiększenie zakresu zamówienia. Wbrew twierdzeniu o „tożsamości” zamówienia, w przedmiotowym postępowaniu zwiększono szacowaną liczbę roboczogodzin do 1056 (wobec 336 w 2025 r.), co ujęto w formularzu cenowym wycenianym przez wykonawców. Utrzymanie przez Odwołującego ubiegłorocznej stawki 123,00 zł brutto/rbg przy zwiększeniu wolumenu o 720 rbg wywołało efekt skali i pogłębiło różnicę między ceną oferty a wartością zamówienia, skutkiem czego cena oferty osiągnęła poziom o ponad 30% niższy od wartości zamówienia powiększonej o VAT – co z mocy art. 224 ust. 2 pkt 1 Pzp, obligowało Zamawiającego do wezwania do wyjaśnień. Jeżeli Odwołujący kwestionował ilości zleceń lub warunki zamówienia, służyło mu odwołanie na treść dokumentów zamówienia, którego nie wniósł.

„Tożsame wyjaśnienia” z postępowania z 2024 r. Powoływanie się na uznanie za „merytoryczne i kompletne” wyjaśnień z postępowania z 2024 r. jest bezskuteczne.

Zamawiający wniósł o oddalenie wniosków dowodowych Odwołującego.

W podsumowaniu stwierdził, że przeprowadził czynności badania i oceny ofert, w tym ocenę wyjaśnień w zakresie wyliczenia ceny oraz odrzucenie oferty Odwołującego, zgodnie z przepisami Pzp, w tym z art. 16, art. 224 ust. 1, 2, 5 i 6, art. 226 ust. 1 pkt 8 oraz art. 239 Pzp. Odwołujący nie obalił domniemania rażąco niskiej ceny ani nie wykazał, aby Zamawiający dopuścił się naruszenia przepisów ustawy mającego wpływ na wynik postępowania.

Załączono dokumenty opisane w stanowisku pisemnym Zamawiającego.

Krajowa Izba Odwoławcza po rozpatrzeniu sprawy na rozprawie z udziałem stron i biorąc pod uwagę dokumentację postępowania o udzielenie zamówienia publicznego prowadzonego przez zamawiającego oraz dokumentację postępowania odwoławczego w tym stanowiska stron przedstawione na piśmie do protokołu rozprawy, zważyła, co następuje.

Niesporne jest spełnienie przez odwołującego przesłanek formalnych prowadzących do rozpatrzenia merytorycznego.

Oczywisty jest także interes w uzyskaniu przez niego zamówienia, w rozumieniu art. 505 ust. Ustawy pzp.

Odwołujący wniósł o uwzględnienie odwołania i nakazanie zamawiającemu unieważnienia czynności wyboru „najkorzystniejszej”, unieważnienia czynności odrzucenia złożonej przez odwołującego oferty, a tym samym w

konsekwencji uznanie, że przedmiotowa oferta nie zawiera rażąco niskiej ceny i nie podlega odrzuceniu.

Izba uwzględniła odwołanie w zakresie wynikającym z dokonanych czynności w postępowaniu uznając, że czynność odrzucenia oferty złożonej przez odwołującego, jako mającej zawierać cenę rażąco niską, nie znalazła podstaw w ustalonym stanie faktycznym i prawnym. Z tego rozstrzygnięcia wynika jednocześnie konieczność unieważnienia dokonanej czynności wyboru oferty najkorzystniejszej, jako pozostająca w związku z dotyczącą oferty odwołującego mając wpływ na wynik postępowania. Taki zakres rozstrzygnięcia został zawarty w sentencji wyroku.

Skład orzekający podziela pogląd zamawiającego, który nie uznał za celowe ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w sytuacji, gdy takie wyjaśnienia złożone zostały już przez wykonawcę, który przedstawił wyliczenie podstawowych składowych cenotwórczych, w tym co do poziomu kosztu jednej roboczogodziny. Wielkość tej składowej de facto zaważyła na wysokości ceny. Natomiast Izba nie podziela stanowiska zamawiającego, który stwierdził, że wyjaśnienia wykonawcy nie obaliły domniemania rażąco niskiej ceny.

Analiza treści wezwania skierowanego do wykonawcy prowadzi do wniosku, że udzielił on zamawiającemu wyjaśnień, którym nie powinno się przypisać oceny negatywnej. Wykonawca wskazał na składowe, w szczególności osobowe i mające znaczenie koszty rzeczowe. Wskazał także na fakt świadczenia usług na rynku właściwym terytorialnie na takim samym poziomie cenowym. Izba przypomina, że wypracowana w orzecznictwie definicja ceny rażąco niskiej wskazuje na przesłanki uznania za taką ceny podlegającej ocenie. Wśród nich jest realność, rynkowość, opłacalność, czyli brak straty materialnej przy realizacji, ewentualnie zysk.

Zatem w sprawie rozpatrywanej, mimo odrębnego poglądu zamawiającego, ma znaczenie okoliczność, że cena zaoferowana w niniejszym postępowaniu, jest ceną funkcjonującą realnie na rynku właściwym - lokalnym, co wykazał odwołujący, nie tylko przez wskazanie krótkoterminowej realizacji usług na rzecz zamawiającego.

Można też zauważyć, że zarówno zamawiający, jak i odwołujący są podmiotami mającymi predyspozycje do oceny realności oferowanej ceny, co do której za wyjątkiem przesłanki ustawowej, domniemanie, iż wykonawca świadomie zmierza do utraty płynności finansowej, byłoby zasadniczo nieracjonalne.

W świetle powyższego Izba uznaje, że wobec uzasadnionego stanowiska odwołującego, konieczne jest unieważnienie czynności wyboru oferty najkorzystniejszej wobec naruszenia w postępowaniu przepisów ustawy wyspecyfikowanych przez odwołującego.

Mając powyższe na uwadze orzeczone jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono stosowanie do wyniku postępowania na podstawie art. 575 ustawy z dnia 11 września 2019 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2026 r. poz. 793) oraz rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 2020 r. w sprawie szczegółowych rodzajów kosztów postępowania odwoławczego, ich rozliczania oraz wysokości i sposobu pobierania wpisu wysokości wpisu od odwołania (Dz. U. poz. 2437).

Przewodniczący

……………………..