Wyrok KIO 1000/26 z 14 kwietnia 2026

Zamawiający – Gmina Olsztyn (dalej jako „Zamawiający”) prowadzi postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego w trybie przetargu nieograniczonego pn. „Pełnienie nadzoru nad robotami budowlanymi dla zadania Zagospodarowanie terenów przemysłowych we wschodniej części Miasta Olsztyna” (znak sprawy: ZP.271.1.2.2026.a), dalej jako „Postępowanie”.

Ogłoszenie o zamówieniu ww. postępowania zostało zamieszczone w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej w dniu 23 lutego 2026 r. pod numerem: 124587-2026.

Dnia 4 marca 2026 r. do Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej w Warszawie zostało wniesione odwołanie przez wykonawcę Przedsiębiorstwo Usługowo-Budowlane "INSPEC" Sp. z o.o. z siedzibą w Olsztynie(dalej jako „Odwołujący”).

Odwołujący zarzucił Zamawiającemu naruszenie:

1. art. 16 w zw. z art. 3 pkt 20) pzp poprzez wskazanie w Rozdziale VIII ust. 2 pkt 1) SW Z, że o zamówienie mogą wyłącznie ubiegać się podmioty, jakie posiadają stosowne uprawnienia budowlane, co prowadzi do jednoznacznego wniosku, że z możliwości ubiegania się o zamówienie wyłączone są inne podmioty niż te

prowadzące jednoosobową działalność gospodarczą, 2.art. 113 pzp w zw. z art. 16 pzp w zw. z Rozdziałem VIII ust. 2 pkt 2) SW Z poprzez przyjęcie, że w przypadku warunku zdolności do wykonywania określonej działalności można ograniczyć prawo ubiegania się o zamówienie innych podmiotów niż osoby prowadzące jednoosobową działalność gospodarczą w sytuacji kiedy posiadanie członkostwa w izbie inżynierów budownictwa nie ma związku z prowadzeniem działalności gospodarczej bowiem wpisowi podlegają osoby nienależnie od tego czy taką działalność prowadzą, a samodzielne funkcje w budownictwie mogą być wykonywane niezależnie od tego, czy dana osoba fizycznie prowadzi działalność gospodarcza, 3.art. 91 ust. 1 pzp w zw. z Rozdziałem III ust. 5 SW Z poprzez dzielenie zamówienia na części mimo tego, że w istocie w tym wypadku mamy do czynienia z jednym, a nie kilkoma zamówieniami, stąd dzielenie zamówienia na części jest sztuczne i to ma na celu ograniczenie konkurencji, 4.art. 91 ust. 3 pzp i art. 16 pzp poprzez wprowadzenie zakazu ubiegania się o większą niż jedna liczba części na co zwrócił uwagę Zamawiający w ogłoszeniu o zamówieniu w pkt 2.1.5, co prowadzi do naruszenia zasad udzielania zamówienia bowiem takie postanowienia eliminują się z ubiegania o zamówienia inne podmioty niż te prowadzące jednoosobową działalność gospodarczą, 5.art. 439 ust. 1 i 2 pzp w zw. z § 4 projektu umowy poprzez wprowadzenie przepisów waloryzacyjnych, które przewidują wyłącznie iluzoryczną możliwość zmiany wynagrodzenia Wykonawcy bowiem postanowienia zawierają pomniejszenie kwoty waloryzacji o 10% ustalonego wskaźnika jaki obecnie w warunkach wykonywania umowy nie jest możliwy do osiągnięcia, 6.art. 16 pzp, 8 ust. 1 pzp, art. 473 kc w zw. z art. 3531 kc, art. 58 § 3 kc w zw. z § 6 umowy poprzez nie zastrzeżenie jakichkolwiek kar należnych Wykonawcy co powoduje postawienie Zamawiającego w uprzywilejowanej sytuacji, a świadczenia jakie strony mają w tym wypadku spełnić nie są bez wątpienia ekwiwalentne.”

Odwołujący wnosił o:

1. „nakazanie zmiany ogłoszenia o zamówieniu poprzez usunięcie postanowienia jakie wskazuje na możliwość ubiegania się wyłącznie o jedną część zamówienia, 2.nakazanie dokonania zmiany postanowień Rozdziału VIII ust. 2 pkt 1 SW Z poprzez wskazanie, że o zamówienie mogą ubiegać się podmioty dysponujące osobami, które posiadają uprawnienia budowlane niezbędne do wykonania zamówienia, lub zmian o podobnej treści, aby z nich wynikało, że inne podmioty poza osobami prowadzącymi JDG mogą się o zamówienie ubiegać, 3.nakazanie usunięcia zapisów Rozdziału III ust. 5 SW Z w zakresie w jakim Zamawiający przewidział dzielenie zamówienia na części, 4.nakazanie Zamawiającemu wprowadzenie progu wzrostu redukcji wskaźnika w miejsce 10% na 6%, 5.nakazanie Zamawiającemu wprowadzenie do umowy kar zastrzeżonych dla Wykonawcy w przypadku zwłoki w wykonaniu obowiązków Zamawiającego w wysokości 1000 zł za każdy dzień zwłoki oraz z tytułu wypowiedzenia umowy w wysokości 10% całkowitego wynagrodzenia brutto Wykonawcy, 6.nakazanie Zamawiającemu zmodyfikowanie wzoru umowy poprzez sporządzenie go dla wszystkich branż (kompleksowa umowa dla całości zadania) 7.nakazanie Zamawiającemu przedłużenie terminu składania ofert przy uwzględnieniu czasu jaki upłynie do momentu uprawomocnienia KIO 8.zasądzenie od Zamawiającego na rzecz Wykonawcy kosztów postępowania, a w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego według norm wskazanych.”

Odwołujący wskazywał, że posiada interes we wniesieniu odwołania, bowiem: „…jest profesjonalnym podmiotem świadczącym od wielu lat usługi nadzoru nad robotami budowlanymi. Na skutek popełnionych uchybień Zamawiającego polegających na faktycznym wykluczeniu innych wykonawców poza podmiotami jednoosobowo prowadzącymi działalność gospodarczą, a także na sztucznym bez racjonalnego uzasadnienia dzieleniu zamówienia na części mimo tego, że jest wykonywana jedna usługa nadzoru pod nadzorem koordynatora Odwołujący nie może w toku postępowania złożyć oferty mimo tego, że ten spełnia jako podmiot wszelkie stawiane wymagania. Odwołujący z tych względów zamierza złożyć ofertę w postępowaniu. Tym samym ten jest bez wątpienia uprawniony do wniesienia odwołania.”

W uzasadnieniu odwołania została przedstawiona argumentacja dla podniesionych zarzutów.

Przystąpienie do postępowania odwoławczego nie zgłosił żaden z wykonawców.

Zamawiający złożył do akt sprawy w dniu 26 marca 2026 r. odpowiedź na odwołanie, w której wnosił o oddalenie

odwołania w całości.

Po przeprowadzeniu rozprawy z udziałem Stron postępowania odwoławczego, na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz oświadczeń, a także stanowisk stron postępowania,

Krajowa Izba Odwoławcza ustaliła i zważyła,​ co następuje:

Izba ustaliła, iż nie została wypełniona żadna z przesłanek skutkujących odrzuceniem odwołania, odwołanie nie zawierało braków formalnych i mogło zostać rozpoznane merytorycznie.

Izba ustaliła, że wykonawca wnoszący odwołanie wykazał interes w korzystaniu ze środków ochrony prawnej.

Izba postanowiła włączyć w poczet materiału dowodowego i przeprowadzić dowody z dokumentacji Postępowania.

Biorąc pod uwagę zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, poczynione ustalenia faktyczne oraz orzekając w granicach zarzutów zawartych w odwołaniu Izba stwierdziła, że odwołanie zasługiwało na uwzględnienie we wskazanym w sentencji wyroku zakresie.

Izba ustaliła następujący stan faktyczny sprawy, który nie był sporny między stronami sporu.

Zamawiający w Rozdziale VIII SW Z wskazał w zakresie warunków udziału w postępowaniu, że; O„ udzielenie zamówienia publicznego mogą ubiegać się Wykonawcy, którzy nie podlegają wykluczeniu na podstawie przesłanek wskazanych w rozdz. VI SWZ oraz spełniają warunki udziału w postępowaniu określone przez Zamawiającego.

1. uprawnień do prowadzenia określonej działalności gospodarczej lub zawodowej: Zamawiający wymaga, aby stosownie do treści art. 113 ustawy PZP w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 418 z późn. zm.) wykonawcy posiadali uprawnienia zawodowe - budowlane dla poszczególnych części zamówienia zgodnie z poniższą tabelą:

Zamawiający akceptuje uprawnienia budowlane osób będących obywatelami państw członkowskich w rozumieniu ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 551 z późn. zm.).

Następnie Zamawiający przedstawił tabelę odnoszącą się do następujących, wymaganych stanowisk:

1. Koordynator nadzoru inwestorskiego (warunek: uprawnienia budowlane do kierowania robotami budowlanymi w specjalności konstrukcyjno – budowlanej i drogowej bez ograniczeń wydanymi na podstawie obecnych przepisów Prawa Budowlanego lub odpowiadającymi im uprawnieniami uzyskanymi według wcześniej obowiązujących przepisów prawa uzyskane minimum 10 lat przed dniem składania ofert); 2)Inspektor nadzoru robót branży drogowej (warunek: uprawnienia budowlane do kierowania robotami w specjalności drogowej bez ograniczeń wydanymi na podstawie obecnych przepisów Prawa Budowlanego lub odpowiadającymi im uprawnieniami uzyskanymi według wcześniej obowiązujących przepisów prawa uzyskane minimum 5 lat przed dniem składania ofert); 3)Inspektor nadzoru robót branży mostowej (warunek: uprawnienia budowlane do kierowania robotami w specjalności mostowej bez ograniczeń wydane na podstawie obecnych przepisów Prawa Budowlanego lub odpowiadającymi im uprawnieniami uzyskanymi według wcześniej obowiązujących przepisów prawa); 4)Inspektor nadzoru robót branży sanitarnej (warunek: uprawnienia budowlane do kierowania robotami w specjalności instalacyjnej bez ograniczeń w zakresie sieci, instalacji i urządzeń cieplnych, wentylacyjnych, gazowych, wodociągowych i kanalizacyjnych wydane na podstawie obecnych przepisów Prawa Budowlanego lub odpowiadającymi im uprawnieniami uzyskanymi według wcześniej obowiązujących przepisów prawa uzyskane minimum 5 lat przed dniem składania ofert); 5)Inspektor nadzoru robót branży elektrycznej (warunek: uprawnienia budowlane do kierowania robotami w specjalności instalacyjnej bez ograniczeń w zakresie sieci, instalacji i urządzeń elektrycznych i elektroenergetycznych wydane na podstawie obecnych przepisów Prawa Budowlanego lub odpowiadającymi im uprawnieniami uzyskanymi według wcześniej obowiązujących przepisów prawa); 6)Inspektor nadzoru robót branży teletechnicznej (uprawnienia budowlane w specjalności instalacyjnej bez ograniczeń w zakresie sieci, instalacji i urządzeń telekomunikacyjnych wydane na podstawie obecnych przepisów Prawa Budowlanego lub odpowiadającymi im uprawnieniami uzyskanymi według wcześniej obowiązujących przepisów prawa); 7)Inspektor nadzoru ds. zieleni/przyrodnik (warunek: Nie dotyczy).

Ponadto Zamawiający w ww. Rozdziale sformułował warunek udziału w postępowaniu referujący do zdolności

technicznej lub zawodowej osób, które będą realizować zamówienie dla poszczególnych części zamówienia, odnoszących się do ww. stanowisk. Znamienne jest, że ów warunek dotyczył konkretnie ww. stanowisk personelu osobowego we wskazanych specjalizacjach, tj. Koordynatora nadzoru inwestorskiego, Inspektora nadzoru robót branży drogowej, Inspektora nadzoru robót branży mostowej, Inspektora nadzoru robót branży sanitarnej, Inspektora nadzoru robót branży elektrycznej, Inspektora nadzoru robót branży teletechnicznej oraz Inspektora ds. zieleni/przyrodnik (tutaj z zastrzeżeniem odmienności).

Mając na uwadze powyższe Izba wskazuje, że Zamawiający w sposób nieuprawniony dokonał podziału zamówienia na części. Zgodnie z pkt Rozdział III pkt 5 SWZ:

„Przedmiot zamówienia został podzielony na siedem części - wg zakresu usług objętych przedmiotem danej części zamówienia:

1. Część nr 1 – Koordynator nadzoru inwestorskiego;
2. Część nr 2 - Inspektor nadzoru robót branży drogowej;
3. Część nr 3 – Inspektor nadzoru robót branży mostowej;
4. Część nr 4 – Inspektor nadzoru robót branży sanitarnej;
5. Część nr 5 – Inspektor nadzoru robót branży elektrycznej;
6. Część nr 6 – Inspektor nadzoru robót branży teletechnicznej;
7. Część nr 7 – Inspektor ds. zieleni/przyrodnik”.

Powyższy podział wprost referuje do postawionego warunku udziału w Postępowaniu, co przy wymaganiu, że „Zamawiający nie dopuszcza możliwości pełnienia kilku funkcji (więcej niż jednej) z wymienionych powyżej przez tę samą osobę. Wskazana w ofercie osoba może pełnić swoją funkcję tylko w jednej części zamówienia, pod rygorem odrzucenia oferty na podstawie art. 226 ust. 1 pkt. 5 ustawy jako niezgodnej z warunkami zamówienia.” oraz wymogu złożenia oferty tylko na jedną z części zamówienia („Wykonawca może przedstawić ofertę w odniesieniu tylko do jednej części zamówienia, pod rygorem odrzucenia oferty na podstawie art. 226 ust. 1 pkt. 5 ustawy jako niezgodnej z warunkami zamówienia. Zamawiający może udzielenia zamówienia jednemu Wykonawcy tylko na jedną z części wskazanych w ust.

2 niniejszego rozdziału SW Z, objętą przedmiotem zamówienia.”) wprost ogranicza konkurencyjność niniejszego Postępowania.

Izba zgadza się z Odwołującym, że Zamawiający poprzez ww. postanowienia dokumentacji Postępowania dokonał wprost wykluczenia innych wykonawców poza podmiotami jednoosobowo prowadzącymi działalność gospodarczą z niniejszego Postępowania, a także dokonał de facto sztucznego – bez racjonalnego uzasadnienia – podziału zamówienia na części. Zdaniem Izby, co z resztą wprost wyrażał na rozprawie Zamawiający – rzeczony podział zamówienia na części i inkryminowany warunek posiadania określonych uprawnień do wykonywania działalności gospodarczej lub zawodowej miał li tylko na celu związanie węzłem obligacyjnym z Zamawiającym konkretnego wykonawcy (posiadającego przypisane mu uprawnienia, a więc osobę fizyczną, a nie podmiot dysponujący takimi osobami). Takie działanie Zamawiającego ewidentnie ograniczało krąg potencjalnie zainteresowanych wykonawców uniemożliwiając ubieganie się o zamówienie wykonawcom posiadającym właściwe, wymagane doświadczenie w realizacji podobnych zamówień i dysponujących określonym, wymaganym przez Zamawiającego potencjałem osobowym. W ocenie Izby konstrukcja opisanych warunków udziału w Postępowaniu uniemożliwiała de facto ubieganie się o zamówienie podmiotów innych aniżeli osoby prowadzące indywidualną działalność gospodarczą, co jawnie narusza zasady udzielania zamówień publicznych, wyrażone w art. 16 ustawy Pzp. Taki „model udzielania zamówienia”, który starał się uzasadniać Zamawiający wprost narusza ww. zasady udzielania zamówień publicznych.

Zdaniem Izby nie miał racji Zamawiający wskazując, że zanegowanie zaprojektowanego przez niego opisu warunków udziału w Postępowaniu co do konieczności posiadania stosownych uprawnień do wykonywania określonej działalności gospodarczej lub zawodowej będzie de facto zaprzeczeniem konstrukcji i ratio legis takiego warunku. Nic bardziej mylnego. W ocenie Izby należy wprost odróżnić warunek z art. 112 ust. 2 pkt 2 – tj. warunek posiadana uprawnień do prowadzenia określonej działalności gospodarczej lub zawodowej, o ile wynika to z odrębnych przepisów od warunku z art. 112 ust. 2 pkt 4 – tj. określonej zdolności technicznej lub zawodowej.

Posiadanie stosownych uprawnień do prowadzenia określonej działalności gospodarczej lub zawodowej (o ile konieczność posiadania takich uprawnień wynika z odrębnych przepisów) dotyczy sytuacji, w której Zamawiający może w zakresie tego warunku żądać od wykonawców wykazania, czy posiadają odpowiednie zezwolenia, licencje, koncesje

lub wpis do rejestru działalności regulowanej, bądź statusu członka danej organizacji (por. art. 114 PZP). Dysponowanie zaś określonymi osobami – z właściwym doświadczeniem i uprawnieniami, mieści się i taki jest zakres i cel tego warunku – w warunku dotyczącym zdolności technicznej lub zawodowej. Zamawiający wobec powyższego, o ile w dalszym ciągu będzie wymagał posiadania określonych uprawnień zawodowych, potwierdzonych stosownym wpisem do rejestru zawodowego wskazanych (wymaganych) osób winien w ocenie Izby – w celu zachowania konkurencyjności Postępowania – powiązać rzeczony wymóg posiadania uprawnień zawodowych z doświadczeniem, tj. wymogiem zdolności technicznej lub zawodowej.

W konsekwencji powyższego Izba uznała także, że Zamawiający dokonując podziału zamówienia na części i przypisując każdą z części zamówienia innej osobie – dażył de facto do tego, aby o rzeczone zamówienie ubiegało się więcej niż jeden (kilka) podmiotów, nie dlatego, aby zapewnić większą konkurencyjność niniejszego Postępowania, ale aby wprost ograniczyć sytuację, kiedy to jeden (bądź kilka) wykonawców, zdolnych do realizacji zamówienia i posiadających stosowne doświadczenie, ale dysponujące w swoich organizacjach wymaganym personelem – składałoby ofertę na więcej niże jedną część zamówienia; co z resztą i tak byłoby kłopotliwe z uwagi na niemożność łączenia funkcji personelu osobowego, jak wskazano powyżej.

Wobec powyższego Izba nakazała jak w sentencji, ażeby Zamawiający zmienił treści ogłoszenia o zamówieniu i postanowień Specyfikacji Warunków Zamówienia poprzez: 1) wskazanie, że o zamówienie mogą ubiegać się podmioty dysponujące osobami z wymaganymi uprawnieniami do prowadzenia określonej działalności gospodarczej lub zawodowej (tj. w zakresie warunku zdolności technicznej lub zawodowej osób); 2) usunięcie postanowień dotyczących podziału zamówienia na części oraz ukształtowanie opisu przedmiotu zamówienia jako jednego zadania (części).

W pozostałym zakresie podniesionych zarzutów odwołania Izba stanęła na stanowisku, że to Zamawiający jako gospodarz postępowania ma prawo kształtować postanowienia umowne zgodnie ze swoimi potrzebami, jednak nie jest to swoboda absolutna i podlega istotnym ograniczeniom prawnym. Postanowienia umowne muszą być zgodne z ustawą Pzp, w tym zwłaszcza z zakazami dotyczącymi klauzul abuzywnych (art. 433 Pzp), które zakazują rażącego przerzucania odpowiedzialności na wykonawcę. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy inkryminowane postanowienia umowne, referujące do kar umownych oraz podstaw waloryzacji umowy, w ocenie Izby nie naruszają bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa, zasad współżycia społecznego, czy zasady proporcjonalności.

Postępowanie przed Izbą stanowi postępowanie kontradyktoryjne, czyli sporne, a z istoty tego postępowania wynika, że spór toczą strony postępowania i to one mają obowiązek wykazywania dowodów, z których wywodzą określone skutki prawne w myśl zasady - ei incubit probatio qui dicit non qui negat (na tym ciąży dowód kto twierdzi a nie na tym kto zaprzecza).

W trakcie postępowania odwoławczego to Odwołujący kwestionuje podjęte przez Zamawiającego czynności, co oznacza, że to na Odwołującym ciąży ciężar dowiedzenia, że stanowisko Zamawiającego jest nieprawidłowe. Ciężar dowodu rozumieć należy z jednej strony jako obarczenie strony procesu obowiązkiem przekonania sądu (w tym przypadku Krajowej Izby Odwoławczej) argumentacją oraz dowodami o słuszności swoich twierdzeń, a z drugiej konsekwencjami zaniechania realizacji tego obowiązku, lub jego nieskuteczności, zaś tą konsekwencją jest zazwyczaj niekorzystny dla strony wynik postępowania (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 listopada 2007 r., sygn. akt II CSK 293/07).

W okolicznościach rozpatrywanej sprawy Odwołujący nie wykazał, ażeby inkryminowane postanowienia umowne w jakikolwiek sposób rzutowały na sytuację prawną wykonawcy, powodowały że niemożliwym jest chociażby oszacowanie ceny ofertowej, czy też – co znamienne – nie referowały do ryzyk, które owe postanowienia umowne nakładały na oferentów. Z tych powodów, zarzuty te zasługiwały na oddalenie.

Orzekając o kosztach postępowania odwoławczego orzeczono na podstawie na podstawie art. 574 oraz art. 575 ustawy Pzp, a także w oparciu o przepisy § 5 pkt 1 i 2 lit. b oraz § 8 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 2020 roku w sprawie szczegółowych rodzajów kosztów postępowania odwoławczego, ich rozliczania oraz wysokości i sposobu pobierania wpisu od odwołania (Dz. U. z 2020r., poz. 2437 ze zmianami), orzekając w tym zakresie o obciążeniu kosztami postępowania stronę przegrywającą, czyli Zamawiającego w proporcji, co do uwzględnionych zarzutów odwołania.

Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji.

Przewodniczący

…………………….