Wyrok KIO 355/26 z 3 marca 2026

Zamawiający Miasto Siedlce (dalej jako „Zamawiający”) prowadzi postępowanie o udzielenie zamówienia w trybie podstawowym na roboty budowlane pn. Budowa parku kieszonkowego w lokalizacji – Stary Park w Siedlcach” w formule „zaprojektuj i wybuduj” (wewnętrzny identyfikator: F.271.70.2025). Ogłoszenie o zamówieniu zostało opublikowane 3 grudnia 2025 r. w Biuletynie Zamówień Publicznych pod numerem 2025/BZP 00573202. Do ww. postępowania o udzielenie zamówienia zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 11 września 2019 r. - Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1320 ze zm., dalej „ustawa Pzp”). Wartość szacunkowa zamówienia nie przekracza progów unijnych, o których mowa w art. 3 ustawy Pzp.

W dniu 26 stycznia 2026 r. wykonawca Przedsiębiorstwo Robót Inżynieryjnych DIAG-MOST sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie (dalej jako „Odwołujący”) wniósł odwołanie wobec czynności wyboru oferty wykonawcy Ł.S. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą SZTEMBUD Ł.S. w Piszu (dalej jako „Przystępujący”), wobec zaniechania odrzucenia oferty ww. wykonawcy, zaniechania weryfikacji poprawności przyjętych przez Przystępującego stawek podatku VAT i zaniechaniu żądania od Przystępującego wyjaśnień co do treści oferty w zakresie zastosowanej obniżonej stawki VAT, nieprawidłowym badaniu i ocenie oferty Przystępującego. Odwołujący zarzucił naruszenie przez Zamawiającego art. 226 ust.1 pkt 10 oraz art. 223 ust. 1 w zw. z art. 239 ust. 1 i 2 w zw. z art. 187 i art. 16 pkt 1 - 3 oraz art. 17 ust. 2 ustawy Pzp poprzez zaniechanie przez zamawiającego weryfikacji poprawności przyjętych przez Przystępującego stawek podatku VAT i zaniechanie wezwania Przystępującego do wyjaśnień co do treści oferty w zakresie zastosowanej obniżonej stawki VAT w wysokości 8% do przeważającej części zamówienia (podczas gdy do przeważającej części zamówienia ma zastosowanie stawka VAT 23%) oraz podstaw Przystępującego do zastosowania stawki obniżonej oraz posiadanych przez Przystępującego zwolnień podatkowych pozwalających mu na zastosowanie tej stawki, a w konsekwencji dokonanie wadliwego wyboru oferty Przystępującego jako oferty najkorzystniejszej pomimo, iż oferta ta powinna podlegać odrzuceniu jako zawierająca błąd w obliczeniu ceny lub kosztu, ze względu na zastosowanie błędnej stawki vat do przeważającej części zamówienia.

Odwołujący wniósł o uwzględnienie odwołania w całości i nakazanie Zamawiającemu unieważnienia czynności wyboru oferty najkorzystniejszej, powtórzenia badania i oceny ofert, wezwania Przystępującego do wyjaśnień co do treści złożonej oferty, zakresu zamówienia objętego przez wykonawcę 8% i 23% stawką VAT i uprawnień wykonawcy do zastosowania obniżonej stawki vat do przeważającej części zamówienia, a następnie dokonanie ponownej oceny i badania ofert, w szczególności z uwzględnieniem wyjaśnień, a także nakazanie Zamawiającemu dokonania wyboru oferty Odwołującego jako najkorzystniejszej na podstawie kryteriów oceny ofert ustalonych w SW Z przy uwzględnieniu konsekwencji wynikających z powtórnej oceny ofert.

Zamawiający w dniu 24 lutego 2026 r. złożył pisemną odpowiedź na odwołanie, w której wniósł o oddalenie odwołania w całości.

W piśmie z 19 lutego 2026 r. stanowisko w sprawie przedstawił także Przystępujący wnosząc o oddalenie odwołania.

Po przeprowadzeniu rozprawy z udziałem Stron i Uczestnika postępowania odwoławczego, na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, uwzględniając akta sprawy odwoławczej, Krajowa Izba Odwoławcza ustaliła i zważyła, co następuje.

Izba stwierdziła skuteczność przystąpienia zgłoszonego do postępowania odwoławczego po stronie Zamawiającego przez wykonawcę Ł.S. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą SZTEMBUD Ł.S. w Piszu.

Izba stwierdziła, że nie została wypełniona żadna z przesłanek skutkujących odrzuceniem odwołania w całości na podstawie art. 528 ustawy Pzp.

Izba uznała, że Odwołujący, jako podmiot zainteresowany uzyskaniem zamówienia, który w drodze wniesionego odwołania dąży do unieważnienia czynności wyboru oferty najkorzystniejszej, posiada interes w uzyskaniu zamówienia oraz może ponieść szkodę w wyniku naruszenia przez Zamawiającego przepisów ustawy Pzp, czym wypełnił materialnoprawne przesłanki dopuszczalności odwołania, o których mowa w art. 505 ust. 1 ustawy Pzp.

Izba rozstrzygając sprawę uwzględniła dokumentację postępowania o udzielenie zamówienia przekazaną przez Zamawiającego, w szczególności SW Z wraz z załącznikami, oferty wykonawców, zawiadomienie o wyborze oferty najkorzystniejszej. Izba pominęła załączony do pisma Przystępującego dowód w postaci kosztorysu ofertowego, który Przystępujący zastrzegł jako tajemnicę przedsiębiorstwa. Izba wskazuje po pierwsze, że postępowanie odwoławcze jest jawne, a pisma i dowody składane w toku postępowania odwoławczego przekazuje się stronom i uczestnikom postępowania. Składanie przez Odwołującego dowodu z wnioskiem o nieudostępnianie jego treści Zamawiającemu i Przystępującego w oparciu o art. 18 ust. 3 ustawy Pzp jest działaniem nieprawidłowym – przepis ten odnosi się do postepowania o udzielenie zamówienia, a nie postępowania odwoławczego. Odwołujący przy tym nie wykazał, że informacje zawarte w tym dokumencie stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 2 u.z.n.k. (argumentacja w tym zakresie sprowadzała się do krótkiego oświadczenia). Brak przekazania odpisów dokumentu Zamawiającemu i Przystępującemu stanowi uchybienie proceduralne, skutkujące niedopuszczeniem przedmiotowego dowodu. Ponadto należy wskazać, że tego rodzaju dokument winien podlegać ocenie w toku postępowania o udzielenie zamówienia, jeśli Izba uznałaby zarzut odwołania za zasadny, nie zaś w postępowaniu odwoławczym. Izba nie może zastępować Zamawiającego w czynnościach, do których zobowiązuje go ustawa.

Izba ustaliła, co następuje:

Na podstawie dokumentacji postępowania o udzielenie zamówienia przekazanej przez Zamawiającego Izba ustaliła, że przedmiotem zamówienia jest utworzenie parku kieszonkowego na terenie Starego Parku w Siedlcach, w formule „zaprojektuj i wybuduj”, w tym prace projektowe (opracowanie kompletnej dokumentacji projektowej budowy parku kieszonkowego dla zakresu opisanego w Programie Funkcjonalno-Użytkowym (załącznik nr 1) wraz z uzyskaniem warunków technicznych, wszelkich decyzji, uzgodnień i opinii w tym uzgodnienie projektu z Konserwatorem Zabytków, pozwolenia na budowę/braku sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych, pozwolenia Konserwatora Zabytków na prowadzenie robót budowlanych i inne wymagane odrębnymi przepisami dokumenty niezbędne do realizacji inwestycji) oraz roboty budowlane uwzględniające między innymi: 1) przygotowanie terenu (rozbiórka istniejących nawierzchni, części ogrodzenia, demontaż istniejących obiektów małej architektury, roboty ziemne, wycinka części drzew i krzewów, itp.), 2) przygotowanie podłoża i wykonanie nasadzeń drzew, krzewów oraz bylin, 3) wykonanie łąk kwietnych oraz trawników, 4) wykonanie nowych nawierzchni mineralnych z obrzeżami betonowymi, 5) montaż elementów małej architektury tj. ławki, kosze na śmieci, tablice edukacyjne, budki dla ptaków, drewniane kłody, głazy, 6) wykonanie ogrodu deszczowego, 7) wykonanie instalacji oświetleniowej oraz monitoringu, 8) uporządkowanie terenu po zakończonych pracach. Szczegółowy zakres, opis przedmiotu zamówienia oraz wymagania Zamawiającego w zakresie sposobu jego realizacji zawarte zostały w dokumentacji przetargowej, w szczególności w Programie Funkcjonalno-Użytkowym wraz

ze wstępnym projektem lokalizacji elementów zagospodarowania.

W Rozdziale 21 SW Z opisano sposób obliczenia ceny, w tym wskazano, że wycena poszczególnych elementów powinna być wykonana z należytą starannością, w sposób rzetelny i realny. Ceny za poszczególne elementy winny składać się na ogólną ryczałtową kwotę brutto zamówienia podaną w Formularzu Oferty (pkt 21.2), a także, że oferta powinna zawierać zgodnie z przedmiotem zamówienia cenę ryczałtową brutto za wykonanie całego przedmiotu zamówienia, w tym za opracowanie dokumentacji projektowej, wykonanie usług związanych z zagospodarowaniem terenu oraz za wykonanie pozostałych prac, z zastrzeżeniem, że cena za opracowanie dokumentacji projektowej nie może przekroczyć 3,5 % wartości całej oferty (pkt 21.3) Zgodnie z pkt 21.5 SW Z cena oferty w przypadku Wykonawców mających siedzibę lub miejsce zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest ceną brutto, wyrażoną w PLN, obejmującą wszystkie koszty związane z wykonaniem pełnego zakresu przedmiotu zamówienia zapewniające przekazanie obiektu do użytkowania. Cenę oferty należy podać uwzględniając zakres prac, o którym mowa w Rozdziale 5 SW Z oraz w projektowanych postanowieniach umowy, inne koszty związane z obowiązującymi przy wykonaniu zamówienia przepisami prawa w tym koszty należnego podatku od towarów i usług VAT, a także koszty wynikające z wszelkich upustów i rabatów, koszty na ubezpieczenie społeczne (jeśli takie zaistnieją), zakładane marże, koszt ryzyk pojawiających się podczas realizacji zamówienia jakie na obecnym etapie postępowania mogą być zidentyfikowane.

W punkcie 1 formularza ofertowego wskazano:

„1. Całkowita ofertowa ryczałtowa cena wykonania przedmiotu zamówienia łącznie z podatkiem VAT wynosi (pkt 1.1 do 1.3) ……………………………………zł brutto, w tym:

1. 1. cena za opracowanie dokumentacji projektowej wraz z uzyskaniem niezbędnych opinii, uzgodnień i decyzji w tym decyzji pozwolenia na budowę lub zgłoszenia o zamiarze przystąpienia do wykonania robot budowlanych stanowi (max.

3,5% wartości wynagrodzenia ryczałtowego brutto) wynosi............................................. zł brutto 1.2.cena za wykonanie usług (zakwalifikowanych do 8 % stawki VAT) związanych z zagospodarowaniem terenu wynosi ...................................zł brutto 1.3.cena za wykonanie pozostałych prac (zakwalifikowanych do 23 % stawki VAT) ​ ynosi ............................zł brutto. w Oświadczamy, że cena oferty została sporządzona w oparciu o całkowity przedmiot zamówienia, posiadaną wiedzę i doświadczenie oraz uwzględnia należny podatek od towarów i usług VAT, a także wszystkie koszty wykonania przedmiotu zamówienia.”

Wartość szacunkową zamówienia ustalono na 3 268 521,50 zł netto na podstawie kosztorysu wykonania prac (kosztorys inwestorski). Zamawiający przeznaczył na sfinansowanie zamówienia kwotę brutto 3 738 343,00 zł.

W postępowaniu złożono siedem ofert. Przystępujący w formularzu ofertowym wskazał, że oferuje wykonanie zamówienia za cenę łącznie z podatkiem VAT 3 074 000,00 zł brutto, w tym 1.1 cena za opracowanie dokumentacji projektowej 100 000,00 zł brutto, 1.2 cena za wykonanie usług (zakwalifikowanych do 8 % stawki VAT) związanych z zagospodarowaniem terenu wynosi 2 500 000,00zł brutto, 1.3 cena za wykonanie pozostałych prac (zakwalifikowanych do 23 % stawki VAT) wynosi 474 000,00zł brutto.

Zamawiający 19 stycznia 2026 r. zawiadomił wykonawców o wyborze oferty Przystępującego jako najkorzystniejszej. Oferta Odwołującego z ceną 3 188 495,89 zł uzyskała drugie miejsce w rankingu ofert.

Izba zważyła, co następuje:

Biorąc pod uwagę zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, poczynione ustalenia faktyczne oraz orzekając w granicach zarzutów zawartych w odwołaniu, Izba stwierdziła, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie.

Izba za nieudowodniony uznała zarzut naruszenia przez Zamawiającego art. 226 ust.1 pkt 10 oraz art. 223 ust. 1 w zw. z art. 239 ust. 1 i 2 w zw. z art. 187 i art. 16 pkt 1 - 3 oraz art. 17 ust. 2 ustawy Pzp przez zaniechanie weryfikacji przez Zamawiającego poprawności przyjętych przez Przystępującego stawek podatku VAT i zaniechanie wezwania Przystępującego do wyjaśnień co do treści oferty w tym zakresie.

Przywołując ww. przepisy należy wskazać, że zgodnie z art. 16 ustawy Pzp zamawiający przygotowuje i przeprowadza postępowanie o udzielenie zamówienia w sposób: 1) zapewniający zachowanie uczciwej konkurencji oraz równe traktowanie wykonawców; 2) przejrzysty; 3) proporcjonalny. Art. 17 ust. 2 ustawy Pzp stanowi, że zamówienia udziela się wykonawcy wybranemu zgodnie z przepisami ustawy. Zgodnie z art. 223 ust. 1 ustawy Pzp w toku badania i oceny ofert zamawiający może żądać od wykonawców wyjaśnień dotyczących treści złożonych ofert oraz przedmiotowych środków dowodowych lub innych składanych dokumentów lub oświadczeń. Niedopuszczalne jest prowadzenie między zamawiającym a wykonawcą negocjacji dotyczących złożonej oferty oraz, z uwzględnieniem ust. 2 i art. 187, dokonywanie jakiejkolwiek zmiany w jej treści. W myśl art. 226 ust. 1 pkt 10 ustawy Pzp zamawiający odrzuca

ofertę, jeżeli zawiera błędy w obliczeniu ceny lub kosztu. Zgodnie zaś z art. 239 ust. 1 ustawy Pzp zamawiający wybiera najkorzystniejszą ofertę na podstawie kryteriów oceny ofert określonych w dokumentach zamówienia. Najkorzystniejsza oferta to oferta przedstawiająca najkorzystniejszy stosunek jakości do ceny lub kosztu lub oferta z najniższą ceną lub kosztem (art. 239 ust. 2 ustawy Pzp).

Uzasadniając zarzut Odwołujący, w oparciu o ceny zaoferowane przez wykonawców, podnosił, że cena wskazana przez Przystępującego w pkt 1.3 formularza ofertowego (cena za wykonanie pozostałych prac zakwalifikowanych do 23 % stawki VAT) odbiega od ofert pozostałych wykonawców. Odwołujący wskazał, że w przedmiotowym postępowaniu o udzielenie zamówienia stawka obniżona 8% znajdzie zastosowanie do gospodarki zielenią istniejącą, nasadzeń i wykonanie niecki ogrodu wodnego. Natomiast do pozostałego zakresu zamówienia tj. do wykonania rozbiórek, wykonania nawierzchni i obrzeży (PKD 43.11.Z), instalacji monitoringu (PKD 43.21.Z) oraz lamp oświetleniowych (PKD 43.21.Z) oraz instalacji materiałów edukacyjnych oraz innych elementów małej architektury (PKD 71.11.Z) zgodnie z obowiązującymi przepisami zastosowanie znajdzie stawka 23%. W konsekwencji w przypadku braku posiadania szczególnych zwolnień podatkowych przez Przystępującego kwota wskazana przez niego w pozycji 1.3 formularza oferty nie pozwala nie tylko na realizację robót objętych zamówieniem, ale nawet na sam zakup materiałów do realizacji zamówienia dla których przepisy prawa przewidują stawkę 23% VAT. Odwołujący wskazał ponadto, że przeważająca część zamówienia powinna być objęta stawką VAT 23%, gdyż na zamówienie w ok. 60% składają się pozycje objęte stawką VAT 23%. Zdaniem Odwołującego istnieje wysokie prawdopodobieństwo, że Przystępujący nie posiadania szczególnych uprawnień do zastosowania obniżonej stawki VAT, a co za tym idzie, że nieprawidłowo zastosował stawkę VAT 8% do części prac, do których powinno mieć zastosowanie VAT 23%. Zamawiający widząc znaczne rozbieżności pomiędzy ofertą Przystępującego i pozostałych oferentów w zakresie prac objętych stawką VAT 8% i 23 % oraz braku oczywistych podstaw prawnych do zastosowania obniżonej stawki do przeważającej części zamówienia powinien był dokonać weryfikacji prawidłowości zastosowanych stawek VAT i wystąpić do Przystępującego o udzielenie wyjaśnień.

Odnosząc się do powyższego Izba w pierwszej kolejności wskazuje, że dokonuje oceny zgodności prowadzenia przez Zamawiającego postępowania o udzielenie zamówienia z przepisami ustawy Pzp przez pryzmat podstaw faktycznych zarzutów zakreślonych w odwołaniu. Zgodnie bowiem z art. 555 ustawy Pzp Izba nie może orzekać co do zarzutów, które nie były zawarte w odwołaniu. Lektura odwołania pozwala zaś wywieść wniosek, że stanowisko Odwołującego miało charakter głównie teoretyczny – Odwołujący dość obszernie odniósł się do orzecznictwa związanego z badaniem prawidłowości zastosowanych stawek podatku VAT i błędem w obliczeniu ceny, nie dokonał jednak przełożenia tej teorii na praktyczne aspekty związane z przedmiotem tego konkretnego zamówienia. Wątpliwości Odwołującego oparte były wyłącznie na różnicach w cenach zaoferowanych przez wykonawców, a przede wszystkim na różnicach w cenach wskazanych przez wykonawców w punkcie 1.3 formularza ofertowego (za roboty objęte stawką 23% VAT), Odwołujący nie przedstawił jednak żadnych innych miarodajnych danych, które pozwałaby stwierdzić, że sposób obliczenia ceny przez Przystępującego faktycznie powinien wzbudzić u Zamawiającego wątpliwości wymagające wyjaśnienia. Odwołujący wyraził jedynie swoje subiektywne przekonanie, że wskazana przez Przystępującego w punkcie 1.3 formularza ofertowego kwota nie pozwala na realizację robót objętych zamówieniem, w tym zakup materiałów, niemniej poprzestał w tym zakresie jedynie na wyrażeniu przypuszczeń, których niczym nie poparł. Odwołujący nie przedstawił żadnych danych pozwalających ocenić, jakie faktycznie koszty wiążą się z wykonaniem tego właśnie zakresu prac. Odwołujący nie wskazał nawet, jakie konkretnie materiały są niezbędne do wykonania tego zakresu robót i jaki konkretny koszt implikują. Ponadto twierdzenia Odwołującego, że przeważająca część zamówienia powinna być objęta stawką VAT 23% (ok. 60 %) nie wytrzymują konfrontacji ze stanowiskiem Zamawiającego i Przystępującego oraz znajdującym się w dokumentacji postępowania kosztorysem inwestorskim, z którego wynika okoliczność przeciwna – ok. 57% wartości kosztorysowej prac wg kosztorysanta stanowią prace opodatkowane stawkę VAT 8%. Izba stwierdziła również, że Odwołujący nie odniósł się merytorycznie do stanowiska Przystępującego zawartego w piśmie, w którym opisał on, jakie jego zdaniem prace powinny być opodatkowane stawką 8%. Odwołujący nie przedstawił argumentacji, która wskazywałaby, że Przystępujący przyjął niewłaściwe założenia w zakresie kwalifikacji podatkowej. Argumentacja prezentowana przez Odwołującego podczas rozprawy po pierwsze wykraczała w części poza zakres zarzutów (twierdzenia o nieuwzględnieniu kosztów związanych z monitoringiem czy o ewentualnym przenoszeniu kosztów nie zostały podniesione w odwołaniu), a po drugie – jak słusznie spostrzegł Przystępujący - referowała ona do problematyki zaniżenia ceny lub nieujęcia w ofercie wszystkich niezbędnych kosztów, a nie do nieprawidłowego zastosowania stawki podatku VAT.

W tym stanie rzeczy Izba doszła do przekonania, że Odwołujący nie wykazał zasadności postawionego zarzutu.

Biorąc pod uwagę wszystko powyższe Izba stwierdziła, że odwołanie podlega oddaleniu i na podstawie art. 553 ustawy Pzp orzekła jak w sentencji.

O kosztach postępowania odwoławczego orzeczono stosownie do jego wyniku na podstawie art. 557 i 575 ustawy Pzp oraz § 8 ust. 2 pkt 1 w zw. z § 5 pkt 1 i 2 lit. a) i b) Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie szczegółowych rodzajów kosztów postępowania odwoławczego, ich rozliczania oraz wysokości i sposobu pobierania wpisu od odwołania z dnia 30 grudnia 2020 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 2437).

Zgodnie z art. 557 ustawy Pzp w wyroku oraz w postanowieniu kończącym postępowanie odwoławcze Izba rozstrzyga o kosztach postępowania odwoławczego. Art. 575 ustawy Pzp stanowi, że strony oraz uczestnik postępowania odwoławczego wnoszący sprzeciw ponoszą koszty postępowania odwoławczego stosownie do jego wyniku. § 8 ust. 2 pkt 1 ww. Rozporządzenia stanowi, że w przypadku oddalenia odwołania przez Izbę w całości, koszty ponosi odwołujący. Izba zasądza koszty, o których mowa w § 5 pkt 2, od odwołującego na rzecz zamawiającego.

Kosztami, o którym mowa w § 5 pkt 2, są uzasadnione koszty stron postępowania odwoławczego, w wysokości określonej na podstawie rachunków lub spisu kosztów, złożonych do akt sprawy obejmujące: a) koszty związane z dojazdem na wyznaczone posiedzenie lub rozprawę, b) wynagrodzenie i wydatki jednego pełnomocnika, jednak nieprzekraczające łącznie kwoty 3600 złotych, c) wynagrodzenie biegłych oraz zwrot poniesionych przez nich wydatków, jeżeli dowód z opinii biegłego został dopuszczony przez Izbę na wniosek strony lub uczestnika postępowania odwoławczego, d) inne uzasadnione wydatki, w tym koszty przeprowadzenia innych dowodów w postępowaniu odwoławczym niż dowód z opinii biegłego, dopuszczonych przez Izbę na wniosek strony lub uczestnika postępowania odwoławczego. Do kosztów postepowania odwoławczego zgodnie z § 5 ust. 1 ww. Rozporządzenia zalicza się także wpis od odwołania.

Wobec oddalenia odwołania w całości Izba kosztami postępowania obciążyła Odwołującego, zasądzając od Odwołującego na rzez Zamawiającego kwotę 3600 zł stanowiącą koszty postępowania odwoławczego poniesione przez Zamawiającego tytułem wynagrodzenia pełnomocnika, potwierdzone fakturą VAT złożoną do akt sprawy.

Przewodnicząca

………….………….................