Wyrok KIO 249/26 z 13 marca 2026

Zamawiający – 16 Wojskowy Oddział Gospodarczy w Drawsku Pomorskim – prowadzi w trybie przetargu nieograniczonego postępowanie o udzielenie zamówienia pn. Usługa sprzątania powierzchni zewnętrznych w rejonie odpowiedzialności 16 Wojskowego Oddziału Gospodarczego w Drawsku Pomorskim. Wartość zamówienia jest większa niż progi unijne. Ogłoszenie o zamówieniu zostało opublikowane w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej pod numerem 694672-2025.

Konsorcjum: P.G. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą PHU P.G., EVO RECYKLING Sp. z o.o. wniosło 19 stycznia 2026 r. odwołanie, w którym zarzucił Zamawiającemu naruszenie przepisów:

1. art. 18 ust. 3 ustawy Pzp w zw. z art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, poprzez uznanie za

skuteczne zastrzeżenia tajemnicy przedsiębiorstwa i zaniechanie udostępnienia załączników nr 1-8 do wyjaśnień dotyczących zaoferowanej ceny, złożonych przez Eco-Plan, co uniemożliwiło zweryfikowanie czy oferta wykonawcy Eco-Plan zawiera rażąco niską cenę i czy oferta jest niezgodna z warunkami zamówienia; 2)art. 224 ust. 6 i art. 226 ust. 1 pkt 8 oraz art. 226 ust. 1 pkt 5 i 10 ustawy Pzp, poprzez zaniechanie odrzucenia oferty Ekoton, mimo że w złożonych wyjaśnieniach dotyczących ceny wykonawca nie wykazał, że jego oferta nie zawiera rażąco niskiej ceny a ponadto potwierdził, że oferta jest niezgodna z wymaganiami SW Z i zawiera błędy w obliczeniu ceny; 3)art. 239 ust. 1 ustawy Pzp, poprzez wybór oferty Eco-Plan jako najkorzystniejszej, podczas gdy podlega ona odrzuceniu, zaniechanie odrzucenia oferty Ekoton oraz zaniechanie wyboru oferty Odwołującego jako najkorzystniejszej.

Odwołujący wniósł o nakazanie Zamawiającemu:

-unieważnienia czynności wyboru oferty wykonawcy Eco-Plan jako najkorzystniejszej w postępowaniu – w zadaniach 1, 2 i 3,

-udostępnienia Odwołującemu załączników nr 1-8 do wyjaśnień Eco-Plan dotyczących zaoferowanej ceny – w zakresie zadań 1, 2 i 3;

-odrzucenia oferty Ekoton w zakresie zadania 2 i 3.

Na podstawie dokumentacji przedmiotowego postępowania oraz biorąc pod uwagę stanowiska stron, Izba ustaliła i zważyła, co następuje:

Zarzut dotyczący tajemnicy przedsiębiorstwa wykonawcy Eco-Plan S.A.

Izba ustaliła następujący stan faktyczny:

Przystępujący zastrzegło jako tajemnicę przedsiębiorstwa załączniki nr 1-8 do wyjaśnień dotyczących zaoferowanej ceny, tj.:

1. Szczegółowa kalkulacja ceny dla Zadania 1, 2)Szczegółowa kalkulacja ceny dla Zadania 2, 3)Szczegółowa kalkulacja ceny dla Zadania 3, 4)Koszt pracodawcy z tytułu zatrudnienia pracownika na pełen etat w oparciu o minimalne wynagrodzenie za pracę w spółce ECO-PLAN S.A, 5)Średniomiesięczny koszt utrzymania pracownika zatrudnionego na pełen etat w spółce ECO-PLAN S.A, 6)Średniomiesięczna amortyzacja oraz koszty administracyjne w spółce ECO-PLAN S.A., 7)Sprzęt w dyspozycji wykonawcy, 8)Aktualne faktury kosztowe.

Przystępujący w uzasadnieniu tego zastrzeżenia, obok teoretycznych wywodów na temat tajemnicy przedsiębiorstwa i cytatów z orzecznictwa, wskazał: (…) W zastrzeżonych załącznikach znajdują się informacje gospodarcze i organizacyjne, a także szczegółowe kalkulacje i dokumenty księgowo-kadrowe, których ujawnienie zagraża naszym interesom, gdyż daje możliwość ich wykorzystania w celu zachwiania naszej pozycji rynkowej, co zdecydowało o podjęciu przez nas działań, zmierzających do zachowania ich poufnego charakteru.

Informacje te nie są powszechnie dostępne, nie są udostępniane osobom trzecim, w tym zwłaszcza konkurującym wykonawcom. Dostęp do tych dokumentów ma ograniczony krąg zaufanych osób tj. zarząd spółki, księgowa i kadrowa.

Zastrzeżone informacje tworzą całość kalkulacji ceny ofertowej dla ww. Zadań. Tym samym stanowią one dane gospodarcze i organizacyjne, dotyczące sposobu i metod działalności. Informacje te są danymi handlowymi na temat elementów ceny i sposobu jej budowania a także sposobu budowania strategii cenowej oferty. Informacje jako całość, decydują o przewadze rynkowej nad pozostałymi uczestnikami rynku. Kompilacja wspomnianych informacji i dokumentów pozwala uzyskać dane o systemowym i kompletnym modelu usługi, który to model wpływa bezpośrednio na sposób kalkulowania przez nas ceny ofertowej. Model ten, zobrazowany za pomocą zbioru informacji (kalkulacji oraz

innych dokumentów), posiada wartość gospodarczą, ponieważ daje istotną przewagę, pozwalającą na szczególnie korzystne wyliczenie kosztów wykonania usługi.

Zaznaczyć również należy, zgodnie z aktualną ustawą o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, że za tajemnicę uznaje się informacje, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze elementów, nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji, albo nie są dla nich łatwo dostępne.

Tym samym, powyższe zastrzeżenie jest zasadne zarówno ze względów funkcjonalnych, jak i celowościowych, a nadto jest zgodne z wymogami obowiązującej ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Zastrzeżone przez nas informacje dają wiedzę, co do sposobu kalkulowania cen, jaką posługujemy się jako przedsiębiorca, zaś sposób kalkulacji cen wpływa bezpośrednio na renomę przedsiębiorstwa oraz jego pozycję rynkową i konkurencyjność, co oznacza, że informacje te stanowią wartość gospodarczą.

Nasze wieloletnie doświadczenie w świadczeniu usług objętych niniejszym zamówieniem pozwoliło nam na opracowanie szczegółowych biznesplanów (kalkulacji) dla przedmiotowych usług dot. Zadań 1-3, w aktualnych warunkach rynkowych oraz przy uwzględnieniu obowiązującego stanu prawnego. Kalkulacje te mają realną wartość gospodarczą, gdyż stanowią niezwykle cenne źródło informacji dla konkurencji. Prezentują one bowiem szczegółowy sposób kalkulacji ceny oraz wszystkie dane przyjęte do jej obliczenia, wynikające z naszej wiedzy i doświadczenia.

Są to informacje niedostępne konkurującym wykonawcom i niemożliwe do ustalenia przez nich w normalnych warunkach.

Kalkulacje powstały na potrzeby tego konkretnego postępowania i zawierają strategię cenową oraz elementy składowe tej strategii, takie jak kalkulacje szczegółowe, dane wejściowe, strukturę zatrudnienia, metodologię wyliczenia ceny, stanowiące nasze know-how i mające wymierną wartość handlową i gospodarczą, ponieważ:

-obrazują rozwiązania dotyczące kalkulacji ceny, -wpływają na konkurencyjność Spółki na rynku właściwym dla tego zamówienia, -mają bezpośrednie przełożenie na nasze przychody.

Ujawnienie tych informacji może wywołać negatywne konsekwencje dla nas. Zapoznanie się z danymi przyjętymi przez nas do obliczenia ceny, metodami ustalania kosztów, struktury zatrudnienia, planowania zysków, które mają decydujące znaczenie w niniejszym zamówieniu, może zagrozić naszej pozycji konkurencyjnej zarówno teraz jak i w przyszłości.

Podmioty konkurencyjne mogłyby wykorzystać poznane dane do osiągnięcia korzyści majątkowych, kopiując naszą strukturę i strategię budowania ceny. (…) Sposób skalkulowania ceny ofertowej jest pochodną przyjętych przez Spółkę sposobów minimalizowania ryzyka oraz kosztów wykonania przedmiotu zamówienia, jak również przyjętych sposobów wyceny ryzyka, którego nie da się zminimalizować, a więc takich "informacji praktycznych", które Spółka wypracowała w toku prowadzenia działalności gospodarczej (wynikających z doświadczeń Wykonawcy) i nie udostępnia ich podmiotom trzecim. (…) Odtajnienie informacji zawartych w Szczegółowych kalkulacji ceny (w tym informacji dotyczących kosztów pracy, wywozu odpadów czy też środków przeznaczonych do realizacji zamówienia) w połączeniu z planowanym sprzętem umożliwi konkurencyjnym wykonawcom jednoznaczne ustalenie m.in., jaki jest koszt planowanych nakładów inwestycyjnych wykonawcy, jakimi urządzeniami dysponuje wykonawca. Informacje te odnoszą się do czynników mających istotny wpływ na przewagę konkurencyjną wykonawcy zarówno na rynku zamówień publicznych, jak i na rynku usług z innych sektorów gospodarki. Wiedza w powyższym zakresie umożliwiłaby bowiem konkurencji wykonawcy ustalić, w jakich postępowaniach przetargowych wykonawca może wziąć udział, jakie nakłady i koszty będzie musiał ponieść, żeby wykonać określone zamówienia publiczne, a w konsekwencji ustalić potencjalną cenę jaką mógłby zaoferować wykonawca w takich postępowaniach.

Informacje zawarte w zastrzeżonych załącznikach nie są powszechnie dostępne i są objęte rzeczywistą ochroną poufności. Są przedmiotem ochrony przez ich utajnienie przed innymi podmiotami, w tym zwłaszcza przed potencjalną konkurencją. Są to informacje w odniesieniu do których podjęliśmy działania w celu utrzymania ich w poufności, jako podmiot uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi (por. art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji). Utrzymanie tych informacji jako tajemnicy zostało poprzedzone przez nas działaniami eliminującymi możliwość dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań. Zgodnie z decyzją Zarządu ECO-PLAN S.A. dostęp do biznesplanów przetargowych tj. założeń i kalkulacji cen przetargowych oraz cen jednostkowych, wszelkich wyjaśnień tych cen, ma ograniczony krąg zaufanych osób zobowiązanych do zachowania poufności tych informacji. (…) Tym samym, ww. zastrzeżenie jest zasadne zarówno ze względów funkcjonalnych, jak i celowościowych, a nadto jest

zgodne z wymogami obowiązującej ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Zastrzeżone przez nas informacje dają wiedzę, co do sposobu kalkulowania cen, jaką posługujemy się jako przedsiębiorca, zaś sposób kalkulacji cen wpływa bezpośrednio na renomę przedsiębiorstwa oraz jego pozycję rynkową i konkurencyjność, więc tym samym stanowi wartość gospodarczą.

Odtajnienie tych informacji bezspornie spowodowałoby powstanie szkody i zagroziło naszym interesom.

Ujawnienie osobom trzecim, w tym m.in. naszej potencjalnej konkurencji zastrzeżonych przez nas informacji tj. naszego know-how, mogłoby osłabić naszą pozycją w przyszłych przetargach organizowanych przez Państwa na te usługi, bowiem potencjalni nasi konkurenci mogliby kopiować wskazaną w naszej kalkulacji strukturę i strategię budowania ceny i osiągnąć korzyść majątkową w związku z poznaniem szczegółów tej kalkulacji. Oczywistym jest, iż przedmiotowe usługi są usługami powtarzającymi się okresowo i z całą pewnością będą kolejne przetargi na niniejsze usługi. Tym samym, strategia cenowa jaką przyjęliśmy w naszych kalkulacjach jest opracowana na rzecz tego konkretnego postępowania, a także przyszłych postępowań przetargowych w tej samej sprawie, więc może zostać wykorzystana w grze konkurencyjnej.

Izba zważyła, co następuje:

Zarzut jest zasadny.

Zgodnie z art. 18 ustawy Pzp:

1. Postępowanie o udzielenie zamówienia jest jawne.
2. Zamawiający może ograniczyć dostęp do informacji związanych z postępowaniem o udzielenie zamówienia tylko w przypadkach określonych w ustawie.
3. Nie ujawnia się informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz.U. z 2022 r. ), jeżeli wykonawca, wraz z przekazaniem takich informacji, zastrzegł, że nie mogą być one udostępniane oraz wykazał, że zastrzeżone informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. Wykonawca nie może zastrzec informacji, o których mowa w .

Stosownie do art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności.

W pierwszej kolejności wyraźnego podkreślenia wymaga, że jedną z podstawowych zasad obowiązujących w systemie zamówień publicznych jest zasada jawności postępowania, a ograniczenie dostępu do informacji związanych z postępowaniem o udzielenie zamówienia może zachodzić wyłącznie w przypadkach określonych ustawą, co wynika z art. 18 ust. 2 ustawy Pzp. Wyjątkiem od tej zasady jest wyłączenie udostępniania informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa, na podstawie art. 18 ust. 3 ustawy Pzp. W świetle art. 18 ust. 3 ustawy Pzp, nie ujawnia się informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa pod warunkiem wykazania przez wykonawcę zasadności ich zastrzeżenia.

Zauważenia wymaga, że wprowadzając obowiązek wykazania zamawiającemu przesłanek zastrzeżenia tajemnicy przedsiębiorstwa (nowelizacja poprzednio obowiązującej ustawy Pzp dokonana 29 sierpnia 2014 r.), w uzasadnieniu do poselskiego projektu ustawy o zmianie ustawy – Prawo zamówień publicznych (Sejm RP VII kadencji, Nr druku: 1653) wskazano, m.in.: Wprowadzenie obowiązku ujawniania informacji stanowiących podstawę oceny wykonawców (zmiana art. 8 ust. 3). Przepisy o zamówieniach publicznych zawierają ochronę tajemnic przedsiębiorstwa wykonawcy ubiegającego się o udzielenie zamówienia. Mimo zasady jawności postępowania, informacje dotyczące przedsiębiorstwa nie są podawane do publicznej wiadomości. Jednakże, słuszny w swym założeniu przepis jest w praktyce patologicznie nadużywany przez wykonawców, którzy zastrzegając informacje będące podstawą do ich ocen, czynią to ze skutkiem naruszającym zasady uczciwej konkurencji, tj. wyłącznie w celu uniemożliwienia weryfikacji przez konkurentów wypełniania przez nich wymagań zamawiającego. Realizacja zadań publicznych wymaga faktycznej jawności wyboru wykonawcy. Stąd te dane, które są podstawą do dopuszczenia wykonawcy do udziału w postępowaniu powinny być w pełni jawne. Praktyka taka miała miejsce do roku 2005 i bez negatywnego skutku dla przedsiębiorców dane te były ujawniane. Poddanie ich regułom ochrony właściwym dla tajemnicy przedsiębiorstwa jest sprzeczne z jej istotą, a przede wszystkim sprzeczne z zasadą jawności realizacji zadań publicznych. Rozwiązanie takie zostało utrzymane w obecnie obowiązującym stanie prawnym. W konsekwencji rolą zamawiającego w toku badania złożonych dokumentów jest

ustalenie, czy wykonawca temu obowiązkowi sprostał udowadniając, że zastrzeżone informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. Zdaniem Izby sformułowanie użyte przez ustawodawcę, w którym akcentuje się konieczność „wykazania” oznacza obowiązek dużo dalej idący, niż tylko złożenie oświadczenia co do przyczyn objęcia informacji tajemnicą przedsiębiorstwa.

Aby zatem wykazać skuteczność zastrzeżenia informacji, Przystępujący zobowiązany był wykazać łączne wystąpienie następujących przesłanek definicji legalnej tajemnicy przedsiębiorstwa, o których mowa w art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji:

1. informacje mają charakter techniczny, technologiczny, organizacyjny przedsiębiorstwa lub inny posiadający wartość gospodarczą, 2)informacje jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, 3)uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności.

Ustawodawca w art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji przesądził, że zastrzegana informacja ma mieć charakter techniczny, technologiczny, organizacyjny przedsiębiorstwa lub inny posiadający wartość gospodarczą. Podkreślenia wymaga, że przesłanka „posiadający wartość gospodarczą” odnosi się nie tylko do informacji „innej”, ale także informacji technicznej, technologicznej i organizacyjnej. Nie wystarcza więc stwierdzenie, że dana informacja ma charakter techniczny, technologiczny czy organizacyjny, ale musi także ona przedstawiać pewną wartość gospodarczą dla wykonawcy właśnie z tego powodu, że pozostanie poufna. Taka informacja może być dla wykonawcy źródłem jakichś zysków lub pozwalać mu na zaoszczędzenie określonych kosztów.

Wyraźnie podkreślić należy, że badaniu przez Izbę podlega czynność Zamawiającego polegająca na ocenie przedstawionego przez wykonawcę uzasadnienia zastrzeżenia tajemnicy przedsiębiorstwa, Izba nie docieka natomiast, czy zastrzeżone informacje obiektywnie stanowią lub mogą stanowić informacje podlegające ochronie. Rozstrzygnięcie zarzutów przez Izbę polega na odpowiedzi na pytanie, czy Zamawiający prawidłowo uznał, że wykonawca w ustawowym terminie uzasadnił w sposób wystarczający dokonane zastrzeżenie. Nie jest też rolą Zamawiającego ocena, czy określone informacje mogą potencjalnie stanowić tajemnicę przedsiębiorstwa, zadaniem Zamawiającego jest natomiast zbadanie, czy wykonawca należycie uzasadnił zastrzeżenie informacji, gdyż to jakość tego uzasadnienia decyduje o tym, czy w jawnym postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego określone informacje mogą pozostać niejawne.

W ocenie Izby uzasadnienie zastrzeżenia przedłożone przez Przystępującego nie potwierdza zasadności utrzymania tajemnicy przedsiębiorstwa.

Przede wszystkim Przystępujący nie sprostał ciężarowi wykazania wartości gospodarczej zastrzeganych informacji. Przedstawione przez niego uzasadnienia zastrzeżenia ma tak charakter ogólny charakter, że mogłoby być przedstawione w każdym innym postępowaniu o udzielenie zamówienia. Znaczna część tego uzasadnienia to liczne cytaty z orzecznictwa oraz teoretyczne wywody dotyczące tajemnicy przedsiębiorstwa w postępowaniach o udzielenie zamówienia publicznego, niewnoszące żadnej wiedzy co do zasadności zastrzeżenia konkretnych informacji przedstawionych w przedmiotowym postępowaniu o udzielenie zamówienia. Pozostała część uzasadnienia to ogólnikowe deklaracje o istnieniu wartości gospodarczej, sprowadzające się do twierdzeń, że zastrzeżone informacje jako całość decydują o przewadze rynkowej wykonawcy, obrazują sposób kalkulacji cen oparty na jego wiedzy i doświadczeniu, strategię cenową oraz know-how. Próbując wykazać istnienie wartości gospodarczej zastrzeganych dokumentów Przystępujący posługuje się ogólnymi sformułowaniami, a twierdzenia w tym zakresie są gołosłowne.

Uzasadnienie zastrzeżenia nie zawiera konkretnych, wiarygodnych i przekonujących argumentów, pozwalających stwierdzić, w jaki sposób informacje przedstawione w załącznikach do wyjaśnień mogą zostać wykorzystane przez innych wykonawców ze szkodą dla Przystępującego.

Odnosząc się do twierdzeń Przystępującego, że zastrzeżone wyjaśnienia dotyczą sposobu kształtowania strategii cenowej zauważyć należy, że zakres przedstawionych informacji, określony treścią wezwania Zamawiającego, trudno uznać za ujawniający generalną politykę handlową przedsiębiorstwa Przystępującego. Są to informacje cenowe odnoszące się stricte do prowadzonego postępowania o udzielenie zamówienia, niemogące mieć wpływu na konkurencję w tym postępowaniu.

Z uzasadnienia nie sposób powziąć wiedzy, dlaczego akurat informacje przedstawione przez Przystępującego w tym postępowaniu miałyby tajemnicę przedsiębiorstwa stanowić, nie wiadomo, jakie szczególne cechy można i, przypisać i w jaki sposób mogłyby one być wykorzystane przez innych wykonawców w przyszłości, w celu stworzenia

przewagi konkurencyjnej. Za niewystarczające należy uznać twierdzenie, że konkurenci mogliby kopiować wskazaną w naszej kalkulacji strukturę i strategię budowania ceny i osiągnąć korzyść majątkową w związku z poznaniem szczegółów tej kalkulacji. Przyjęcie takiej argumentacji prowadziłoby do nieakceptowalnego wniosku, że zaprezentowanie kalkulacji ceny ofertowej czy składników kosztotwórczych może co do zasady pozostawać w postępowaniach o udzielenie zamówienia niejawne. Zauważenia wymaga, że kalkulacja ceny dla potrzeb obecnie prowadzonego postępowania jest ściśle związana z konkretnymi, szczegółowymi wymaganiami określonymi przez Zamawiającego. Przystępujący w najmniejszym nawet stopniu nie wykazał, że kalkulacja ta mogłaby być faktycznie wykorzystana w postępowaniach, w których wymagania co do zakresu, częstotliwości i sposobu realizacji usług, są inne. To samo dotyczy twierdzeń Przystępującego o wartości gospodarczej informacji o kontrahentach czy metodach realizacji zamówienia.

W ocenie Izby zakres utajnionych informacji jest typowy dla wyjaśnień dotyczących zaoferowanej ceny, składanych w postępowaniach o udzielenie zamówienia publicznego, a Przystępujący nie wykazał okoliczności przeciwnych.

Już sam fakt niewykazania wartości gospodarczej zastrzeganych informacji powoduje, że zastrzeżenie tajemnicy przedsiębiorstwa nie mogło być uznane za skuteczne, a Zamawiający był do ujawnienia pełnej treści załączników do wyjaśnień. Zaniechanie takiego ujawnienia stanowi naruszenie art. 18 ust. 1-3 ustawy Pzp.

Niezależnie od powyższego, za niewystarczające należy uznać uzasadnienie zastrzeżenia w zakresie, w jakim odnosi się do braku powszechnej znajomości zastrzeżonych informacji i działań mających na celu zachowanie ich w poufności. Sprowadza się ono do ogólnych i gołosłownych twierdzeń, że informacje zawarte w zastrzeżonych załącznikach nie są powszechnie dostępne i są objęte rzeczywistą ochroną poufności. Są przedmiotem ochrony przez ich utajnienie przed innymi podmiotami, w tym zwłaszcza przed potencjalną konkurencją. Przystępujący wskazał, że podjął działania eliminujące możliwość dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań i powołał się na bliżej nieokreśloną decyzję zarządu o ograniczeniu kręgu osób mających dostęp do biznesplanów przetargowych. Powyższe trudno uznać za należyte wykazanie przesłanek braku powszechnej znajomości zastrzeżonych informacji i działań mających na celu zachowanie ich w poufności. Przede wszystkim jednak podkreślić należy, że Przystępujący nie tylko nie wykazał, ale nawet nie uprawdopodobnił, że zastrzeżone informacje mają wartość gospodarczą.

Zarzut dotyczący rażąco niskiej ceny wykonawcy Ekoton Sp. z o.o.

Izba ustaliła następujący stan faktyczny:

Zgodnie z § 12 wzoru umowy dla poszczególnych części zamówienia:

1. Wykonawca otrzyma wynagrodzenie za rzeczywiście wykonaną usługę potwierdzoną protokołem i podpisaną przez Osoby określone w § 2, obliczoną jako iloczyn jednostkowych stawek ryczałtowych podanych w formularzu cenowym oraz ilości wykonanych usług.
2. Wynagrodzenie to obejmuje wszystkie koszty związane z realizacją przedmiotu umowy, choćby nawet wprost nie wynikały z umowy, a były niezbędne do jej prawidłowego wykonania, w tym m.in. koszty środków do zwalczani szkodników, zużytych mediów, robociznę, ubezpieczenia, podatki i inne (jakiekolwiek niedoszacowanie, pominięcie lub brak wszechstronnego rozpoznania zakresu przedmiotu umowy nie może być podstawą do zmiany wynagrodzenia).

W postępowaniu zostały złożone oferty z następującymi cenami:

Część 2 Nr oferty

Wykonawca

Wartość brutto w zł

1

Ekoton Sp. z o.o.

3 190 090,18

2

Zakład Sprzątania Wnętrz Józef Jankowski MOP83 Sp. z o. o.

4 238 017,42

3

Konsorcjum Zamiatamy.pl PHU P.G., EVO RECYKLING Sp. z o.o.

4 165 717,59

4

SNA Service Sp. z o.o.

4 989 299,94

7

ECO-PLAN S.A.

3 037 277,46

Część 3 Nr oferty

Wykonawca

Wartość brutto w zł

1

Ekoton Sp. z o.o.

7 393 990,22

2

Zakład Sprzątania Wnętrz Józef Jankowski MOP83 Sp. z o. o.

10 475 823,82

3

Konsorcjum: Zamiatamy.pl PHU P.G., EVO RECYKLING Sp. z o.o.

9 077 562,06

4

SNA Service Sp. z o.o.

10 447 589,28

7

ECO-PLAN S.A.

5 566 731,96

Pismem z 3 grudnia 2025 r. Zamawiający wezwał wykonawcę Ekoton do złożenia wyjaśnień dotyczących zaoferowanej ceny. Zamawiający wskazał w wezwaniu, że wycenił całkowitą wartość:

-w zadaniu nr 2 na 5 950 981 ,29 zł brutto. Wykonawca złożył ofertę na wartość: 3 190 090,18zł. Cena zaoferowana przez Wykonawcę jest 0 46,39% niższa niż wartość szacunkowa zamówienia ustalona przez Zamawiającego.

-w zadaniu nr 3 na 13 001 057,88 zł brutto. Wykonawca złożył ofertę na wartość: 7 393 990,22 zł. Cena zaoferowana przez Wykonawcę jest 0 43,13% niższa niż wartość szacunkowa zamówienia ustalona przez Zamawiającego.

Zamawiający zaznaczył, że oczekuje wskazania elementów cenotwórczych w sposób możliwie skrupulatny, rzetelny, szczegółowy i niebudzący wątpliwości i przedstawienia pełnej kalkulacji oraz wyjaśnień popartych konkretnymi dowodami (aktualne faktury kosztowy, ceny zaoferowane w innych postępowania, kopie umów, itp.).

Wykonawca złożył wyjaśnienia, w których wskazał:

Dla ustalenia ilości pracowników do wykonywania prac przyjęliśmy wyliczenia przedstawione w zał. nr 1 - Analiza zapotrzebowania pracowników dla terenów utwardzonych, w zał. nr 2 - Analiza zapotrzebowania pracowników dla terenów zielonych oraz w zał. nr 3 - Analiza zapotrzebowania pracowników dla mineralizacji pasów.

W tabeli załącznik nr 1 przedstawiono powierzchnie utwardzone z podziałem na rodzaj nawierzchni place, drogi, chodniki (kolumna B) wraz z ilościami w m2 (kolumna C) przypadającymi na te powierzchnie. Do codziennego utrzymania tych powierzchni (zgodnie ze specyfikacją techniczną) przyjęliśmy używanie zamiatarek tylnych przyczepianych do traktora dla rodzaju powierzchni utwardzonych place i drogi oraz zamiatarki ręczne dla powierzchni chodników. Opis zamiatarek oraz ich wydajność przedstawiono w załączonych opisach maszyn. Informacje te pobrano ze strony producenta maszyn:

W kolumnie C tabeli podaliśmy rodzaj urządzenia dla danego rodzaju powierzchni a w kolumnie E wydajność tych maszyn zgodnie z danymi podanych przez producenta tych maszyn. W kolumnie F wyliczyliśmy czas pracy mnożąc powierzchnię (kolumna C) przez wydajność (kolumna E). Ponadto do wyliczeń przyjęliśmy dodatkowe (pozostałe) prace ręczne dla danego kompleksu (kolumna G). Ilości te oszacowaliśmy na podstawie rodzaju powierzchni i wielkości terenu.

W kolumnie H wyliczyliśmy łączną ilość godzin – prace mechaniczne i prace ręczne (suma ilości z kolumny F i G). W kolumnie I wyliczyliśmy ilość etatów potrzebnych do wykonania tych prac (ilość godzin H podzielić na 8 godzinny czas pracy).

Tak samo obliczyliśmy zapotrzebowanie na pracowników na tereny zielone. W załączniku nr 2 w tabeli przedstawiono powierzchnie terenów zielonych z podziałem na rodzaj trawniki, rabaty, żywopłoty, grabienie (kolumna B) wraz z ilościami w m2 (kolumna C) przypadającymi na te powierzchnie. Do jednorazowych prac na zlecenie tych powierzchni (zgodnie ze specyfikacją techniczną) przyjęliśmy używanie kosiarek bijakowych, traktorków, Riderów, kosiarek samojezdnych, pchanych i wykaszarek. Opis kosiarek bijakowych, traktorków i riderów oraz ich wydajność przedstawiono w załączonych opisach maszyn. W kolumnie C tabeli podaliśmy rodzaj urządzenia dla danego rodzaju powierzchni lub prace ręczne a w kolumnie E wydajność tych maszyn zgodnie z danymi podanych przez producenta tych maszyn. W kolumnie F wyliczyliśmy czas pracy mnożąc powierzchnię (kolumna C) przez wydajność (kolumna E). Ponadto do wyliczeń przyjęliśmy dodatkowe (pozostałe) prace ręczne dla danego kompleksu (kolumna G). Ilości te oszacowaliśmy na

podstawie rodzaju powierzchni i wielkości terenu. W kolumnie H wyliczyliśmy łączną ilość godzin – prace mechaniczne i prace ręczne (suma ilości z kolumny F i G). W kolumnie I wyliczyliśmy ilość etatów potrzebnych do wykonania tych prac (ilość godzin H podzielić na 8 godzinny czas pracy oraz podzielić na miesiąc).

Takie same wyliczenia przedstawiliśmy dla prac mineralizacji pasów oraz lasy i zarośla w tabeli załącznik nr 3 Analiza zapotrzebowania pracowników dla mineralizacji pasów.

W zał. nr 4 Analiza cenowa kosztów paliwa z podziałem na część powierzchni utwardzonych i powierzchni terenów zielonych, przedstawiliśmy wyliczenia dotyczące kosztów paliwa potrzebnego do wykonania przedmiotowych prac. W kolumnie B przedstawiliśmy ilości godzin pracy traktorów wyliczonych na podstawie danych z tabel zał. nr 1, 2, 3 - Analiza zapotrzebowania pracowników (kolumna F – czas pracy h). W kolumnie D zużycie paliw na godzinę zgodnie z przedstawionym załącznikiem o zużycie paliwa, w kolumnie E zużycie paliwa w miesiącu (kolumna D razy średnio 20 dni pracy w miesiącu), w kolumnie F cenę paliwa brutto w oparciu aktualne ceny i posiadane rabaty z załącznika oświadczenie stacji paliw Nordoen za zakup paliwa w okresie składania oferty, w kolumnie G cenę paliwa netto. w kolumnie H łączny koszt paliwa netto miesięcznie, w kolumnie I koszty paliwa inne np. dmuchawa, zamiatarka ręczna, kosiarki, dmuchawy i inne, w kolumnie J łączny koszt paliwa netto. W załączeniu przedstawiamy zaświadczenie od firmy Nordoen sp. z o.o. na zniżki na paliwo zakupione na ich stacji paliw.

Dla wyliczenia całkowitego kosztu prac przyjęliśmy wyliczenia przedstawione w tabeli załącznik nr 5 a część II Złocieniec i załącznik 5b część III Drawsko Pomorskie. Analiza cenowa kosztów wykonania usługi utrzymania terenów zewnętrznych utwardzonych – miesięczna oraz terenów zielonych – jednokrotne wykonanie oraz mineralizacja pasów – jednokrotne wykonanie. W kolumnie C przedstawiliśmy ilość etatów do wykonania przedmiotowych prac wyliczonych w tabeli z załącznika nr 1, 2, 3 - Analiza zapotrzebowania pracowników. W kolumnie D przedstawiliśmy całkowity koszt pracownika dla pracodawcy. Wszystkie osoby zatrudnione do wykonywania przedmiotowych prac zatrudnione będą na umowę o pracę (zgodnie z wymaganiami specyfikacji) z wynagrodzeniem stanowiącym minimalna stawkę krajową zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów. w sprawie wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę na rok 2026. Kwota ta wynosi 4806 zł brutto. Do wyliczenia całkowitego kosztu dla pracodawcy wynikające z zatrudnienia pracownika na umowę o pracę przyjęliśmy kwotę 5790,28 zł. Składają się na wynagrodzenie brutto – 4806,00 zł dla pracownika oraz ubezpieczenie pracownika emerytalne – 469,07 zł, ubezpieczenie rentowe – 312,39 zł, ubezpieczenie wypadkowe – 80,26 zł, fundusz pracy – 117,75 zł, fundusz gwarantowany świadczeń pracy – 4,81 zł.

W kolumnie E ujęte zostały koszty paliwa z wyliczeń z tabeli z załącznika nr 4.

Liczbę etatów wyliczoną na podstawie załącznika 1, 2, 3 zaokrągliliśmy do pełnych etatów.

Do obliczenia całości kosztów służy tabela podsumowująca „Koszt całej usługi”, w której przedstawiono wszystkie koszty miesięczne i dla całej umowy 24 miesiące tj. koszt pracowników, koszt paliwa, inne koszty, koszty sprzętowe.

Przy czym inne koszty wyszczególnione w kolumnie H i G dotyczą między innymi: odbiór zanieczyszczeń, odbiór skoszonej trawy, odbiór liści, zakup piasku do posypywania dróg, zakup środków chemicznych do posypywania dróg, zakup pojemników na piach, zakup pojemników na odpady, zakup środków chemicznych do oprysków na chwasty, zakup traw do dosiewki, nawozów, koszty badań lekarskich pracowników, koszty szkoleń pracowników, ubioru i obsługi pracowników, koszty usuwania sopli, koszty materiałów zużywalnych np. żyłki do kosiarek, oleju do sprzętu, koszty ubezpieczeń firmy, pojazdów, koszty przeglądów, oraz inne koszty niezbędne do wykonania przedmiotowych prac.

W kolumnie I ujęliśmy miesięczne koszty sprzętowe – amortyzację wynikającą z obliczeń z tabeli w załączniku nr 6 a dla części II Złocieniec i 6 b dla części Drawsko Pomorskie. W kolumnie J te same koszty ujęte z skali całej umowy – 24 miesiące. Kolumna K jest to kwota oferty netto zaoferowana przez nas a kolumna L to wyliczenia zysku, tj. kwota oferty pomniejszona o koszty z kolumn D (koszt pracowników), F (koszt paliwa), G (inne koszty), J (koszty sprzętowe – amortyzacja). Zarówno dla części II jak i części III udowodniliśmy wypracowanie wysokiego zysku. Tak wysoki zysk pokazuje rezerwę nawet w przypadku nieprzewidzianym. Daje to bezpieczna kwotę na np. zatrudnienie dodatkowego pracownika np. w okresie bardzo śnieżnej zimy, a także uzupełnienie sprzętu lub zakup innego potrzebnego sprzętu.

W tabeli w załączniku 6 a i 6 b przedstawiliśmy wyliczenia sprzętowe tzn. amortyzację sprzętu. W tabeli tej wykazaliśmy sprzęt wymagany do wykonania zadania powiększony o sprzęt i ilości potrzebne według naszego doświadczenia.

Wykazane tu koszty są to koszty amortyzacji, koszty zużycia materiałów, sprzętu, konieczności serwisu, konieczności wymiany i zakupów nowych zużytych sprzętów.

Do wyliczenia kosztów przyjęto najbardziej pracochłonną metodę wykonania prac obejmującą całość terenu. Przy zastosowaniu innych urządzeń np. dmuchaw można strumieniem powietrza zdmuchiwać zanieczyszczenia od osi dróg do krawężników i jedynie przy krawężnikach wykorzystywać zamiatarkę mechaniczną zamontowaną do traktora. Tak samo

można postępować na możliwych do wykonania tego terenach placów i chodników.

Wyliczone ilości pracowników będą zatrudnione przez cały czas trwania umowy niezależnie od pory roku i zlecanych prac.

Ci sami pracownicy mogą wykonywać prace zarówno przy terenach utwardzonych i przy zielonych.

Należy dodać, że Ekoton sp. z o.o. (…) wcześniej, od 2015 roku przez sześć lat wykonywał identyczne prace na tym terenie w ramach identycznych umów i zakresów prac i nigdy nie było zastrzeżeń co do wykonywanych prac, nigdy nie otrzymaliśmy kar za niewykonanie lub niewłaściwe wykonanie wszystkich prac objętych umowami. Doświadczenie to potwierdzają przedstawione wyliczenia i metodyka pracy.

Ponadto w załączeniu przedstawiamy Państwu oferty innych wykonawców na identyczne zadania o identycznym zakresie prac, które potwierdzają prawidłowość cen przedstawionych przez Ekoton sp. z o.o. (…) Wykonawca załączył do wyjaśnień:

-Zał. nr 1, 2, 3 - Analiza zapotrzebowania pracownika, -Zał. Nr 4 - Analiza cenowa kosztów paliwa – miesięczna, -Zał. nr 5 a i 5 b - Analiza cenowa wykonania usług -Zał. Nr 6 a i 6 b – analiza sprzętowa - amortyzacja -Zał. Nr 6 – oferty innych wykonawców -Zał. Nr 7 – Wyliczenia kosztów pracodawcy wynagrodzeń pracowników na rok 2026, -Zał. opis, wydajność i dane urządzeń i maszyn. -Zał. Formularze ofertowe innych firm -Zał. Referencje wystawione dla Ekoton w identycznych zadaniach -Zał. Oświadczenia firm współpracujących o zniżkach i rabatach.

Izba zważyła, co następuje:

Zarzut jest zasadny.

Stosownie do art. 226 ust. 1 pkt 8 ustawy Pzp Zamawiający odrzuca ofertę, jeżeli zawiera rażąco niską cenę lub koszt w stosunku do przedmiotu zamówienia.

Art. 224 ust. 6 ustawy Pzp stanowi, że odrzuceniu, jako oferta z rażąco niską ceną lub kosztem, podlega oferta wykonawcy, który nie udzielił wyjaśnień w wyznaczonym terminie, lub jeżeli złożone wyjaśnienia wraz z dowodami nie uzasadniają podanej w ofercie ceny lub kosztu.

Na wstępie podkreślić należy, że rozstrzygając sprawę w kontekście przywołanych wyżej przepisów Izba bada czynność Zamawiającego polegającą na ocenie złożonych przez wykonawcę wyjaśnień i prawidłowość decyzji o odrzuceniu oferty tego wykonawcy. Przedmiotem odwołania może być bowiem czynność lub zaniechanie zamawiającego (art. 519 pkt 1 i 2 ustawy Pzp). Rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy wymagało odpowiedzi na pytanie, czy na podstawie złożonych przez wykonawcę Ekoton Sp. z o.o. wyjaśnień Zamawiający był uprawniony do wniosku, że zaoferowana cena jest rażąco niska.

Ponadto podkreślenia wymaga, że w świetle powyższych przepisów skierowanie wezwania do wyjaśnienia ceny oferty powoduje powstanie po stronie wykonawcy obowiązku przedstawienia rzetelnych, wyczerpujących i popartych dowodami wyjaśnień co do sposobu kalkulacji ceny, przyjętych założeń, uwzględnionych czynników kosztotwórczych i innych okoliczności mających wpływ na wysokość zaoferowanej ceny. Jak bowiem wynika z przepisów art. 224 ust. 5 i 6 ustawy Pzp, na wykonawcy spoczywa ciężar wykazania prawidłowości ceny, a niewywiązanie się z tego obowiązku skutkuje koniecznością odrzucenia oferty. Zatem konsekwencją złożenia wyjaśnień, które nie pozwalają stwierdzić, że zaoferowana cena jest realna, nie są wyczerpujące i poparte dowodami, jest obowiązek odrzucenia oferty.

Następnie zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 537 ustawy Pzp w postępowaniu odwoławczym ciężar dowodu, że oferta nie zawiera rażąco niskiej ceny, spoczywa na:

1. wykonawcy, który ją złożył, jeżeli jest stroną albo uczestnikiem postępowania odwoławczego;
2. zamawiającym, jeżeli wykonawca, który złożył ofertę, nie jest uczestnikiem postępowania odwoławczego.

W rozpoznawanej sprawie wykonawca Ekoton Sp. z o.o. nie przystąpił do postępowania odwoławczego, zatem

ciężar wykazania realności ceny spoczywał na Zamawiającym, który w najmniejszym nawet stopniu z tego ciężaru się nie wywiązał. Stanowisko Zamawiającego przedstawione w postępowaniu odwoławczym ogranicza się do gołosłownego stwierdzenia, że nie zgadza się z zarzutem odwołania oraz wskazania, że Ecoton Sp. z o.o. w odpowiedzi na pismo dotyczące rażąco niskiej ceny dla części Il III przedstawił w swoich wyjaśnieniach: analizy zapotrzebowań pracowników wraz z wyliczeniem kosztów pracodawcy wynagrodzeń pracowników, analizy kosztów paliwa, wykonania usług, sprzętowe oraz oferty innych wykonawców, opis, wydajność i dane urządzeń i maszyn, referencje wystawione dla Ekoton w identycznych zadaniach, a także oświadczenia firm współpracujących o zniżkach i rabatach. (…) Z załączonej kalkulacji kosztów wynika, że cena zawarta w ofercie Ecoton Sp. z o.o. uwzględnia wszystkie wymagania SW Z i jest realną umożliwiającą realizację przedmiotu zamówienia. Przedstawione przez ww. wykonawcę wyliczenia i dowody niepodważalnie i bezspornie potwierdzają wykonanie należycie prac a podana cena jest realna i wiarygodna. Przedstawione powyżej wyliczenia wykazują również na wypracowanie zysku. Tym samym po wnikliwej analizie Zamawiający zasadnie przyjął, że wyjaśnienia dotyczące rażąco niskiej ceny, są rzeczowe, wystarczające i zasadne.

Zamawiający nie tylko nie wykazał realności tej ceny, ale w żaden sposób nie odniósł się do szczegółowych zastrzeżeń przedstawionych w odwołaniu. Odwołujący zarzucił złożonym wyjaśnieniom szereg braków i wskazał, że wykonawca przewidział jedynie koszty:

-samych wynagrodzeń, (tylko płaca minimalna) a ponadto – w nieczytelny sposób wyliczając 23 etaty zamiast oferowanej ilości osób,

-samej „amortyzacji” sprzętu (ale nie wykazał, że dysponuje sprzętem, nie przewidział kosztu nabycia sprzętu) - i paliwa Odwołujący podniósł, że Ekoton nie przewidział kosztów w zakresie:

-kosztów zastępstw na czas urlopów pracowniczych (założenie, że pracownicy nie będą chodzić na urlop jest nieprawidłowe),

-kosztów związanych z zapewnieniem możliwości pracy dla pracowników – posiłków regeneracyjnych, wody, szkolenia BHP, kontenerów socjalnych,

-kosztów materiałów – w tym w szczególności zakupu piasku, soli, chemii (np. chlorku wapnia), -kosztów wywozu i utylizacji odpadów – których znaczne ilości wynikają z wielkich powierzchni do utrzymania, -kosztów transportu sprzętu i ludzi, -kosztów administracyjnych (koszty biura- kadrowo-księgowe, polisy OC, gwarancje).

Izba ustaliła, że ze złożonych wyjaśnień rzeczywiście nie sposób powziąć informacji o uwzględnieniu w cenie ww. kosztów, a twierdzenia Odwołującego w tym zakresie mają oparcie w treści wyjaśniń. Przede wszystkim jednak Zamawiający nie podjął nawet próby wykazania, że kalkulacja ceny uwzględnia ww. koszty, jednocześnie nie kwestionując, że są one konieczne do poniesienia.

Odwołujący przedstawił w odwołaniu szacunkowe obliczenia dotyczące tych kosztów, wykazując, że nie znajdują one pokrycia w zaoferowanej cenie. W szczególności dotyczy to kosztów materiałów do utrzymania powierzchni objętych przedmiotem zamówienia oraz wywozu i utylizacji odpadów. Każdy z tych kosztów w poszczególnych zadaniach wg obliczeń Odwołującego, to kwota rzędu kilkudziesięciu tysięcy złotych w ujęciu miesięcznym. Zamawiający nie podjął żadnej polemiki z tymi obliczeniami ani z przedstawioną w odwołaniu argumentacją.

Podkreślenia wymaga, że postępowanie odwoławcze ma charakter kontradyktoryjny, a strony i uczestnicy postępowania odwoławczego są obowiązani wskazywać dowody dla stwierdzenia faktów, z których wywodzą skutki prawne (art. 534 ust. 1 ustawy Pzp). Jednocześnie ustawa jednoznacznie przesądza rozkład ciężaru dowodu w odniesieniu do zarzutów dotyczących rażąco niskiej ceny. W sytuacji gdy strona, na której ten ciężar spoczywa, tj.

Zamawiający, nie przedstawia ani dowodów, ani nawet nie podejmuje polemiki z twierdzeniami Odwołującego (nie przedstawia argumentów przeciwnych), zarzut odwołania należało uznać za zasadny.

Odnosząc się natomiast do zarzucanego przez Odwołującego naruszenia art. 226 ust. 1 pkt 5 i 10 ustawy Pzp należy stwierdzić, że stanowi to jedynie zbędne mnożenie podstaw prawnych zarzutu, którego istota sprowadza się do złożenia wyjaśnień niepotwierdzających, że cena została skalkulowana rzetelnie i w sposób uwzględniający koszty wynikające z wymagań Zamawiającego co do sposobu realizacji zamówienia, co wyczerpuje przesłankę określoną w art.

226 ust. 1 pkt 8 ustawy Pzp, odnoszącą się stricte do takiej właśnie sytuacji.

Wobec powyższego orzeczono, jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 557, art. 574 i art. 575 ustawy Pzp oraz § 5 pkt 1 i 2 lit. b i

§ 7 ust. 1 pkt 1 , stosownie do wyniku postępowania obciążając kosztami Zamawiającego.

Przewodnicząca

……………………