Wyrok KIO 1006/26 z 26 marca 2026

Postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego w trybie podstawowym bez negocjacji pn.: „Budowa oświetlenia ulicznego w Janowie” (nr postępowania: ZP.271.42.2025), zostało wszczęte ogłoszeniem opublikowanym w Biuletynie Zamówień Publicznych: 2025/BZP 00487186 z 21.10.2025 r. przez: Gmina Wolbórz, Pl. Jagiełły 28, 97-320 Wolbórz zwany dalej: „Zamawiającym”. Do ww. postępowania o udzielenie zamówienia zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 11 września 2019 r. - Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1320), zwana dalej: „ustawy Pzp” albo „Pzp”.

W dniu 27.11.2025 r. (za pośrednictwem przy użyciu środków komunikacji elektronicznej) Zamawiający poinformował o wyborze oferty najkorzystniejszej firmy - B.G. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą E.B.,ul.

Topolowa 5 lok. 25, 97-200 Tomaszów Mazowiecki zwanej dalej: „E.B.”. Drugą pozycje w rankingu zajął - Sp-instal Sp. z o.o., ul. Długa 6/5, 95-100 Zgierz zwany dalej: - „Sp-instal Sp. z o.o.” albo „Odwołującym”.

W dniu 24.02.2026 r. (za pośrednictwem przy użyciu środków komunikacji elektronicznej) Zamawiający poinformował, że w związku z wyrokiem KIO z 21.01.2026 r. (sygn. akt: KIO 5417/25) unieważnił czynność z 27.11.2025 r. wyboru oferty najkorzystniejszej Wykonawcy E.B. i odrzucił ofertę E.B. na podstawie art. 224 ust. 6 w zw. z art. 226 ust 1 pkt. 8 ustaw Pzp.

W dniu 27.02.2026 r. (za pośrednictwem przy użyciu środków komunikacji elektronicznej) Zamawiający poinformował o unieważnieniu postępowania zgodnie z dyspozycją art. 255 pkt 3 ustawy Pzp. W przedmiotowym postępowaniu cena najkorzystniejszej oferty przewyższa kwotę, którą zamawiający zamierza przeznaczyć na sfinansowanie zamówienia; Zamawiający nie może zwiększyć środków na sfinansowanie zamówienia, dlatego zasadne jest unieważnienie postępowania na podstawie art. 255 pkt 3 ustawy Pzp.

Dnia 04.03.2026 r. (przez dostawcę usługi e-Doręczenia) odwołanie względem czynności z 27.02.2026 r. złożyła Sp-instal Sp. z o.o. Wnoszę odwołanie od niezgodnej z przepisami ustawy czynności podjętej przez Zamawiającego w przedmiotowym postępowaniu, tj. unieważnienia postępowania o udzielenie zamówienia w okolicznościach, gdy cena najkorzystniejszej oferty (tj. Odwołującego) przekracza o 10 zł kwotę, jaką Zamawiający zamierza przeznaczyć́ na realizację zamówienia, przy czym Zamawiający może zwiększyć kwotę do ceny najkorzystniejszej oferty (co Odwołujący wykazie i uzasadni w dalszej części Odwołania), czym Zamawiający naruszył art. 255 pkt 3 Pzp. W związkuz opisanymi wyżej naruszeniami, wnosił o uwzględnienie odwołania w całości i unieważnienie czynności unieważnienia postępowania oraz nakazanie Zamawiającemu dokonania wyboru najkorzystniejszej oferty złożonej przez Odwołującego. Odwołujący wnosił o zasądzenie od Zamawiającego na rzecz Odwołującego kosztów postępowania zgodnie ze spisem kosztów przedstawionym na rozprawie. Ponadto Odwołujący wnosił o przeprowadzenie dowodu dokumentu potwierdzenia

transakcji bankowej - na okoliczność wpłaty darowizny na rzecz Zamawiającego w wysokości 20 zł tytułem pokrycia brakujących środków przeznaczonych na realizację przedmiotowego zamówienia. Dnia 27.11.2025 r. Zamawiający przekazał informację, że dokonał wyboru najkorzystniejszej oferty złożonej przez E.B.. Cena oferty Odwołującego wynosi 230 010,00 zł brutto. Kwota jaką Zamawiający zamierza przeznaczyć́ na realizację zamówienia wynosi 230 000 zł. W dniu 26.01.2026 r. Pani E.R. ze swojego rachunku bankowego przekazała darowiznę na rzecz Zamawiającego tytułem:

„Darowizna od S.P. na postępowanie pt. Budowa oświetlenia ulicznego w Janowie. Znak sprawy ZP.271.42.2025”. W dniu 27.02.2026 r. Zamawiający unieważnił niniejsze postępowanie na podstawie art. 255 pkt 3 Pzp, wskazując na brak środków przeznaczonych na realizację zamówienia oraz jednocześnie na brak możliwości zwiększenia środków o 10 zł, tj. do wysokości ceny oferty Odwołującego. Przepis art. 255 pkt 3 Pzp stanowi: „Zamawiający unieważnia postępowanie o udzielenie zamówienia, jeżeli (…) cena lub koszt najkorzystniejszej oferty lub oferta z najniższą ceną przewyższa kwotę, którą zamawiający zamierza przeznaczyć na sfinansowanie zamówienia, chyba że zamawiający może zwiększyć tę kwotę do ceny lub kosztu najkorzystniejszej oferty”. Z treści ww. przepisu jednoznacznie wynika uprawnienie Zamawiającego do unieważnienia postępowania, jeśli kumulatywnie zostaną spełnione następujące przesłanki: po pierwsze (1) cena najkorzystniejszej oferty przewyższa kwotę przeznaczoną na realizację zamówienia, po drugie (2) Zamawiający nie może zwiększyć́ kwoty przeznaczonej do ceny lub kosztu najkorzystniejszej oferty. W okolicznościach niniejszej sprawy nie została spełniona druga przesłanka warunkująca unieważnienie przedmiotowego postępowania. Zamawiający otrzymał bowiem darowiznę na pokrycie brakujących środków na realizację przedmiotowego zamówienia- zgodnie z dokumentacją postępowania, kwota przeznaczona to 230 000 zł, cena oferty wynosi 230 010,00 zł, kwota darowizny - 20 zł. A zatem bez żadnych wątpliwości można stwierdzić́ , że po dodaniu wartości darowizny do kwoty przeznaczonej, Zamawiający dysponuje środkami na realizację zamówienia. W tym miejscu Odwołujący wskazuje, że Pzp nie przewiduje ograniczeń́ co do źródła dodatkowych środków przeznaczonych na inwestycje. O ile zamawiający może realnie i legalnie przeznaczyć́ uzyskane środki na zamówienie, nie zachodzi przesłanka z art. 255 pkt 3 Pzp.

Tak więc samo pojawienie się środków (takich jak darowizna) po otwarciu ofert obliguje zamawiającego do korekty budżetu i kontynuowania procedury a nie do unieważnienia postępowania. Odwołujący podnosi dodatkowo, że żaden przepis nie zakazuje jednostce samorządu terytorialnego przyjmowania darowizny, a wręcz przeciwnie, kwestia darowizn została uregulowana w art. 5 ust. 2 pkt 5 ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którym: „Dochodami publicznymi są spadki, zapisy i darowizny w postaci pieniężnej na rzecz jednostek sektora finansów publicznych”. Co więcej, darowizna została udzielona Zamawiającemu na realizację celu zgodnego z ustawowymi zadaniami gminy.

Wobec powyższego nie ma żadnych podstaw by Zamawiający nie wykorzystał tych środków zgodnie z wyraźnie zdefiniowanym celem darowizny (wyartykułowanym w tytule przelewu). Odwołujący podkreśla, że sposób zastosowania przez Zamawiającego art. 255 pkt 3 Pzp w niniejszym postępowaniu nosi znamiona wykorzystania tego przepisu w sposób rażąco sprzeczny z jego społeczno-gospodarczym przeznaczeniem. Ratio legis wskazanego unormowania polega na ochronie Zamawiającego przed koniecznością zaciągania zobowiązań́ przekraczających posiadane środki finansowe, a nie na umożliwieniu arbitralnego unieważniania postępowania w sytuacji, gdy oferta wykonawcy – spełniającego wszystkie warunki udziału oraz wobec którego nie zachodzą podstawy wykluczenia – nie jest z innych względów preferowana przez Zamawiającego.

W realiach sprawy trudno uznać́ za racjonalne i zgodne z zasadą efektywności wydatkowania środków publicznych twierdzenie, że Zamawiający nie jest w stanie zabezpieczyć́ dodatkowej kwoty rzędu 10 zł niezbędnej do realizacji inwestycji. Tak nieproporcjonalna reakcja, polegająca na unieważnieniu całego postępowania z powodu symbolicznej różnicy finansowej, prowadzi do wniosku, że przepis art. 255 pkt 3 Pzp został użyty instrumentalnie – nie w celu ochrony budżetu, lecz jako narzędzie umożliwiające uniknięcie zawarcia umowy z Odwołującym. Takie działanie narusza podstawowe zasady systemu zamówień́ publicznych, w szczególności zasadę uczciwej konkurencji, rwanego traktowania wykonawców oraz zasadę proporcjonalności. W ocenie Odwołującego, okoliczności sprawy wskazują na nadużycie prawa poprzez zastosowanie instytucji unieważnienia postępowania w sposób nieuzasadniony, niecelowy i sprzeczny z intencją ustawodawcy.

Zamawiający w dniu 05.03.2026 r. (za pośrednictwem przy użyciu środków komunikacji elektronicznej) wezwał wraz kopią odwołania, w trybie art. 524 Pzp, uczestników postępowania przetargowego do wzięcia udziału w postępowaniu odwoławczym. Żadne zgłoszenie przystąpienia nie miało miejsca.

W dniu 13.03.2026 r. (przez dostawcę usługi e-Doręczenia) Zamawiający wobec wniesienia odwołań do Prezesa KIO wniósł na piśmie, w trybie art. art. 521 Pzp,odpowiedź na odwołanie, w której wnosiło oddalenie odwołanie w całości.

Zamawiający przed otwarciem ofert, zgodnie z art. 222 ust. 4 ustawy Prawo zamówień publicznych, poinformował, że na sfinansowanie przedmiotowego zamówienia zamierza przeznaczyć kwotę 230 000,00 zł brutto. W przedmiotowym postępowaniu wpłynęło 6 ofert. W toku badania i oceny ofert Zamawiający dokonał ich analizy zgodnie z przepisami ustawy Prawo zamówień publicznych.

Oferta z najniższą ceną, tj. 151 346,83 zł, została uznana przez Zamawiającego za ofertę mogącą zawierać rażąco niską cenę w stosunku do przedmiotu zamówienia. W związku z powyższym Zamawiający przeprowadził procedurę wyjaśnień w zakresie rażąco niskiej ceny, po której uznał złożone wyjaśnienia za wystarczające. Od powyższej

czynności odwołanie do Krajowa Izba Odwoławcza wniósł wykonawca Sp-instal spółka z o.o., który zakwestionował prawidłowość oceny wyjaśnień dotyczących rażąco niskiej ceny. W wyniku rozpatrzenia odwołania Krajowa Izba Odwoławcza nakazała Zamawiającemu unieważnienie czynności z 27.11.2025 r. wyboru oferty najkorzystniejszej- E.B. oraz powtórzenie czynności badania i oceny ofert, w ramach której nakazała Zamawiającemu odrzucenie oferty E.B., ul.

Wrzosowa 58, 97-200 Tomaszów Mazowiecki na podstawie art. 224 ust. 6 w zw. z art. 226 ust 1 pkt. 8 ustaw Pzp, tj. oferta wybranego Wykonawcy zawiera rażąco niską cenę. Zamawiający wykonał wyrok KIO. Kolejna najkorzystniejsza oferta również budziła wątpliwości co do rażąco niskiej ceny. Zamawiający, zgodnie z art. 224 ust. 2 pkt 1 ustawy Pzp, wezwał wykonawcę do złożenia stosownych wyjaśnień. Wykonawca nie złożył wymaganych wyjaśnień w wyznaczonym terminie, co skutkowało odrzuceniem oferty na podstawie na podstawie art. 224 ust. 6 w zw. z art. 226 ust 1 pkt. 8 ustaw Pzp. Po odrzuceniu powyższych ofert pierwszą ofertą niepodlegającą odrzuceniu była oferta Odwołującego, z ceną 230 010,00 zł brutto. Cena tej oferty przewyższa kwotę, jaką Zamawiający zamierzał przeznaczyć na sfinansowanie zamówienia, tj. 230 000,00 zł brutto. W związku z powyższym Zamawiający był zobowiązany do unieważnienia postępowania na podstawie art. 255 pkt 3 ustawy Pzp, zgodnie z którym Zamawiający unieważnia postępowanie o udzielenie zamówienia, jeżeli cena najkorzystniejszej oferty przewyższa kwotę, którą zamierza przeznaczyć na sfinansowanie zamówienia, chyba że może zwiększyć tę kwotę do ceny najkorzystniejszej oferty. Zamawiający przeanalizował możliwość zwiększenia środków finansowych, jednak nie posiadał możliwości zwiększenia kwoty zabezpieczonej na realizację zamówienia. Podkreślenia wymaga, że przepisy ustawy Prawo zamówień publicznych nie nakładają na Zamawiającego obowiązku zwiększenia tej kwoty, a decyzja w tym zakresie należy wyłącznie do Zamawiającego i zależy od jego możliwości finansowych. Przepisy Parwa zamówień publicznych nie dają Wykonawcy uprawnienia do badania możliwości finansowych Zamawiającego. Wobec powyższego przesłanka unieważnienia postępowania określona w art. 255 pkt 3 ustawy Pzp została spełniona. Co istotne, Odwołujący, składając ofertę z ceną 230 010,00 zł brutto, już przed otwarciem ofert miał świadomość, iż przekracza ona kwotę 230 000,00 zł brutto wskazaną przez Zamawiającego jako kwotę przeznaczoną na sfinansowanie zamówienia. Wykonawca, składając ofertę przewyższającą wskazany limit finansowy Zamawiającego, powinien liczyć się z możliwością unieważnienia postępowania na podstawie art. 255 pkt 3 ustawy Pzp. Jednocześnie należy wskazać, że obecna sytuacja procesowa jest konsekwencją wcześniejszego odwołania wniesionego przez Odwołującego, w wyniku którego Krajowa Izba Odwoławcza nakazała Zamawiającemu unieważnienie czynności wyboru oferty najkorzystniejszej oraz ponowne przeprowadzenie badania i oceny ofert w ramach której nakazała Zamawiającemu odrzucenie oferty E.B.. Zamawiający wykonał wyrok Izby i dokonał ponownego badania oraz oceny ofert. W wyniku tych czynności ofertą najkorzystniejszą spośród ofert niepodlegających odrzuceniu była oferta Odwołującego, której cena wynosiła 230 010,00 zł brutto i przewyższała kwotę przeznaczoną przez Zamawiającego na sfinansowanie zamówienia. W konsekwencji Zamawiający był zobowiązany do unieważnienia postępowania na podstawie art. 255 pkt 3 ustawy Pzp. Zamawiający wskazuje również, że Odwołujący dokonał wpłaty na rzecz Gminy w wysokości 20,00 zł tytułem darowizny na cel związany z realizacją inwestycji.

Okoliczność ta pozostaje jednak bez znaczenia dla niniejszego postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, gdyż środki te nie stanowiły kwoty zabezpieczonej w budżecie Zamawiającego na realizację zamówienia i nie mogły wpływać na ocenę ofert ani na decyzję Zamawiającego w zakresie wyboru oferty czy unieważnienia postępowania, które zostało dokonane zgodnie z art. 255 pkt 3 ustawy Pzp. Zamawiający nie przyjął kwoty 20,00 zł. Darowizna jest umową dwustronną, co oznacza, że do jej zawarcia wymagane jest oświadczenie obdarowanego o przyjęciu darowizny.

Skład orzekający Krajowej Izby Odwoławczej po zapoznaniu się z przedstawionymiponiżej dowodami, po wysłuchaniu oświadczeń, jak i stanowisk stron (Zamawiający nieobecny – prawidłowo zawiadomiony o terminie posiedzenia) złożonych ustnie do protokołu w toku rozprawy, ustalił i zważył, co następuje.

Skład orzekający Izby ustalił, że nie została wypełniona żadna z przesłanek skutkujących odrzuceniem odwołania na podstawie art. 528 Pzp, a Wykonawca wnoszący odwołanie posiadał interes w rozumieniu art. 505 ust. 1 Pzp, uprawniający do jego złożenia.

Skład orzekający Izby dopuścił w niniejszej sprawie dowody z: dokumentacji postępowania o zamówienie publiczne nadesłanej przez Zamawiającego do akt sprawy w postaci elektronicznej.

Izba zaliczyła w poczet materiału dowodowego dowód załączony do odwołania przez Odwołującego na okoliczność tam wskazaną:

·Potwierdzenie wpłaty darowizny z 26.01.2026 r. Pani E.R. ze swojego rachunku bankowego na rzecz Zamawiającego tytułem: „Darowizna od S.P. na postępowanie pt. Budowa oświetlenia ulicznego w Janowie. Znak sprawy ZP.271.42.2025”, Izba zaliczyła w poczet materiału dowodowego dowody załączone do odpowiedzi na odwołania przez Zamawiającego na okoliczności tam wskazane:

1. Pismo Zamawiającego z 05.03.2026 r. skierowane do S.P. o nie przyjęciu darowizny;
2. Potwierdzenie zwrotu kwoty 20,00 zł.

Przy rozpoznawaniu przedmiotowej sprawy skład orzekający Izby wziął pod uwagę argumentacje wynikającą z odwołania oraz odpowiedzi na odwołanie, jak i stanowiska i oświadczenia stron (Zamawiający nieobecny – prawidłowo zawiadomiony o terminie posiedzenia) złożone ustnie do protokołu.

Odnosząc się generalnie do podniesionych w treści odwołania zarzutów, stwierdzić należy, że odwołanie zasługuje na oddalenie.

Odwołujący sformułował w odwołaniu zarzut:

·naruszenia art. 255 pkt 3 Pzp, tj. unieważnienia postępowania o udzielenie zamówienia w okolicznościach, gdy cena najkorzystniejszej oferty (tj. Odwołującego) przekracza o 10 zł kwotę, jaką Zamawiający zamierza przeznaczyć́ na realizację zamówienia, przy czym Zamawiający może zwiększyć kwotę do ceny najkorzystniejszej oferty.

Izba dokonała następujących ustaleń odnośnie do przedmiotowego odwołania.

W pierwszej kolejności Izba przywołuje stan faktyczny wynikający z treści odwołania oraz odpowiedzi na odwołanie. Jednocześnie, podkreślając, że nie było sporu co do stanu faktycznego, ale oceny tego stanu przez Zamawiającego.

W pozostałym zakresie Izba odniesie się przy rozpoznawaniu zarzutów.

Biorąc pod uwagę stan rzeczy ustalony w toku postępowania (art. 552 ust.1 Pzp), oceniając wiarygodność i moc dowodową, po wszechstronnym rozważeniu zebranego materiału (art. 542 ust. 1 Pzp), Izba stwierdziła co następuje.

Odnośnie zarzutu odwołania, Izba uznała w/w zarzut za podlegający oddaleniu.

W pierwszej kolejności, Izba podnosi, że Odwołujący upatruje możliwość zwiększenia kwoty, jaką Zamawiający zamierza przeznaczyć́ na realizację zamówienia do ceny najkorzystniejszej oferty Odwołującego w kwocie darowizny jakiej dokonał na rzecz Zamawiającego z poleceniem zobowiązującym obdarowanego (Zamawiającego: Gmina Wolbórz) do przeznaczenia darowizny na poczet postępowanie pt. Budowa oświetlenia ulicznego w Janowie. Znak sprawy ZP.271.42.2025.

Należy zauważyć, że zgodnie bowiem z art. 888 § 1 Kodeksu Cywilnego przez umowę darowizny darczyńca zobowiązuje się do bezpłatnego świadczenia na rzecz obdarowanego kosztem swego majątku, czyli innymi słowy o bycie prawnym darowizny decyduje jej nieodpłatność. W związku z powyższym - umowa darowizny - w efekcie której Zamawiający podpisałby umowę o zamówienie publiczne w zamian za zobowiązanie Wykonawcy do przekazania na rzecz Zamawiającego, w tym wypadku gminy określonej sumy pieniężnej (różnicy między ceną oferty a kwotą, jaką Zamawiający zamierzał przeznaczyć́ na realizację zamówienia) jest niedopuszczalne (nie stanowi, w ocenie Izby, darowizny), a brak wystarczających środków w budżecie w tym wypadku gminy nie ma wpływu na ocenę dopuszczalności takich działań. Izba jest świadoma tak brakującej kwoty (10 PLN), jak i kwoty darowizny (20 PLN), jednakże dopuszczenie takiej możliwości skutkowałoby niebezpieczeństwem podobnych działań na większą skalę ze strony innych Wykonawców w innych postępowaniach, którzy złożyli oferty na wartości przekraczające kwoty, jaką Zamawiający zamierza przeznaczyć́ na realizację zamówienia. Prowadziłoby to do wypaczenia wyniku postępowania, dało pole do manipulacji i stanowiłoby de facto modyfikacje zaoferowanej ceny po otwarciu złożonych ofert. Izba nie neguje, że źródłami dochodów gminy są spadki, zapisy i darowizny na rzecz gminy (art. 4 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego - Dz.U. z 2021 r. poz. 1672 z późn. zm.). Podobnie, art.

5 ust. 2 pkt 5 ustawy o finansach publicznych: „Dochodami publicznymi są spadki, zapisy i darowizny w postaci pieniężnej na rzecz jednostek sektora finansów publicznych”. Jednakże, w okolicznościach przedmiotowej sprawy, na tym etapie postępowania, w świetle zasady uczciwej konkurencji oraz równego traktowania, jak i przejrzystości postępowania, uznaje taką możliwość za niedopuszczalną.

Dodatkowo, Izba zauważa, że Zamawiający (Obdarowany) w ramach pismaz 05.03.2026 r. podpisanego przez Burmistrza skierowanego do S.P. (Darczyńcy) oświadczył, że nie przyjmuje darowizny, co poparł potwierdzeniem zwrotu kwoty 20,00 zł. Darowizna to umowa. Oświadczenie woli obdarowanego powszechnie określa się jako „przyjęcie darowizny”. W gminie kompetencję do tego ma wójt, burmistrz, a nie rada gminy. Wynika to z art. 31 ustawy o samorządzie gminnym. Z przedmiotowego stanu faktycznego wynika zatem, że Obdarowany nie przyjął darowizny.

Odnośnie, zaś samej kwestii unieważnienia postępowania na podstawie art. 255 pkt 3 Pzp, Izba podkreśla za orzecznictwem (wyrok KIO 15.05.2024 r., sygn. akt: KIO 1407/24):„(…) że możliwość unieważnienia postępowania na podstawie art. 255 pkt 3 ustawy Pzp, nie jest warunkowana "istotnością" przekroczenia zakładanego budżetu zamawiającego. Przepis ten stanowi bowiem o przewyższaniu kwoty którą zamawiający zamierza przeznaczyć na sfinansowanie zamówienia. Zatem możliwe będzie unieważnienie postępowania tej podstawie nawet w przypadku nieznacznego przekroczenia budżetu zamawiającego. Istotność przekroczenia może mieć oczywiście w indywidualnej sprawie wpływ na decyzję zamawiającego w przedmiocie ewentualnego zwiększenia przedmiotowej kwoty, jednakże podjęcie takiej decyzji stanowi uprawnienie zamawiającego, z którego może ale nie musi korzystać. (…)”. Podobnie, w wyroku KIO z dnia 30.01.2024 r., sygn. akt: KIO 68/24, jak i w wyroku KIO 15.07.2025 r., sygn. akt: KIO 2405/25.

Zgodnie z dyspozycją art. 255 pkt 3 Pzp: "Zamawiający unieważnia postępowanie o udzielenie zamówienia, jeżeli: 3)

cena lub koszt najkorzystniejszej oferty lub oferta z najniższą ceną przewyższa kwotę, którą zamawiający zamierza przeznaczyć na sfinansowanie zamówienia, chyba że zamawiający może zwiększyć tę kwotę do ceny lub kosztu najkorzystniejszej oferty." Bezsporne było w sprawie, że cena oferty najkorzystniejszej przekracza, choć minimalnie, kwotę podaną przez Zamawiającego bezpośrednio przed otwarciem ofert. Izba podzieliła przy tym zarówno poglądy doktryny, jak i orzecznictwa Izby i Sądu Zamówień Publicznych. Niewątpliwie, zaznaczenia wymaga przede wszystkim, że przesłanek unieważnienia postępowania nie można interpretować rozszerzająco. Wywodzenie więc z ww. cytowanego zdania obowiązków Zamawiającego, które wprost nie zostały w przepisie nałożone przez Ustawodawcę stanowi właśnie niedozwoloną wykładnię rozszerzającą. Zamawiający może zwiększyć kwotę przeznaczoną do ceny najkorzystniejszej oferty, co jednoznacznie świadczy o przyznaniu Zamawiającemu uprawnienia, którego brak powodowałby kategoryczny nakaz unieważnienia postępowania. Zamawiający pomimo posiadania w budżecie dodatkowych środków finansowych nie mógłby zwiększyć kwoty przeznaczonej i wybrać oferty. Postępowanie musiałoby zostać unieważnione, a jego cel zniweczony. Izba w całości podziela stanowisko wyrażone w wyroku KIO z 21.10.2024 r., sygn. akt: KIO 3537/24, w którym Izba sięgnęła do uzasadnienia do nowelizacji przesłanki unieważnienia postępowania zasadnie wskazując: "Zdaniem izby uszedł uwadze odwołującego cel regulacji. W uzasadnieniu do nowelizacji art. 93 ust. 1 pkt 4 ustawy Pzp z 2004 r., będącego odpowiednikiem art. 255 pkt 3 Pzp, wskazano wyraźnie na powody wprowadzanej regulacji: Inne proponowane przepisy mają na celu jednoznaczne przyznanie zamawiającemu uprawnienia do zwiększenia kwoty, którą przeznaczy na sfinansowanie zamówienia w porównaniu z kwotą, którą podał bezpośrednio przed otwarciem ofert (art. 93 ust. 1a). Rozwiązanie to służyć ma wyeliminowaniu wątpliwości interpretacyjnych, które zaistniały w orzecznictwie sądowym, zgodnie z którymi - wbrew literalnemu brzmieniu art. 86 ust. 3 i art. 93 ust. 1 pkt 4 ustawy - na zamawiającym ciąży obowiązek unieważnienia postępowania, jeżeli najkorzystniejsza oferta zawiera cenę wyższą od kwoty, którą zamawiający podał bezpośrednio przed otwarciem ofert. Kwota, którą zamawiający podaje bezpośrednio przed otwarciem ofert, jest jedynie jego deklaracją na temat środków finansowych, jakie w danym momencie zamierza przeznaczyć na sfinansowanie zamówienia. W trakcie postępowania kwota środków znajdujących się w jego dyspozycji może jednak ulec zmianie. W szczególności, po otwarciu ofert, zamawiający będzie mógł zwiększyć ilość środków przeznaczonych na sfinansowanie zamówienia, jeżeli deklarowana przez niego wcześniej kwota odbiega od ceny oferty najkorzystniejszej (por druk sejmowy nr 2310 w ramach prac nad ustawą o zmianie ustawy - Prawo zamówień publicznych oraz niektórych innych ustaw z dnia 2 grudnia 2009 r. (Dz.U. Nr 223, poz. 1778, za stroną sejm.gov.pl). Jak wynika z powyższego, wyłącznym celem ustawodawcy było wyeliminowanie przymusu unieważnienia postępowania i przyznanie zamawiającemu uprawnienia do zwiększenia kwoty przeznaczonej na sfinansowanie zamówienia, z którego może, lecz nie musi korzystać. W szczególności zaś celem tym nie było zmuszanie zamawiającego niejako do skutku do poszukiwania możliwości zwiększania finansowania do ceny oferty najkorzystniejszej. Odwołujący w proponowanej przez siebie wykładni przepisu pominął zatem reguły wykładni autentycznej prawa, a więc wykładni prawa przeprowadzanej przez samego ustawodawcę."

Na taką interpretację art. 255 pkt 3 Pzp wskazała Izba też w wyroku z 30.01.2024 r., sygn. akt: KIO 68/24:"Przepis ten wyraźnie wskazuje na możliwość zwiększenia kwoty przeznaczonej na sfinansowanie zamówienia, zatem ustawodawca decyzję w tym zakresie pozostawił wyłącznie zamawiającemu. Nie nakłada on również na zamawiającego obowiązku zwiększenia kwoty przeznaczonej na sfinansowanie zamówienia. Ewentualne zwiększenie kwoty, którą zamawiający zamierza przeznaczyć na sfinansowanie zamówienia do ceny lub kosztu najkorzystniejszej oferty jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem zamawiającego (tak również wyrok KIO z 14 marca 2014 r., KIO 392/14 oraz wyrok KIO z 16 sierpnia 2016 r., KIO 1413/16). Podkreślić przy tym należy, że Zamawiający ma pełną autonomię co do podjęcia decyzji o poszukiwaniu dodatkowych środków na realizację zamówienia. Odmowa zwiększenia kwoty nie może stanowić podstawy jakichkolwiek roszczeń i nie stanowi uzasadnionej podstawy do kwestionowania czynności unieważnienia przedmiotowego postępowania (wyrok KIO z 22.01.2019 r. sygn. akt KIO 2608/18). W ocenie Izby fragment ww. przepisu w brzmieniu: "chyba że zamawiający może zwiększyć tę kwotę do ceny najkorzystniejszej oferty" umożliwia odstępstwo od kategorycznego nakazu, jaki wynika z poprzedzającego go sformułowania, obligującego zamawiającego do unieważnienia postępowania.

Należy go interpretować jako uprawnienie zamawiającego. Oznacza to, że to do zamawiającego należy ocena jego ewentualnych możliwości zwiększenia środków finansowych na dany cel, a decyzja w tym zakresie zależy od swobodnego uznania zamawiającego (tak też wyrok KIO z dnia 29 marca 2022 r., KIO 718/22)."Podobnie w wyroku z 15.04.2024 r., sygn. akt: KIO 1040/24. Izba także podkreśla za wyrokiem KIO z 12.04.2013 r., sygn. akt KIO 728/13: "Nawet gdyby zamawiający mógł przeznaczyć dodatkowe środki na sfinansowanie zamówienia, to decyzja o zwiększeniu kwoty przeznaczonej na sfinansowanie zamówienia jest suwerenną decyzją zamawiającego i brak jest podstaw do nakazania zamawiającemu podjęcia takiej decyzji. Brak jest także podstaw do zobowiązania zamawiającego, aby w celu zwiększenia środków przeznaczonych na sfinansowanie zamówienia dokonał przesunięć z innych pozycji swojego budżetu.". Zgodnie, zaś z wyrokiem KIO 01.02.2024 r., sygn. akt: KIO 79/24: "decyzja zamawiającego o zwiększeniu kwoty środków przeznaczonych na realizację zamówienia jest jego decyzją suwerenną i ewentualne zmiany, co do możliwości zwiększenia kwot przeznaczonych na sfinansowanie zamówienia są uprawnieniem Zamawiającego, a nie jego obowiązkiem i w zależności od statusu prawnego jednostki zamawiającej podlegają decyzji własnej zamawiającego lub są uzależnione od innych podmiotów, w szczególności od dysponentów budżetowych określonego stopnia. Zatem, Zamawiający nie ma obowiązku poszukiwania dodatkowych środków finansowych na sfinansowanie zamówienia ponad kwotę, którą zamierza

przeznaczyć na sfinansowanie zamówienia. Art. 255 pkt 3 ustawy Pzp dopuszcza więc wprost możliwość unieważnienia postępowania przez Zamawiającego, po samym tylko ustaleniu, że oferta z najniższą ceną przewyższa kwotę, którą Zamawiający zamierza przeznaczyć na sfinansowanie zamówienia. Przepis art. 255 pkt 3 ustawy Pzp nie nakłada na Zamawiającego szczególnego ciężaru dowodowego, w szczególności przedstawiania dowodów na okoliczność podjęcia prób pozyskania dodatkowych środków, czy dodatkowych źródeł finansowania zamówienia, jako warunku skutecznego podjęcia decyzji o unieważnieniu postępowania na tej podstawie.".

W tym samym duchu, wyrok Sądu Okręgowego w Warszawie z 22.07.2022 r., sygn. akt: XXIII Zs 73/22:"Sąd Okręgowy uznał, że skarżący błędnie interpretuje normę zawartą w art. 93 ust. 1 pkt 4 pzp2004 (...) decyzja co do możliwości zwiększenia kwot przeznaczonych na sfinansowanie zamówienia należy do zamawiającego, bowiem to zamawiający podejmuje decyzję o wszczęciu postępowania i o budżecie na ten cel przeznaczony, a kwestia faktycznych zasobów finansowych zamawiającego nie ma w tej kwestii znaczenia (...) ewentualne zmiany co do możliwości zwiększenia kwot przeznaczonych na sfinansowanie zamówienia są czynnościami leżącymi po stronie zamawiającego i w zależności od jego statusu prawnego podlegają decyzji własnej zamawiającego lub są uzależnione od innych podmiotów, w szczególności od dysponentów budżetowych określonego stopnia. Określenie przez zamawiającego kwoty, jaką zamierza on przeznaczyć na realizację zamówienia ogłaszanej w trybie art. 86 ust. 3 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych mieści się, co oczywiste, w kompetencjach zamawiającego, a przepisy art. 86 ust. 3 oraz art. 93 ust. 1 pkt 4 Prawa zamówień publicznych tych kompetencji nie ograniczają. Ten ostatni przepis dopuszcza wprost możliwość unieważnienia postępowania przez zamawiającego, po samym tylko ustaleniu, że oferta z najniższą ceną przewyższa kwotę, którą zamawiający zamierza przeznaczyć na sfinansowanie zamówienia.

Możliwość podwyższenia kwoty, jaką zamawiający zamierza przeznaczyć na sfinansowanie zamówienia stanowi jego uprawnienie, a nie obowiązek. Zmiana przepisu z przyjęciem treści obecnie obowiązującej dała zamawiającemu uprawnienie do podjęcia decyzji uzasadnionej jego celem podstawowym. To uprawnienie nie oznacza jednak nałożenia na zamawiającego obowiązku korygowania uprzednio ustalonych i ogłoszonych zamiarów co do kwoty przewidzianej do wydatkowania. Zatem zamawiający nie ma obowiązku poszukiwania dodatkowych środków finansowych na sfinansowanie zamówienia ponad kwotę, którą zamierza przeznaczyć na sfinansowanie zamówienia. (…) "dowód na posiadanie środków finansowych przez Zamawiającego jest nieistotny dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż samo posiadanie środków finansowych, będących różnicą między środkami przeznaczonymi przez Zamawiającego na sfinansowanie zamówienia a ceną oferty, nie świadczą o niemożliwości unieważnienia postępowania na podstawie art. 93 ust. 1 pkt 4 pzp2004, a zatem przedmiotowy wniosek dowodowy jest wynikiem błędnej interpretacji przez skarżącego przesłanek unieważnienia postępowania z art. 93 ust. 1 pkt 4 pzp2004. Nie ma podstaw, aby Wykonawca skutecznie mógł się domagać w niniejszej sprawie wykazywania przez Zamawiającego, jak się przedstawia jego sytuacja finansowa i dlaczego podejmuje określone decyzje biznesowe. W związku z tym oczekiwanie, że Zamawiający będzie udowadniał, iż jego możliwości finansowe nie pozwalają na zwiększenie środków na realizację przedmiotowego zamówienia, nie jest uzasadnione. Z tych względów podnoszony zarzut, że w uzasadnieniu czynności unieważnienia postępowania Zamawiający nie zawarł stwierdzenia, że nie może zwiększyć budżetu na ten cel, jak też nie przedstawił uzasadnienia dlaczego nie ma takiej możliwości, nie zasługuje na uwzględnienie.".

W następstwie uznania, że zwiększenie środków finansowych pozostaje w sferze swobodnej, autonomicznej decyzji Zamawiającego, Izba stoi na stanowisku, że Zamawiający nie musiał poczynić starania celem uzyskania dodatkowego finansowania inwestycji i wykazać, że takie działania zostały podjęte. Nie jest przy tym wiadome jak daleko posunięte musiałaby być to działania i kiedy można by było uznać, że były one wystarczające dla uzasadnienia unieważnienia postępowania. Izba zauważa, że przepis nie nakłada na Zamawiającego takiego obowiązku. Odmienna interpretacja powodowałaby konieczność poddawania każdorazowo kontroli całej gospodarki finansowej Zamawiającego celem ustalenia czy Zamawiający posiadał środki na zwiększenie kwoty przeznaczonej, a które mogłyby zostać przesunięte w budżecie na wykonanie danej realizacji. Nie jest jednak rolą Izby przeprowadzanie takiej weryfikacji, która musiałaby odbywać się również w zakresie celowości i gospodarności wydatkowania środków. Izba bada wyłącznie prawidłowość czynności bądź zaniechań Zamawiającego pod względem zgodności z ustawą pzp (tak też rozważania Izby w wyroku KIO z dnia 21 października 2024 r., sygn. akt: KIO 3537/24). Podobnie, Izba w wyroku z 30.05.2025 r., sygn. akt: KIO 1665/25: "nie można wymagać od zamawiającego, aby dokonywał przesunięć swoich środków finansowych, rezygnując z zadań, które ma zaplanowane do wykonania w ramach danego okresu budżetowego i przeznaczyć uzyskane stąd kwoty na jedne zakupy kosztem drugich albo też nakazywanie mu wydania na dane zamówienie kwoty, którą zamierzał wydać na coś innego lub którą zamierzał zaoszczędzić. Przepisy nie przyznają wykonawcom uprawnień do żądania ingerencji w budżet zamawiającego pod kątem wydatkowania przez niego środków budżetowych, a także kontroli tych wydatków w zakresie celowości i gospodarności. Kontrolę prawidłowości wydatków zamawiającego sprawują powołane w tym celu instytucje. Taką instytucją nie jest Krajowa Izba Odwoławcza, gdyż Izba nie jest uprawniona do ingerencji w gospodarkę finansową Zamawiającego i nie może też nakazać zwiększenia środków przeznaczonych na realizację zadania.".

Z kolei w doktrynie: "Celem takiego uregulowania jest ochrona zamawiającego przed roszczeniem o zawarcie umowy w przypadku braku środków finansowych. Informacja o kwocie, jaką zamawiający zamierza przeznaczyć na

sfinansowanie zamówienia, podawana jest przez zamawiającego najpóźniej przed otwarciem ofert. Zgodnie z art. 222 ust. 4 Pzp zamawiający, najpóźniej przed otwarciem ofert, udostępnia na stronie internetowej prowadzonego postępowania informację o kwocie, jaką zamierza przeznaczyć na sfinansowanie zamówienia. W jednostkach sektora finansów publicznych kwota ta, w przeciwieństwie do wartości zamówienia i zaoferowanej ceny, ma swoje źródło w planie finansowym lub w dokumentach planowania wieloletniego. Jest to wiążąca deklaracja na temat minimalnej sumy gwarantowanej, która stanowi dodatkowy warunek zamówienia. Udostępnienie informacji o minimalnej sumie gwarantowanej, najpóźniej przed otwarciem ofert, zapobiega bezzasadnemu unieważnieniu postępowania z powodu rzekomego braku środków. Przez złożenie oświadczenia w sprawie deklarowanej kwoty zamawiający zobowiązuje się przyjąć ofertę najkorzystniejszą, jeśli zaoferowana cena lub koszt nie przekroczy tej kwoty. Kwota, jaką zamawiający zamierza przeznaczyć na sfinansowanie zamówienia, odnosi się zarówno do ceny, jak i - jeżeli dotyczy - kosztu. Kwota, jaką zamawiający zamierza przeznaczyć na sfinansowanie zamówienia, może zostać ujawniona przed upływem lub po upływie terminu składania ofert, lecz przed otwarciem ofert (art. 222 ust. 4 Pzp). Ustawodawca wyraźnie dopuścił możliwość zwiększenia kwoty pokrycia finansowego w związku z wyborem oferty. Decyzja o zwiększeniu tej kwoty jest oparta na swobodnym uznaniu zamawiającego.

Wyrażenie "może zwiększyć tę kwotę do ceny lub kosztu najkorzystniejszej oferty" należy interpretować jako uprawnienie zamawiającego i to do jego decyzji należy kwestia możliwości zwiększenia środków finansowych na dany cel. Zatem zamawiający nie ma obowiązku poszukiwania dodatkowych środków finansowych na sfinansowanie zamówienia ponad kwotę, którą zamierza przeznaczyć na sfinansowanie zamówienia. (...) Hołdując racjonalności, przesłanka ta zakłada unieważnienie postępowania bez konieczności badania i oceny ofert w celu wyboru oferty najkorzystniejszej, w sytuacji gdy od początku wiadomo, że cena żadnej oferty nie zmieści się w ustalonym limicie, a zamawiający tego limitu nie zmieni.

Sformułowanie przepisu ("zamawiający unieważnia") prowadzi do wniosku, że ustawowy przymus unieważnienia postępowania zachodzi od razu, gdy tylko okaże się, że zachodzi jedna z dwóch alternatywnych przesłanek, a zamawiający nie może lub nie chce zwiększyć kwoty pokrycia finansowego." (tak też: Prawo zamówień publicznych. Komentarz, wydanie II, pod redakcją Huberta Nowaka Mateusza Winiarza, Urząd Zamówień Publicznych, Warszawa 2023).

Biorąc powyższe pod uwagę, Izba uznała jak na wstępie.

Ponadto Izba zauważa, że zgodnie z art. 555 Pzp "Izba nie może orzekać co do zarzutów, które nie były zawarte w odwołaniu", a "zarzut tworzą okoliczności faktyczne i prawne wskazujące na naruszenie przepisów ustawy w związku z dokonaną czynnością lub zaniechaniem czynności, do której zamawiający był zobowiązany na podstawie ustawy" (tak w uzasadnieniu wyroku KIO z 01.02.2022 r., sygn. akt: KIO 124/22). Dokonując przedmiotowej oceny, Izba może więc orzekać wyłącznie w granicach przedstawionych w odwołaniu okoliczności faktycznych i prawnych, wskazujących na naruszenie w związku z przedmiotowym działaniem przepisów Pzp, których naruszenie zarzucono w odwołaniu. Izba stoi na stanowisku, że brak jest w petitum odwołania zarzutu naruszenia art. 16 Pzp, a stwierdzenie, że: „(…) art. 255 pkt 3 Pzp został użyty instrumentalnie – użyty instrumentalnie – nie w celu ochrony budżetu, lecz jako narzędzie umożliwiające uniknięcie zawarcia umowy z Odwołującym. Takie działanie narusza podstawowe zasady systemu zamówień́ publicznych, w szczególności zasadę uczciwej konkurencji, równego traktowania wykonawców oraz zasadę proporcjonalności. W ocenie Odwołującego, okoliczności sprawy wskazują na nadużycie prawa poprzez zastosowanie instytucji unieważnienia postępowania w sposób nieuzasadniony, niecelowy i sprzeczny z intencją ustawodawcy. (..)”, to zbyt mało. Kwestia, zaś braku dostatecznego uzasadnienia faktycznego czynności unieważnienia postępowania, jak i kwestia przejrzystości postępowania pojawiła się dopiero na etapie rozprawy, nie było jej zupełnie w odwołaniu. Jednakże celem uniknięcia nieporozumień odniesie się do m.in. kwestii równego traktowania: "4. Zamawiający, najpóźniej przed otwarciem ofert, udostępnia na stronie internetowej prowadzonego postępowania informację o kwocie, jaką zamierza przeznaczyć na sfinansowanie zamówienia." Jak wskazano w wyroku z dnia 11 grudnia 2023 r. w sprawie o sygn. akt: KIO 3551/23: "kwota podana na sfinansowanie zamówienia jest kwotą minimalną, którą zamawiający może przeznaczyć, a którą uprawniony będzie zwiększyć do ceny najkorzystniejszej oferty. Określona i podana do publicznej wiadomości kwota stanowi gwarancję dla wykonawców, że w przypadku, gdy cena oferty najkorzystniejszej będzie niższa to zamawiający zawrze z wykonawcą umowę. Przepis służy więc realizacji zasad zamówień publicznych, jest gwarancją jawności, przejrzystości i uczciwej konkurencji w postępowaniu oraz równości. Kwota ujawniona w trybie art. 222 ust. 4 ustawy pzp wiąże więc zamawiającego w tym sensie, że zamawiający nie będzie uprawniony unieważnić postępowania w sytuacji, gdy cena oferty najkorzystniejszej mieści się w podanej kwocie. Nie jest to natomiast kwota, której zamawiającemu nie wolno przekroczyć.

Zamawiający w toku postępowania może pozyskać dodatkowe środki i z ich pomocą sfinansować zamówienie." Nie jest więc celem podawania przed otwarciem ofert kwoty przeznaczonej na sfinansowanie zamówienia dostosowywanie cen ofert przez wykonawców do tej wartości, czy też możliwość podjęcia przez nich na tej podstawie decyzji co do udziału w postępowaniu, jak zdaje się sugerował Odwołujący. Regulacja określona dyspozycją art. 222 ust. 4 ustawy pzp realizuje zasadę przejrzystości w tym sensie, że eliminuje możliwość po stronie zamawiającego manipulacji tą kwotą po otwarciu ofert w sytuacji, gdy zamawiający nie będzie zainteresowany rozstrzygnięciem postępowania. Zamawiający bezpośrednio przed otwarciem ofert poinformował wykonawców o kwocie przeznaczonej na sfinansowanie zamówienia zgodnie z art. 222 ust. 4 ustawy pzp, stąd Izba nie stwierdziła naruszenia przepisów ustawy pzp w tym zakresie.” (za wyrokiem KIO z 15.07.2025 r., sygn. akt: KIO 2405/25). Odnośnie kwestii proporcjonalności, Izba wskazuje na przytoczone powyżej, jak i

poniżej orzecznictwo, co do tego, że możliwość unieważnienia postępowania na podstawie art. 255 pkt 3 Pzp, nie jest warunkowana "istotnością" przekroczenia zakładanego budżetu Zamawiającego - w wyroku KIO z 30.01.2024 r., sygn. akt:

KIO 68/24, wyroku KIO 15.05.2024 r., sygn. akt: KIO 1407/24, jak i w wyroku KIO 15.07.2025 r., sygn. akt: KIO 2405/25.

Biorąc powyższe pod uwagę, Izba uznała jak na wstępie.

W tym stanie rzeczy, Izba oddaliła odwołanie na podstawie art. 553 zdanie pierwsze i art. 554 ust. 1 pkt 1 Pzp oraz orzekła jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono z uwzględnieniem przywołanych poniżej przepisów, w tym także w oparciu o § 8 ust. 2 pkt 1) rozporządzenia wskazanego poniżej. Jednocześnie, obciążając kosztami Odwołującego.

O kosztach postępowania orzeczono stosownie do wyniku na podstawie art. 557 Pzp oraz art. 575 Pzp, z uwzględnieniem postanowień Rozporządzenia Prezesa Rady Ministróww sprawie szczegółowych rodzajów kosztów postępowania odwoławczego, ich rozliczania oraz wysokości i sposobu pobierania wpisu od odwołania z dnia 30 grudnia 2020 r. (Dz.U. z 2020 r. poz. 2437).

Przewodniczący

………………………………