Wyrok KIO 273/26 z 9 marca 2026

Zamawiający – Komunalne Towarzystwo Budownictwa Społecznego Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w Zielonej Górze – prowadzi postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego, którego przedmiotem jest opracowanie dokumentacji projektowej dla zadania pn.: „Budowa dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami na działce nr 658/2 obręb 0022 przy ul. Magnackiej w Zielonej Górze”.

Postępowanie prowadzone jest na podstawie przepisów ustawy z dnia 11 września 2019 roku – Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2024 roku, poz. 1320 ze zm.), zwanej dalej ustawą P.z.p.

W dniu 19 stycznia 2026 r. wykonawca PANTA RHEI PROJEKT Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w Poznaniu (dalej: odwołujący) wniósł odwołanie wobec czynności i zaniechań zamawiającego, zarzucając naruszenie:

1. art. 253 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 266 oraz art. 16 pkt 1-3 ustawy P.z.p. poprzez zaniechanie podania uzasadnienia faktycznego odrzucenia oferty odwołującego, w szczególności w sposób, który umożliwiałby ustalenie, na jakiej podstawie zamawiający uznał, że wystąpiły podstawy odrzucenia oferty Panta Rhei oraz w jakim zakresie i z jakich powodów nie uwzględnił informacji i dowodów przedstawionych przez odwołującego w toku postępowania,
2. art. 226 ust. 1 pkt 8 w związku z art. 266 z związku z art. 224 ust. 2 pkt 1 ustawy P.z.p. w zw. z art. 58 §1 K.c. w zw. z art. 8 ust. 1 i ust. 4 oraz w związku z art. 16 pkt 1-3 oraz art. 17 ust. 2 ustawy P.z.p. poprzez odrzucenie oferty

odwołującego, mimo iż cena oferty odwołującego nie jest rażąco niska w stosunku do przedmiotu zamówienia, a odwołujący przedłożył zamawiającemu w terminie wyjaśnienia rażąco niskiej ceny oraz poprzez wezwanie odwołującego do złożenia dokumentów, których zamawiający nie żądał w SW Z oraz w terminie niezgodnym z przepisami ustawy P.z.p., co w konsekwencji doprowadziło do wyboru oferty w sposób sprzeczny z przepisami ustawy P.z.p. oraz do wybrania oferty nie na podstawie kryteriów oceny ofert określonych przez zamawiającego, a ponadto do naruszenia zasad uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców.

Odwołujący wniósł o uwzględnienie odwołania i nakazanie zamawiającemu:

1. unieważnienia czynności wyboru oferty najkorzystniejszej;
2. unieważnienia czynności odrzucenia oferty odwołującego;
3. powtórzenia czynności badania i oceny ofert z uwzględnieniem oferty odwołującego;
4. ponowienia czynności wyboru oferty najkorzystniejszej w postępowaniu.

Odwołujący podniósł, że ma interes we wniesieniu odwołania. Niezasadne odrzucenie oferty odwołującego pozbawiło go szansy na uzyskanie zamówienia, podczas gdy przywrócenie jego oferty do postępowania spowoduje, że będzie ona ofertą ocenioną najwyżej. Kalkulując punkty, jakie odwołujący powinien otrzymać, gdyby jego oferta nie została odrzucona, uzyskałby on więcej punktów niż aktualnie wybrany wykonawca. Odwołujący posiada zatem interes we wniesieniu odwołania oraz kwestionowaniu czynności i zaniechań zamawiającego.

Zamawiający w oświadczeniu złożonym na posiedzeniu niejawnym z udziałem stron w dniu 4 marca 2026 roku wniósł o oddalenie odwołania.

Izba ustaliła, co następuje:

Wartość postępowania wynosi 646 566,67 zł, co stanowi równowartość 139 433,41 euro (dowód: protokół postępowania).

W postepowaniu ofertę złożył ofertę m.in. odwołujący, oferując cenę 541 200 zł brutto (dowód: informacja z otwarcia ofert z dnia 22 grudnia 2025 roku).

Pismem z dnia 23 grudnia 2025 roku zamawiający wezwał odwołującego do złożenia wyjaśnień w zakresie zaoferowanej ceny, wskazując:

W postępowaniu Wykonawca w złożonej ofercie zaoferował cenę całkowitą oferty 541 200,00 zł, niższą 0 31,95 % od wartości zamówienia powiększonej o należny podatek od towarów i usług, ustalonej przed wszczęciem postępowania (795 277,00 zł).

W związku z powyższym Zamawiający zgodnie z art. 224 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 września 2019 Prawo zamówień publicznych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1320, z 2025 r. poz. 620) w skrócie „ustawa Pzp", wzywa Wykonawcę do udzielenia wyjaśnień, w tym złożenia dowodów w zakresie wyliczenia ceny.

Wyjaśnienia Wykonawcy dotyczące wyliczenia ceny oferty mogą dotyczyć w szczególności: 1) zarządzania procesem świadczonych usług; 2)wybranych rozwiązań technicznych, wyjątkowo korzystnych warunków usług; 3)oryginalności usług oferowanych przez Wykonawcę; 4)zgodności z prawem w rozumieniu przepisów o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej; 5)zgodności z przepisami z zakresu ochrony środowiska; 6)(inne niż żądał Zamawiający, obiektywne czynniki mające wpływ na zaoferowaną cenę).

Udzielone przez Wykonawcę wyjaśnienia w zakresie zaoferowanej ceny, w tym złożone dowody, powinny być konkretne, wyczerpujące i rozwiewające wątpliwości Zamawiającego co do możliwości wykonania przedmiotu zamówienia zgodnie z wymaganiami Zamawiającego określonymi w SW Z lub wynikającymi z odrębnych przepisów. Udzielone przez Wykonawcę wyjaśnienia w zakresie zaoferowanej ceny, w tym złożone dowody, muszą dotyczyć wyliczenia zaoferowanej ceny.

Na Wykonawcy ciąży obowiązek wykazania, jakie obiektywne czynniki pozwoliły mu na obniżenie ceny oferty oraz w jakim stopniu dzięki tym czynnikom cena oferty została obniżona.

Zamawiający zwraca uwagę, że celem żądania od Wykonawcy udzielenia wyjaśnień, w tym złożenia dowodów w zakresie wyliczenia ceny oferty jest umożliwienie Zamawiającemu zweryfikowania poprawności dokonanego przez Wykonawcę wyliczenia ceny całkowitej, a nie złożenie ogólnego zapewnienia, że Wykonawca wykona zamówienie za oferowaną przez siebie cenę całkowitą. Z tego powodu udzielone wyjaśnienia powinny być wyczerpujące, konkretne i przekonujące. W przeciwnym wypadku wyjaśnienia będą miały jedynie charakter iluzorycznych i nie będą stanowiły wyjaśnienia elementów oferty Wykonawcy, mających wpływ na wyliczenie zaoferowanej ceny całkowitej.

Złożenie wyjaśnień, które nie rozproszą wątpliwości Zamawiającego, co do tego, czy Wykonawca wykona przedmiot zamówienia zgodnie chociażby z wymaganiami określonymi w SW Z, zrównane zostanie w skutkach z niezłożeniem wyjaśnień i spowoduje odrzucenie oferty na podstawie art. 226 ust. 1 pkt 8 w zw. z art. 224 ust. 6 ustawy Pzp.

Wykonawca może w wyjaśnieniach podać również inne niż żądał Zamawiający, obiektywne czynniki mające wpływ na zaoferowaną cenę, uwzględniające również specyfikę przedmiotu zamówienia jakim są usługi projektowe.

Zgodnie z art. 224 ust. 4 ustawy Pzp, w przypadku zamówień na usługi, Zamawiający żąda również wyjaśnień, w tym złożenia dowodów, w zakresie:

1. zgodności z przepisami dotyczącymi kosztów pracy, których wartość przyjęta do ustalenia ceny nie może być niższa od minimalnego wynagrodzenia za pracę albo minimalnej stawki godzinowej, ustalonych na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz. U. z 2024 r. poz. 1773) lub przepisów odrębnych właściwych dla spraw, z którymi związane jest realizowane zamówienie; 2)zgodności z przepisami z zakresu prawa pracy i zabezpieczenia społecznego, obowiązującymi w miejscu, w którym realizowane jest zamówienie (dowód: pismo z dnia 23 grudnia 2025 roku).

W piśmie z dnia 8 stycznia 2026 roku odwołujący złożył wyjaśnienia w zakresie zaoferowanej ceny wraz z kalkulacją (dowód: pismo z dnia 8 stycznia 2026 roku).

W dniu 12 stycznia 2026 roku zamawiający poprzez platformę, na której prowadzone jest postępowanie, skierował do odwołującego korespondencję następującej treści: Dzień dobry, w nawiązaniu do Państwa odpowiedzi na „Wezwanie o wyjaśnienie rażąco niskiej ceny”, prosimy dodatkowo o przesłanie skanów dokumentów dotyczących potwierdzenia realizacji min. 3 zleceń o porównywalnym poziomie skomplikowania z zakresu projektowania i przeprowadzenia procedur administracyjnych. Ww. dowody należy złożyć w terminie do dnia 12 stycznia 2026 r. do godz.

1. 00 (dowód: korespondencja z dnia 12 stycznia 2026 roku).

Na powyższą korespondencję odwołujący nie odpowiedział (okoliczność bezsporna).

Pismem z dnia 12 stycznia 2026 roku zamawiający poinformował m.in. o wyborze najkorzystniejszej oferty oraz o odrzuceniu oferty odwołującego na podstawie art. 226 ust. 1 pkt 8 ustawy P.z.p. (dowód: pismo z dnia 12 stycznia 2026 roku).

Pismem z dnia 12 stycznia 2026 roku odwołujący złożył wniosek o niezwłoczne udostępnienie protokołu postępowania przetargowego wraz z wszelkimi załącznikami oraz dokumentami mającymi znaczenie dla oceny poszczególnych ofert i wyboru oferty najkorzystniejszej w tym również niezbędne jest udostępnienie korespondencji pomiędzy oferentami i Zamawiającym (dowód: pismo z dnia 12 stycznia 2026 roku).

W dniu 13 stycznia 2026 roku zamawiający udostępnił odwołującemu dokumenty zgodnie z wnioskiem (dowód: korespondencja z dnia 13 stycznia 2026 roku).

Zamawiający m.in. udostępnił kartę oceny ofert, gdzie w odniesieniu do oferty odwołującego wskazał:

W dniu 20 stycznia 2026 roku zamawiający dokonał korekty informacji o odrzuceniu oferty odwołującego, wskazując: oferta odrzucona na podstawie art. 226 ust. 1 pkt 8 ustawy Pzp;

Uzasadnienie odrzucenia oferty wykonawcy:

Zgodnie z art. 224 ust. 2 pkt 1 ustawy Pzp 23 grudnia 2025 zwrócono się do Wykonawcy o wyjaśnienie, w tym złożenie dowodów w zakresie wyliczenia ceny. Wskazany termin na udzielenie odpowiedzi - 8 stycznia 2026.

Wykonawca udzielił wyjaśnień 8 stycznia 2026. Zamawiający 9 stycznia 2026 zwrócił się do Wykonawcy o uzupełninie wyjaśnień, tj. przesłanie skanów dokumentów dotyczących potwierdzenia realizacji min. 3 zleceń o

porównywalnym poziomie skomplikowania z zakresu projektowania i przeprowadzenia procedur administracyjnych.

Wykonawca nie złożył w wymaganym terminie ww. dokumentów. Zgodnie z art. 226 ust. 1 pkt 8 ustawy Pzp oferta zostaje odrzucona (dowód: pismo z dnia 20 stycznia 2026 roku).

Izba zważyła, co następuje:

Odwołanie jest zasadne, aczkolwiek w zakresie zarzutu drugiego Izba uznała podstawę faktyczną zarzutu za częściowo zasadną, a część argumentacji Izba uznała za spóźnioną.

W pierwszej kolejności Izba stwierdziła, że odwołujący jest uprawniony do korzystania ze środków ochrony prawnej w rozumieniu art. 505 ust. 1 ustawy P.z.p. Okoliczność ta nie była pomiędzy stronami sporna.

Izba uznała za uzasadniony zarzut naruszenia art. 253 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 266 oraz art. 16 pkt 1-3 ustawy P.z.p. poprzez zaniechanie podania uzasadnienia faktycznego odrzucenia oferty odwołującego, w szczególności w sposób, który umożliwiałby ustalenie, na jakiej podstawie zamawiający uznał, że wystąpiły podstawy odrzucenia oferty odwołującego oraz w jakim zakresie i z jakich powodów nie uwzględnił informacji i dowodów przedstawionych przez odwołującego w toku postępowania.

Z ustaleń dokonanych w sprawie wynika, że zamawiający pismem z dnia 12 stycznia 2026 roku poinformował o odrzuceniu oferty odwołującego na podstawie art. 226 ust. 1 pkt 8 ustawy P.z.p. Zamawiający nie wskazał podstawy prawnej odrzucenia oferty. Następnie pismem z dnia 20 stycznia 2026 roku zamawiający dokonał korekty informacji o odrzuceniu oferty odwołującego wskazując: Zgodnie z art. 224 ust. 2 pkt 1 ustawy Pzp 23 grudnia 2025 zwrócono się do Wykonawcy o wyjaśnienie, w tym złożenie dowodów w zakresie wyliczenia ceny. Wskazany termin na udzielenie odpowiedzi - 8 stycznia 2026. Wykonawca udzielił wyjaśnień 8 stycznia 2026. Zamawiający 9 stycznia 2026 zwrócił się do Wykonawcy o uzupełninie wyjaśnień, tj. przesłanie skanów dokumentów dotyczących potwierdzenia realizacji min. 3 zleceń o porównywalnym poziomie skomplikowania z zakresu projektowania i przeprowadzenia procedur administracyjnych. Wykonawca nie złożył w wymaganym terminie ww. dokumentów. Zgodnie z art. 226 ust. 1 pkt 8 ustawy Pzp oferta zostaje odrzucona.

Zgodnie z art. 253 ust. 1 ustawy P.z.p. niezwłocznie po wyborze najkorzystniejszej oferty zamawiający informuje równocześnie wykonawców, którzy złożyli oferty, o:

1. wyborze najkorzystniejszej oferty, podając nazwę albo imię i nazwisko, siedzibę albo miejsce zamieszkania, jeżeli jest miejscem wykonywania działalności wykonawcy, którego ofertę wybrano, oraz nazwy albo imiona i nazwiska, siedziby albo miejsca zamieszkania, jeżeli są miejscami wykonywania działalności wykonawców, którzy złożyli oferty, a także punktację przyznaną ofertom w każdym kryterium oceny ofert i łączną punktację,
2. wykonawcach, których oferty zostały odrzucone – podając uzasadnienie faktyczne i prawne.

Na znaczenie uzasadnienia faktycznego uzasadnienia odrzucenia oferty zwraca się uwagę w Komentarzu UZP (Prawo Zamówień Publicznych. Komentarz, pod redakcją, H.N., M.W., Urząd Zamówień Publicznych, Warszawa 2021):

„Podanie podstaw faktycznych odrzucenia oferty czy wyboru oferty najkorzystniejszej i odpowiednie ich opisanie jest ściśle związane z prawem wykonawców do korzystania ze środków ochrony prawnej, gdyż skuteczne podniesienie zarzutów względem takich czynności jest możliwe jedynie, gdy podstawy faktyczne ich dokonania zostały wykonawcom wyjaśnione."

Zamawiający, przekazując wykonawcom informacje, o których mowa w zawiadomieniu o wyborze najkorzystniejszej oferty, w tym również o wykonawcach, których oferty zostały odrzucone, obowiązany jest podać uzasadnienie faktyczne, także w przypadku odrzucenia oferty. Uzasadnienie faktyczne odrzucenia oferty powinno w sposób jednoznaczny i zrozumiały dla wykonawców (niebudzący żadnych wątpliwości) wskazać powody odrzucenia.

Brak jednoznacznego i zrozumiałego dla wykonawców uzasadnienia odrzucenia oferty może stanowić podstawę wniesienia odwołania wobec czynności odrzucenia. Takie naruszenie może mieć wpływ na wynik postępowania o udzielenie zamówienia i prowadzić do uwzględnienia odwołania (art. 554 ust. 1 pkt 1 ustawy P.z.p.). Wykonawcy, którzy złożyli oferty muszą otrzymać (w zawiadomieniu o wyborze najkorzystniejszej oferty) wyczerpującą i zrozumiałą informacje o powodach odrzucenia oferty. Podanie podstawy prawnej odrzucenia oferty jest niewystarczające.

Zamawiający musi również podać w sposób wyczerpujący stan faktyczny (uzasadnienie faktyczne), który był podstawą do odrzucenia oferty na określonej podstawie prawnej – jakie okoliczności stanowiły podstawę do uznania, że oferta została odrzucona. Przewidziane w przepisach ustawy P.z.p. obowiązki zamawiającego w zakresie przekazywania wykonawcom uzasadnienia faktycznego swoich decyzji mają gwarantować wykonawcom ocenę prawidłowości działań

zamawiającego i faktyczną (realną) możliwość skorzystanie ze środków ochrony prawnej.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszego postępowania stwierdzić należy, że zamawiający nie uczynił zadość obowiązkowi poinformowania o faktycznych powodach odrzucenia oferty odwołującego, zarówno w informacji z dnia 13 stycznia 2026 roku, jak i tej z dnia 20 stycznia 2026 roku. Zamawiający w żaden sposób nie odniósł się do treści wyjaśnień zaoferowanej ceny złożonych przez odwołującego i nie poinformował, dlaczego – w jego przekonaniu – wyjaśnienia te nie potwierdzają, że cena nie jest rażąco niska. Podkreślić należy, że wyjaśnienia złożone przez odwołującego były obszerne i poparte kalkulacją. Zamawiający winien był zatem podać argumentację, z której wynikałoby dlaczego odmówił tym wyjaśnieniom rzetelności i wiarygodności.

W informacji z dnia 20 stycznia 2026 roku zamawiający wskazał, że zwrócił się do odwołującego o uzupełnienie wyjaśnień poprzez przesłanie skanów dokumentów dotyczących potwierdzenia realizacji min. 3 zleceń o porównywalnym poziomie skomplikowania z zakresu projektowania i przeprowadzenia procedur administracyjnych, a odwołujący tych dokumentów nie złożył. Zamawiający nie wskazał jednak, dlaczego uznał, że niezłożenie dokumentów, o które wzywał, miałoby świadczyć o tym, że oferta odwołującego podlega odrzuceniu z uwagi na zaoferowanie rażąco niskiej ceny. Co do zasady dokumenty potwierdzające wykonanie zleceń o porównywalnym stopniu skomplikowania służą potwierdzaniu innych okoliczności, w tym warunków udziału w postępowaniu. Jeżeli zamawiający uznał, że brak tych dokumentów uzasadnia stwierdzenie, że cena zaoferowana przez odwołującego jest rażąco niska, winien był swoje stanowisko uzasadnić w taki sposób, by odwołujący miał pełną wiedzę w zakresie faktycznych podstaw odrzucenia jego oferty.

Izba uznała za uzasadniony zarzut naruszenia art. 226 ust. 1 pkt 8 w związku z art. 266 z związku z art. 224 ust.

2 pkt 1 ustawy P.z.p. w zw. z art. 58 §1 K.c. w zw. z art. 8 ust. 1 i ust. 4 oraz w związku z art. 16 pkt 1-3 oraz art. 17 ust.

2 ustawy P.z.p., niemniej jednak Izba tylko częściowo uznaje za zasadną podstawę faktyczną zarzutu. W szczególności Izba podkreśla, że nie dokonywała oceny oferty odwołującego pod kątem zaoferowania przez niego rażąco niskiej ceny.

Izba – podobnie jak odwołujący – nie zna stanowiska zamawiającego w zakresie tego, dlaczego uznał on, że cena zaoferowana przez odwołującego jest ceną rażąco niską. Podkreślić należy, że rolą Izby nie jest ocena samych wyjaśnień złożonych przez wykonawcę, ale ocena czynności zamawiającego w zakresie tego, czy dokonał on badania i oceny złożonych wyjaśnień w sposób prawidłowy. Dlatego też Izba nakazała zamawiającemu dokonanie ponownego badania i oceny ofert, w tym oferty odwołującego. Jeśli chodzi natomiast o nieuprawnione wezwanie odwołującego do złożenia dokumentów niewymaganych w postępowaniu oraz wyznaczenie na ich złożenie zbyt krótkiego terminu, podnoszone przez odwołującego okoliczności należy uznać za spóźnione. Wezwanie do złożenia dokumentów zostało wystosowane do odwołującego w dniu 9 stycznia 2026 roku. O ile odwołujący kwestionował tę czynność zamawiającego, winien był wnieść na nią odwołanie w terminie 5 dni od dnia jej dokonania, tj. najpóźniej w dniu 14 stycznia 2026 roku.

Zgodnie bowiem z art. 515 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy P.z.p. odwołanie wnosi się, w przypadku zamówień, których wartość jest mniejsza niż progi unijne, w terminie 5 dni od dnia przekazania informacji o czynności zamawiającego stanowiącej podstawę jego wniesienia, jeżeli informacja została przekazana przy użyciu środków komunikacji elektronicznej.

Odwołujący zakwestionował czynność wezwania go do złożenia dokumentów w odwołaniu z dnia 19 stycznia 2026 roku, a zatem – z naruszeniem terminu wskazanego w cytowanym przepisie. Podniesioną w tym zakresie argumentację Izba pozostawiła bez rozpoznania.

Izba podziela natomiast stanowisko odwołującego w zakresie tego, że na tym etapie postępowania brak jest podstaw do stwierdzenia, że oferta odwołującego podlega odrzuceniu z powodu tego, że zawiera ona rażąco niską cenę w stosunku do wartości zamówienia. Izba podtrzymuje w tym zakresie argumentację wskazaną w uzasadnieniu rozstrzygnięcia w zakresie zarzutu pierwszego. Izba nakazała zamawiającemu dokonanie ponownego badania i oceny ofert, w tym oferty odwołującego. Zamawiający – zgodnie z art. 253 ust. 1 ustawy P.z.p. – obowiązany będzie poinformować wykonawców o dokonanych w tym zakresie czynnościach, które to czynności podlegać będą kontroli wykonawców oraz – ewentualnie i w następnej kolejności – Krajowej Izby Odwoławczej.

Z uwagi na powyższe orzeczono jak na wstępie.

O kosztach postępowania odwoławczego orzeczono na podstawie art. 575 ustawy z dnia 11 września 2019 r. – Prawo zamówień publicznych stosownie do wyniku postępowania oraz na podstawie § 7 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 2020 r. w sprawie szczegółowych rodzajów kosztów postępowania odwoławczego, ich rozliczania oraz wysokości i sposobu pobierania wpisu od odwołania (Dz. U. z 2020 r. poz. 2437).

Przewodnicząca

………………………………