Wyrok KIO 216/26 z 4 marca 2026

Zamawiający, Gmina Grodziec prowadzi postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego, w trybie podstawowym bez przeprowadzenia negocjacji, pn. „Przebudowa drogi nr G035P Grodziec-Stare Grądy”, wewnętrzny identyfikator:

IP.271.1.6.2025. Ogłoszenie o zamówieniu zostało zamieszczone w Biuletynie Zamówień Publicznych w dniu 13 listopada 2025 r., pod nr: 2025/BZP 00529388/01. Wartość szacunkowa zamówienia nie przekracza progów unijnych.

W dniu 14 stycznia 2026 r. do Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej wpłynęło odwołanie wykonawcy P.D. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą Kost-Bud P.D. (dalej jako: „Odwołujący” lub „KOST-BUD”) wobec czynności i zaniechań Zamawiającego w postępowaniu, polegających na:

1. wezwaniu Odwołującego do wyjaśnienia rażąco niskiej ceny; 2)wadliwej ocenie złożonych przez Odwołującego wyśnień w zakresie rażąco niskiej ceny i przyjęcie przez Zamawiającego, że cała oferta tego wykonawcy zawiera rażąco niską cenę, pomimo poddania przez Zamawiającego w wątpliwość jedynie czynności transportu materiałów sypkich w ramach przedmiotu zamówienia, który to element jest – z punktu widzenia całości przedmiotu zamówienia – nieistotny zakresowo i kwotowo, jak i ustalonego przez Zamawiającego ryczałtowego charakteru wynagrodzenia; 3)odrzuceniu oferty Odwołującego; 4)wadliwym uzasadnieniu czynności odrzucenia oferty Odwołującego.

Odwołujący zarzucił Zamawiającemu naruszenie następujących przepisów:

1. art. 224 ust. 6 ustawy z dnia 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz.

1320 ze zm., dalej jako „PZP”) poprzez błędną ocenę złożonych przez Odwołującego wyjaśnień i uznanie, że nie uzasadniają one zaoferowanej ceny, podczas gdy Odwołujący przedstawił obiektywne czynniki pozwalające na

optymalizację kosztów, przedstawił szczegółowe wyjaśnienia poszczególnych pozycji kosztorysu, deklaracje i właściwości planowanych do wbudowania materiałów oraz oferty dostawców i podwykonawców na wykonanie istotnych części przedmiotu zamówienia; 2)art. 226 ust. 1 pkt 8 PZP poprzez bezpodstawne odrzucenie oferty mimo, że nie zawiera ona rażąco niskiej ceny w stosunku co całego przedmiotu zamówienia; 3)art. 253 ust. 1 PZP poprzez zaniechanie przedstawienia pełnego, szczegółowego i konkretnego uzasadnienia faktycznego czynności odrzucenia oferty, wykonawcy Kost-Bud P.D.; 4)art. 16 pkt 1 PZP poprzez brak zachowania uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców, wzywanie Odwołującego do podania szczegółowych informacji i dokumentów w zakresie właściwości materiałów planowanych do wbudowania, pomimo tego, że nie mają one najmniejszego znaczenia dla ustalenia możliwości wystąpienia rażąco niskiej ceny oferty wykonawcy.

Mając powyższe na uwadze, Odwołujący wniósł o nakazanie Zamawiającemu:

1. unieważnienia czynności odrzucenia oferty Odwołującego, 2)dokonania ponownego badania i oceny ofert.

Ponadto, wniósł o zasądzenie od Zamawiającego na rzecz Odwołującego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego. Na rozprawie dnia 2 marca złożył fakturę na kwotę 3.600,00 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika.

W uzasadnieniu ww. zarzutów podniósł, że złożona oferta Odwołującego na przedmiotowe roboty jest niższa od średniej arytmetycznej wszystkich ofert jedynie ok 18%, zaś w odniesieniu do szacowanej wartości zamówienia – o jedyne 9,1%.

W związku z powyższym, w ocenie tego wykonawcy, jego oferta jest ofertą rynkową, bowiem zaoferowana cena mieści się w granicach cen oferowanych przez pozostałych oferentów. Tym samym, jak wskazał Odwołujący, Zamawiający nie miał podstaw do powzięcia wątpliwości w zakresie istnienia ryzyka rażąco niskiej ceny oferowanej przez KOST-BUD.

Ponadto, nieprawidłowe było w ocenie Odwołującego, skoncentrowanie się przez Zamawiającego na badaniu 4 marginalnych pozycji kosztorysowych związanych materiałem sypkim do wykonania podbudowy drogi (ulepszone podłoże z gruntu niewysadzinowego o CBR>25% gr. 15-30 cm, tj. pospółka i piasek), o łącznej wartości 59.000,00 zł i stanowiącym zaledwie 0,8% całości zaoferowanego wynagrodzenia wykonawcy, przy czym Zamawiający ostatecznie zakwestionował jedynie koszt transportu tych materiałów na teren budowy o łącznej wartości 8.320,00 zł, co zaś stanowi 0,1% złożonej oferty, zaś wg Zamawiającego świadczy o rażąco niskiej cenie oferty. Odwołujący zwrócił uwagę, że w postępowaniu wykonawcy zobowiązani byli do przedstawienia oferty w ujęciu ceny ryczałtowej, bez obowiązku przedłożenia kosztorysu czy rozbicia ceny ofertowej na poszczególne zakresy robót. Wykonawca KOST-BUD zarzucił Zamawiającemu, że zapomniał on, iż określił wynagrodzenie jako ryczałtowe i wezwał Odwołującego do przedstawienia kosztorysu, który powinien mieć charakter wyłącznie pomocniczy i informacyjny. Na podstawie tak przedstawionego kosztorysu, Zamawiający uznał, że cena ofertowa wykonawcy KOST-BUD jest rażąco niska, wskutek przyjęcia, że transport materiałów (pospółka i piasek) z miejsca ich odbioru do miejsca ich wbudowania, jest niemożliwy do wykonania w założonych roboczogodzinach, niemniej – jak podniósł ten wykonawca – Zamawiający nie wskazał, jaki czas i koszt jest realny. Odwołujący podkreślił również, że Gmina Grodziec nie wykazała, że zakwestionowane pozycje nr 21, 22, 23 i 24 stanowią istotną część składową ceny w rozumieniu art. 224 ust. 1 PZP. Z kolei, Odwołujący wskazał, że w jego ocenie jako profesjonalnego podmiotu świadczącego usługi w zakresie robót budowlanych, przedstawione dowody i oświadczenia są wystarczające dla uznania, że w zaoferowanej cenie jest on w stanie zrealizować przedmiot zamówienia, zaś w szczególności przedstawione w pozycjach 21-24 kosztorysu stawki są realne i pozwalają na wykonanie tego zakresu prac. Natomiast, jak wynika z odwołania, stanowisko Zamawiającego o braku realności tych stawek kosztorysowych nie zostało poparte jakimkolwiek wywodem pozwalającym na obiektywną ocenę takiego stanowiska. Wykonawca KOST-BUD wskazał również, że kwestionuje uzasadnienie odrzucenia jego oferty, bowiem na okoliczność niemożliwości wykonania w założonym czasie transportów, Zamawiający nie przedstawił – poza subiektywnym stanowiskiem – żadnego uzasadnienia, w tym dlaczego, w jego ocenie technologia wykonania robót w poz. 21, kosztorysu ofertowego nie jest zgodna z treścią SST D-04.02.02 oraz w poz. 30 kosztorysu ofertowego nie jest zgodna z treścią SST D-04.04.02, informacji o oszacowanym rzeczywistym czasie czy koszcie transportu materiałów, sposobie transportu itp., a zatem uzasadnienie to jest niewystarczające i nie spełnia wymagań PZP. Odwołujący podkreślił, że w ofercie zobowiązał się do wykonania wszelkich prac, zgodnie z przyjętą technologią i projektem oraz oświadczył, że cena zawiera koszty wykonania całego przedmiotu zamówienia, a ponadto w ramach złożonych wyjaśnień rażąco niskiej ceny podał, że przedstawiona cena ofertowa zawiera koszt wykonania wszelkich prac, niezależnie od tego czy zostały wyspecyfikowane czy też literalnie ujęte w kosztorysie. Zwrócił również uwagę, że treść poszczególnych pozycji kosztorysowych została określona przez Zamawiającego w udostępnionych w postępowaniu dokumentach, a wykonawca nie modyfikował ich opisu, co nie oznacza, że przy wycenie poszczególnych pozycji nie

uwzględnił wszelkich kosztów niezbędnych do wykonania określonych hasłowo zakresów, lecz przede wszystkim, że określenie wynagrodzenia jako ryczałtowe daje możliwość wykonawcy ujmowania kosztów wykonania danych zakresów prac w innych pozycjach kosztorysowych. Ponadto, za zbyteczne i niecelowe, Odwołujący uznał żądanie przez Zamawiającego, na etapie badania ceny oferty – przedstawienia, m.in. certyfikatów jakości prezentujących m.in. parametry materiałów oraz pochodzenie materiałów założonych do wbudowania, zwłaszcza że dotyczyło ono wyjaśnienia poz. 8, 9, 21, 22, 23, 24, 30, 32 dla etapu I z kosztorysu ofertowego, stanowiących łącznie wartość 544.428,01 zł, co odpowiada zaledwie 6,3% wartości całego zamówienia i ma znikomy wpływ na ustalenie wpływu tych pozycji na całość oferty. W ocenie wykonawcy KOST-BUD, również wezwanie z dnia 30 grudnia 2025 roku w zakresie wskazania lokalizacji żwirowni, z której potencjalnie wykonawca zamierza zamawiać materiał na podbudowę, było niezrozumiałe i niemające jakiegokolwiek związku z ustaleniem czy złożona oferta zawierała rażąco niską cenę. Na koniec, Odwołujący wskazał, że dokonanie sprzecznej z treścią SW Z oceny oferty KOST-BUD, czy wzywanie tego wykonawcy do wykazywania nieistotnych okoliczności oraz pozyskiwania dokumentów, ofert lub deklaracji wykraczających poza dokumenty, jakie Zamawiający może żądać od wykonawców w toku postępowania przetargowego, stanowi przejaw naruszenia art. 16 PZP.

W odpowiedzi z dnia 18 lutego 2026 r. na odwołanie, Zamawiający, Gmina Grodziec wskazał, że nie uwzględnia zarzutów odwołania. Przedstawiając stanowisko, podniósł, że wg wyliczeń Zamawiającego, wynikających z kosztorysu inwestorskiego, Odwołujący nie doszacował poszczególnych pozycji własnego kosztorysu, tj.:

1. w poz. 9 – zaniżył wartość o 55.507,28 zł netto, dodatkowo nie uwzględnił pracy sprzętów budowlanych do robót ziemnych, wymaganych w treści SST D-02.03.01, tzn. sprzętu do jednoczesnego wydobywania i przemieszczania gruntów (spycharki, zgarniarki, równiarki, urządzenia do hydromechanizacji itp.), sprzętu zagęszczającego (walce, ubijaki, płyty wibracyjne itp.). W przypadku sprzętu zagęszczającego, zdaniem Zamawiającego, wykonawca wykazał pracę pracownika fizycznego wraz z zagęszczarką i pracę koparki kołowej wraz z zagęszczarką, lecz nie wykazał pracy sprzętu, jakim jest walec oraz spycharka lub równiarka, co nie odpowiada wymaganiom stawianym wykonawcy w SST; 2)w poz. 21 – zaniżył wartość tej pozycji o 27.728,91 zł netto oraz nie wykazał się możliwością korzystania z następującego sprzętu: równiarki, spycharki (wykonawca przyjął do rozkładania i profilowania mieszanki koparkę, co jest niezgodne z SST i nie zapewni odpowiedniego wyprofilowania warstwy), walców ogumionych i stalowych wibracyjnych lub statycznych. Ponadto, zdaniem Zamawiającego, wykonawca wykazał tylko sprzęt dopuszczony do użycia w miejscach trudnodostępnych, zaś użycie tego sprzętu w całym przekroju drogi nie zapewni odpowiedniego zagęszczenia warstw ulepszonego podłoża i jest niezgodne z SST D-04.02.02; 3)w poz. 30 – przyjął wartość ceny jednostkowej – 29,00 zł netto/m2, podczas gdy z kalkulacji kosztorysu inwestorskiego wynika, że prawidłowa wartość to 49,80 zł netto/m2. Ponadto, w ocenie Zamawiającego, wykonawca KOST-BUD nie wykazał się możliwością korzystania z równiarek albo układarek do rozkładania mieszanki, lecz do rozkładania i profilowania mieszanki przyjął koparkę, co jest niezgodne z SST D-04.04.02 i nie zapewni odpowiedniego wyprofilowania warstwy; nie wykazał również możliwości wykorzystania walców ogumionych i stalowych wibracyjnych lub statycznych do zagęszczania. Zamawiający wskazał dodatkowo, że miejscach trudno dostępnych powinny być stosowane zagęszczarki płytowe, ubijaki mechaniczne lub małe walce wibracyjne, zaś wykonawca KOST-BUD wykazał tylko sprzęt dopuszczony do użycia w miejscach trudnodostępnych, użycie tego sprzętu w całym przekroju drogi nie zapewni odpowiedniego zagęszczenia warstw podbudowy i jest niezgodne z SST.

Ponadto, Zamawiający podniósł, że w kalkulacji nie ujęto także ewentualnego beczkowozu z wodą do zapewnienia optymalnej wilgotności mieszanki, a także kosztów odbioru materiałów – piasku i pospółki, od dostawcy własnym transportem. Powyższe świadczy, wg Gminy Grodziec o tym, że Odwołujący zaoferował rażąco niską cenę, gdyż nie doszacował tej części prac pomijając również wymagany technologicznie sprzęt niezbędny do należytego wykonania zamówienia. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 253 ust. 1 PZP, Zamawiający podniósł, że podał w sposób wyczerpujący stan faktyczny, który był podstawą do odrzucenia oferty na określonej podstawie prawnej, a tym samym wskazał, jakie okoliczności stanowiły podstawę do uznania, że oferta została odrzucona, a tym samym dochował należytej staranności. W odniesieniu do zarzutu nr 4 dotyczącego naruszenia art. 16 pkt 1 PZP, Zamawiający podniósł, że Odwołujący nie odwołał się od kwestionowanej obecnie czynności wezwania z dnia 16 grudnia, jak też wezwania z dnia 23 grudnia 2025 r. Ponadto, uznał, że twierdzenia Odwołującego dotyczące braku konieczności posiadania na tym etapie postępowania ofert od dostawców dowodzi, że oferta Odwołującego została sporządzona w sposób nierzetelny, zawierający wyceny nierealne, odniesione do cen niezidentyfikowanych materiałów lub też wycen świadczeń niezidentyfikowanych podwykonawców. Na rozprawie dnia 2 marca złożył rachunek na kwotę 3.600,00 zł tytułem

wynagrodzenia pełnomocnika.

Do postępowania odwoławczego żaden wykonawca nie zgłosił przystąpienia.

Krajowa Izba Odwoławcza ustaliła i zważyła, co następuje.

W niniejszej sprawie, Izba stwierdziła, że odwołanie nie zawiera braków formalnych oraz terminowo został uiszczony od niego wpis w wymaganej wysokości. Nadto, odwołanie nie podlega odrzuceniu na podstawie art. 528 PZP.

Izba uznała, że Odwołujący jest uprawniony do wniesienia odwołania do Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej, gdyż posiada interes w uzyskaniu zamówienia i może ponieść szkodę w wyniku naruszenia przez Zamawiającego przepisów PZP. Jak wynika z odwołania, oferta Odwołującego byłaby uznana za najkorzystniejszą, gdyby nie została odrzucona przez Zamawiającego. W efekcie, Odwołujący może ponieść szkodę polegającą na utracie zysku wynikającego z pozyskania i realizacji przedmiotowego zamówienia. Mając to na uwadze, Izba ustaliła, że w postępowaniu wpłynęło 10 ofert, w tym: oferta Odwołującego z ceną brutto 6.904.773,93 PLN, oferta Trans-Spili sp. z o.o. w Licheniu Starym z ceną brutto 6.997.800,00 PLN oraz oferta Izbruk Zakład Ogólnobudowlany sp. z o.o. w Dziedzicach z ceną brutto 7.846.291,08 PLN. Zgodnie z Rozdziałem XX pkt 1 Specyfikacji Warunków Zamówienia (dalej: „SW Z”), przy wyborze najkorzystniejszej oferty dla obydwu zadań, Zamawiający będzie się kierował następującymi kryteriami oceny ofert: 1) Cena (C) – waga kryterium 80% oraz 2) Gwarancja (G) – waga kryterium 20%. Stosownie do pisma z dnia 22 stycznia 2026 r., Gmina Grodziec poinformowała, że wybrano do realizacji zamówienia najkorzystniejszą ofertę złożoną przez wykonawcę TransSpili sp. z o.o. w Licheniu Starym. Oferta Odwołującego została odrzucona, zaś oferta wykonawcy Izbruk Zakład Ogólnobudowlany sp. z o.o. otrzymała 91,35 pkt. W świetle powyższego, Izba uznała, że spełnione są przesłanki z art. 505 ust. 1 PZP, decydujące o legitymacji procesowej do wniesienia odwołania.

Przedmiotem zamówienia, zgodnie z opisem przedmiotu zamówienia, zawartym w Rozdziale IV SW Z, jest inwestycja pod nazwą „Przebudowa drogi nr G035P Grodziec – Stare Grądy”, która obejmuje swoim zakresem trzy zasadnicze odcinki robót oraz dokumenty i działania konieczne do wykonania:

1. Odcinek I (rozbudowa) realizowany w ramach dokumentacji: Rozbudowa drogi gminnej w ramach zadania inwestycyjnego pn.: „Przebudowa drogi nr G035P Grodziec – Stare Grądy” w KM 0+000 – KM 1+779 obejmuje swoim zakresem kompletny zakres prac wynikający z dokumentacji projektowej rozbudowy drogi. Dodatkowo należy wykonać 11 kpl. przyłączy wodociągowych Φ100 mm zakończonych hydrantem w lokalizacjach wskazanych w załączniku; 2)Odcinek II (rozbudowa) realizowany w ramach dokumentacji: Rozbudowa drogi gminnej w ramach zadania inwestycyjnego pn.: „Przebudowa drogi nr G035P Grodziec – Stare Grądy” w KM 1+779 – KM 4+040,21.
2. Odcinek III (przebudowa) realizowany w ramach dokumentacji: Przebudowa drogi nr G035P Grodziec – Stare Grądy w KM 0+000 – 0+527 (KM niezależny od KM odcinków I oraz II) obejmuje swoim zakresem kompletny zakres prac wynikający z dokumentacji projektowej przebudowy drogi.

Zakres prac do wykonania został szczegółowo wskazany w SW Z, dokumentacji technicznej, STWiOR i przedmiarze robót, które stanowią załączniki do SW Z. Ponadto, zamówienie obejmuje dokumenty i działania związane z uzyskaniem decyzji zezwalającej na przeprowadzenie badań archeologicznych oraz wykonaniem badań, wykonaniem aktualizacji oraz zatwierdzeniem projektu stałej organizacji ruchu przed zakończeniem inwestycji oraz skompletowaniem dokumentów niezbędnych do uzyskania pozwolenia na użytkowanie i uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie.

Wykonawca zobowiązany będzie do uzyskania wszelkich wymaganych odbiorów i decyzji, w tym uzyskania zaświadczenia z PINB o zgłoszeniu zakończenia inwestycji (zrealizowaniu robót budowlanych) i braku sprzeciwu odnośnie przystąpienia do użytkowania i/lub decyzji pozwolenia na użytkowanie, w razie potrzeb.

Zamawiający, w oparciu o kosztorys inwestorski ustalił, że wartość szacunkowa przedmiotu zamówienia wynosi 8.117.444,11 zł.

W świetle Rozdziału III pkt 8 SW Z, wymagania związane z realizacją zamówienia w zakresie zatrudnienia przez wykonawcę lub podwykonawcę na podstawie stosunku pracy osób wykonujących wskazane przez zamawiającego czynności w zakresie realizacji zamówienia, jeżeli wykonanie tych czynności polega na wykonywaniu pracy w sposób określony w art. 22 § 1 Kodeksu pracy, obejmują wykonywanie robót budowlanych, czyli prace fizyczne przy wykonaniu prac objętych zakresem zamówienia.

Termin realizacji zamówienia wynosi – od dnia podpisania umowy do 30 czerwca 2026 r.

W Rozdziale XV SW Z zawarto opis sposobu obliczania ceny oferty. Wykonawca podaje cenę za realizację przedmiotu zamówienia zgodnie ze wzorem Formularza Ofertowego, stanowiącego Załącznik nr 1 do SW Z. Z wybranym Wykonawcą zostanie zawarta umowa za cenę ryczałtową brutto, obejmującą pełen zakres zamówienia określony w SW Z oraz w załącznikach do SW Z. Zamawiający zastrzegł również, że przekazane przez Zamawiającego przedmiary robót należy traktować pomocniczo przy ustalaniu ceny oferty. Wykonawca przy sporządzaniu oferty cenowej jest zobowiązany do uwzględnienia wszystkich niezbędnych prac koniecznych do wykonania przedmiotu zamówienia. Cena ofertowa brutto musi uwzględniać wszystkie koszty związane z realizacją przedmiotu zamówienia zgodnie z opisem

przedmiotu zamówienia oraz istotnymi postanowieniami umowy.

W pkt 1 Formularza Ofertowego stanowiącego Załącznik nr 1 do SW Z, zawarto oświadczenie, zgodnie z którym wykonawca oferuje wykonanie przedmiotu zamówienia w zakresie objętym specyfikacją warunków zamówienia wraz z załącznikami do SW Z za podaną tam cenę ryczałtową brutto. Dodatkowo w pkt 6 wykonawca oświadcza, że spełnia warunki udziału w postępowaniu, zapoznał się z warunkami SW Z i przyjmuje je bez zastrzeżeń, wzór umowy (Załącznik nr 3 do SW Z) został przez niego zaakceptowany i zobowiązuje się, w przypadku wyboru jego oferty, do zawarcia umowy na wymienionych w niej warunkach, w miejscu i terminie wyznaczonym przez Zamawiającego.

Zgodnie z § 1 Wzoru umowy stanowiącego Załącznik nr 3 do SW Z, pkt 10: „Wykonawca przekaże Zamawiającemu przed podpisaniem umowy uproszczony kosztorys ofertowy stanowiący załącznik nr 1 do umowy.” Z kolei, wg § 6 Wzoru umowy - ust. 4: „Cena umowy uwzględnia, poza pracami bezpośrednio wynikającymi z przedmiaru robót, również wszystkie te elementy cenowe, które z technicznego punktu widzenia okażą się niezbędne do prawidłowej realizacji Umowy, a które nie zostało uwzględnione bezpośrednio w ofercie Wykonawcy.”; - ust. 5: „Wynagrodzenie, o którym mowa w ust. 2 obejmuje wszelkie koszty związane z realizacją zamówienia, w tym ryzyko Wykonawcy z tytułu oszacowania wszelkich kosztów związanych z realizacją przedmiotu umowy.”

Odwołujący złożył ofertę w terminie. W toku badania i oceny ofert, Zamawiający pismem z dnia 2 grudnia 2025 r., na podstawie art. 224 ust. 2 pkt 1 PZP skierował do Odwołującego wezwanie do wyjaśnienia rażąco niskiej ceny. Stwierdził, że cena całkowita wykonawcy KOST-BUD jest o co najmniej 30% niższa od wartości zamówienia powiększonej o należny podatek od towarów i usług, ustalonej przed wszczęciem postępowania. Wskazując na zakres wyjaśnień przytoczył treść art. 224 ust. 3 PZP.

W odpowiedzi, Odwołujący wskazał, że zaoferowana cena ryczałtowa jest wynagrodzeniem realnym za wykonanie przedmiotu zamówienia. Przedstawił uproszczony kosztorys, który sporządził w celu przygotowania oferty, zawierający rozbicie ceny ofertowej, uwzględniający wszystkie pozycje kosztowe, w tym zakładany zysk. Dodał, że koszty pośrednie wykonania przedmiotu zamówienia i zysk zostały ujęte nieproporcjonalnie w poszczególnych pozycjach kosztorysu ofertowego bez ich szczególnego rozbicia. Wskazując na treść SW Z podniósł, że przedmiar robót przedstawiony przez Zamawiającego nie był podstawą do sporządzenia ofert cenowych, a ewentualne rozbieżności pomiędzy przedmiarem inwestorskim, a faktycznym zakresem prac niezbędnych do wykonania stanowi ryzyko wykonawców. Wskazał, że pozyskał oferty wstępne od dostawców kluczowych materiałów budowlanych, które dołączył do wyjaśnień. Wyjaśnił, że podczas obliczenia ceny wykonania przedmiotu zamówienia, posiłkował się własnym doborem KNR, które w jego ocenie najlepiej oddają istotę sposobu wykonania przedmiotu zamówienia oraz warunki w jakich będę prowadzone prace, wykorzystywał również aktualne cenniki dostawców zarówno z publikacji SEKOCENBUD i Intercenbud, oraz wspomagał się cenami zaczerpniętymi z hurtowni internetowych, własnych, bieżących, zakupów materiałów budowlanych oraz pokrewnych ofert dostawców. W odniesieniu do kosztów pracy, wyjaśnił, że wynagrodzenie osób fizycznych wykonujących roboty budowlane uwzględnione jest w poszczególnych pozycjach kosztorysu i jest wyższe niż minimalne wynagrodzenie za pracę i minimalne stawki godzinowe, ustalone na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz. U. z 2020 r. poz. 2207) lub przepisów odrębnych właściwych dla spraw. Oszacował, że w 2026 r. wynagrodzenie to będzie wynosić ok. 5.070,00 zł brutto, przez co koszt pracodawcy to 6.200,00 zł, wraz z kosztami pośrednimi zatrudnienia w całym okresie realizacji inwestycji wyniesie w jego ocenie 7.000 zł brutto. Oszacował również zaangażowanie w realizację przedmiotu zamówienia własnych pracowników na poziomie 8 osób średniomiesięcznie, co oznacza, że łączny koszt wynagrodzeń wyniesie 56.000,00 zł. Wskazał również, że przyjęte w zbiorczym zestawieniu kosztów pozycje kosztowe zawierają też wszelkie inne wydatki związane z zakupem materiałów, usług, zapłatą wynagrodzenia innych osób zaangażowanych w realizację inwestycji, jak i koszty które nie zostały wyodrębnione szczegółowo w innych pozycjach. Co więcej, według wyjaśnień, wpływ na cenę ma też okres realizacji zamówienia, który wykonawca będzie miał możliwość skrócić ze względu na bogate doświadczenie w realizacji skomplikowanych inwestycji budowlanych na wielu frontach jednocześnie. „Okoliczność ta będzie miała ostatecznie wpływ na koszty stałe prowadzenia inwestycji jak i koszty ogólne Wykonawcy, a tym samym na wysokość złożonej oferty. Wartym podkreślenia jest fakt iż, pomimo dużego doświadczenia w realizacji różnego typu inwestycji infrastrukturalnych Wykonawca nie posiada rozbudowanej struktury korporacyjnej, a co za tym idzie koszty Zarządu oraz tak zwanych działów wsparcia są relatywnie niższe niż w dużych korporacjach budowlanych.” Ponadto, wykonawca KOST-BUD w przedmiotowych wyjaśnieniach zapewnił, że zaoferowana cena obejmuje wszelkie koszty realizacji zamówienia, w tym robocizny, urządzeń i materiałów, niezbędne do prawidłowego wykonania przedmiotu umowy nawet, jeśli nie zostało to wyraźnie opisane, należności za wykonanie wszystkich niezbędnych czynności, w tym m.in. odbiory,

atesty, próby opłaty urzędowe, licencje, opłaty za media, wywóz odpadów, doprowadzenie do odbioru końcowego, koszty dokumentacji powykonawczej, koszty ewentualnych przestojów (w tym koszty mobilizacji i demobilizacji), koszt dostaw materiałów budowlanych na plac robót oraz koszt odbioru materiałów pochodzących z rozbiórki z placu robót, a także innych czynności, do których zobowiązany jest wykonawca, również koszty przeszkolenia personelu Zamawiającego, użytkownika w obsłudze i konserwacji urządzeń dostarczonych lub zamontowanych przez wykonawcę. Odwołujący wskazał też, że dysponuje własnym wyspecjalizowanym zapleczem sprzętowym oraz wieloma maszynami drogowymi, doświadczonymi pracownikami oraz własnym węzłem betoniarskim typu suchego, co pozwala na zaoferowanie konkurencyjnych cen na mieszanki betonowe wykorzystywane w budownictwie drogowym. Odniósł się również do każdej z okoliczności wymienionej przez Zamawiającego w wezwaniu a dotyczącej treści art. 224 ust. 3 PZP. Dołączył dowody w postaci: kosztorysu ofertowego, oferty cenowe od dostawców i podwykonawców, deklarację ZUS, wykaz pojazdów samochodowych i maszyn oraz zestawienie sprzętu, które to załączniki objął tajemnicą przedsiębiorstwa.

Dnia 16 grudnia, Zamawiający wezwał wykonawcę KOST-BUD do uzasadnienia przyjętych jednostkowych cen na poz. 8, 9, 21, 22, 23, 24, 30, 32 dla etapu I z kosztorysu ofertowego, przedstawienie certyfikatów jakości prezentujących m.in. parametry materiałów oraz pochodzenie materiałów założonych do wbudowania, ofert cenowych na przyjęte do wbudowania materiały. Zamawiający zażądał również opisania technologii wykonywania robót, założeń wydajnościowych, przyjętych ilości sprzętu i pracowników, zaś w przypadku wykopów miejsce odwozu gruntu z wykopów. Wskazał również, że w uzupełniających wyjaśnieniach należy wykazać, jaką część w przyjętych cenach jednostkowych stanowią koszty ogólne budowy, a jaką część stanowi zysk wykonawcy.

Odwołujący, w odpowiedzi wskazał, że w celu skalkulowania cen jednostkowych w ww. pozycjach, przyjęto:

1. koszt wynagrodzenia pracownika wraz zakupem niezbędnych narzędzi w cenie 40,00 zł netto za roboczogodzinę, 2)koszt pracy sprzętu, tj. koparki kołowej wraz z zagęszczarką z jednym operatorem w cenie 100,00 zł netto za roboczogodzinę, 3)koszt pracy transportu wraz z operatorem w cenie 80,00 zł netto za roboczogodzinę, 4)koszty ogólne budowy na poziomie 5% kosztów netto wykonania robót wymienionych w kosztorysie, 5)zysk oferenta w wysokości 1% kosztów netto wykonania robót wskazanych w kosztorysie.

Wyjaśnił, ponadto, że ceny jednostkowe zostały skalkulowane do jednego miejsca przed przecinkiem na podstawie wyliczonych kosztów wykonania robót w zakwestionowanych pozycjach, przemnożonych razy współczynnik wynoszący 1,06, co odpowiada sumie wyżej wymienionych kosztów ogólnych i zysków. Odwołujący odniósł się również do każdej z tych pozycji i wskazał na szczegółowe wyliczenie kosztów wykonania robót, kosztów zakupu materiałów i wyliczenie ceny jednostkowej dla danej pozycji. Podał ponadto, że w odniesieniu do każdej z pozycji, technologia wykonania robót jest zgodna z treścią właściwej SST. Dołączył oferty handlowe oraz certyfikaty.

Dodatkowym wezwaniem z dnia 23 grudnia, Zamawiający wskazał, że w złożonych wyjaśnieniach z dnia 22 grudnia, wykonawca odniósł się do nieprawidłowych pozycji z kosztorysu, więc w odpowiedzi powinien odnieść się do cen dot. poz. 21, 22, 23, 24 dla etapu I oraz dodatkowo wskazać, czy oferty na piasek i pospółkę zawierają także koszt transport materiału na budowę. Poprosił również o podanie lokalizacji żwirowni.

W odpowiedzi, Odwołujący złożył stosowne wyjaśnienia, odpowiadające wyjaśnieniom z dnia 22 grudnia, z odniesieniem się do ww. pozycji i ich szczegółowego wyliczenia. Wskazał również, że dołączona oferta firmy Rolmex, dotycząca piasku i pospółki zawiera koszty materiałów z odbiorem własnym wykonawcy z kopalni, która znajduje się pod wskazanym w tym piśmie adresem oraz, że skalkulowane pozycji 21, 22, 23 oraz 24 środki transportowe zapewniają wykonawcy możliwość dowozu pospółki z kopalni firmy Rolmex na miejsce wbudowania. Dołączył dowody w postaci: kosztorysu ofertowego, ofert cenowych od dostawców i podwykonawców, deklarację ZUS.

Pismem z dnia 8 stycznia 2026 r., Zamawiający poinformował Odwołującego o odrzuceniu jego oferty na podstawie art.

226 ust. 1 pkt 8 PZP. W uzasadnieniu, Gmina Grodziec wskazała, że w odniesieniu do przedstawionych przez wykonawcę wyjaśnień, Zamawiający po ich analizie, stwierdził, że transport materiałów (pospółka i piasek) z miejsca ich odbioru do miejsca ich wbudowania, jest niemożliwy do wykonania w założonych roboczogodzinach, co oznacza, że wykonanie ww. robót nie jest realne do wykonania w tej cenie. Podał również, że: „Ponadto technologia wykonania robót w poz. 21, kosztorysu ofertowego nie jest zgodna z zapisami SST D-04.02.02 oraz w poz. 30 kosztorysu ofertowego nie jest zgodna z zapisami SST D-04.04.02. Wykonawca nie wliczył w koszt wykonania robót prac związanych z wykorzystaniem wymaganego sprzętu zgodnie z warunkami dotyczącymi wykonania robót”. Podsumowując, Zamawiający wskazał, że złożone przez wykonawcę wyjaśnienia wraz z dowodami nie uzasadniły podanej w ofercie ceny lub kosztu, stąd oferta ta podlegała o odrzuceniu.

Dnia 22 stycznia 2026 r., Zamawiający przedstawił informację o wyborze najkorzystniejszej oferty wykonawcy Trans-Spili sp. z o.o.

Izba zaliczyła w poczet akt postępowania, w tym jako dowód w sprawie dokumentację przekazaną przez Zamawiającego dnia 18 lutego 2026 r. w postaci elektronicznej, w szczególności: -dokumenty dotyczące szacowania wartości zamówienia, -ogłoszenie o zamówieniu, -SWZ wraz z załącznikami, w tym STWiOR i wyjaśnieniem treści SWZ, -oferty, -informację z dnia z otwarcia ofert, -wezwania z dni 2, 16 i 23 grudnia 2025 r. w zakresie wyliczenia ceny wraz z odpowiedziami Odwołującego, -zawiadomienie z dnia 22 stycznia 2026 r. o wyborze oferty najkorzystniejszej.

Biorąc pod uwagę zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, poczynione ustalenia faktyczne oraz orzekając w granicach zarzutów zawartych w odwołaniu, Krajowa Izba Odwoławcza stwierdziła, co następuje.

Odwołanie jest zasadne.

Izba stwierdziła, że Zamawiający, odrzucając ofertę wykonawcy KOST-BUD, w oparciu o art. 226 ust. 1 pkt 8 PZP, przy uwzględnieniu przedstawionego w piśmie z dnia 8 stycznia 2026 r. uzasadnienia, naruszył przepisy PZP. Stąd, zarówno czynność odrzucenia oferty Odwołującego, jak też czynność wyboru oferty najkorzystniejszej, były nieprawidłowe i jako takie wymagają unieważnienia i powtórzenia, celem doprowadzenia do udzielenia zamówienia wykonawcy wybranemu zgodnie z przepisami PZP (art. 17 ust. 2 PZP).

Zgodnie z art. 226 ust. 1 pkt 8 PZP, zamawiający odrzuca ofertę, jeżeli zawiera rażąco niską cenę lub koszt w stosunku do przedmiotu zamówienia. Gmina Grodziec stwierdziła, że oferta Odwołującego zawiera rażąco niską „cenę lub koszt”, z uwagi na uznanie, że „transport materiałów (pospółka i piasek) z miejsca ich odbioru do miejsca ich wbudowania, jest niemożliwy do wykonania w założonych roboczogodzinach, co oznacza, że wykonanie ww. robót nie jest realne do wykonania w tej cenie.” W treści pisma z dnia 8 stycznia zawiadamiającego o odrzuceniu oferty, Zamawiający wskazał ponadto, że „(…) technologia wykonania robót w poz. 21, kosztorysu ofertowego nie jest zgodna z zapisami SST D04.02.02 oraz w poz. 30 kosztorysu ofertowego nie jest zgodna z zapisami SST D-04.04.02. Wykonawca nie wliczył w koszt wykonania robót prac związanych z wykorzystaniem wymaganego sprzętu zgodnie z warunkami dotyczącymi wykonania robót.”

Zamawiający nie podał żadnych innych powodów swej decyzji, ani nie rozwinął uzasadnienia twierdzeń, które przeciwstawił wyjaśnieniom Odwołującego. Zamawiający oparł się na wykonanym we własnym zakresie kosztorysie inwestycyjnym, z którym porównał założone przez wykonawcę koszty. Niemniej, ocena wyjaśnień wykonawcy w zakresie rażąco niskiej ceny nie powinna polegać na zwykłym porównaniu cen lub kosztów przyjętych przez zamawiającego, czy też innych wykonawców z ceną lub kosztami badanymi. Zamawiający zupełnie pominął, że cena ofertowa nie jest obiektywnym elementem oferty, lecz na jej wysokość mają wpływ okoliczności zależne wyłącznie od wykonawcy, takie jak np. wskazane w art. 224 st. 3 PZP. Temu właśnie służy procedura wyjaśniająca oparta na art. 224 ust. 1 i nast. PZP, by wykonawca miał szansę wykazać, że, ze względu na jemu tylko właściwe okoliczności, jest w stanie zaoferować najniższą cenę, która pozostaje cena realną. Zamawiający zaś przyjął, że tylko przedstawiona przez niego wycena jest prawidłowa i że poniżej przyjętych w kosztorysie inwestorskim kosztów nie jest możliwe wykonanie zamówienia, lecz brak ku temu podstaw (art. 226 ust. 1 pkt 8 PZP).

Zamawiający, w szczególności w żaden sposób nie uzasadnił swojego toku rozumowania. Uzasadnienie zawarte w piśmie z dnia 8 stycznia, zawiera w istocie przytoczenie przebiegu procedury wyjaśniającej i wyjaśnień Odwołującego oraz trzy zdania nt. powodów uznania przez Zamawiającego, że Odwołujący złożył ofertę z rażąco niską ceną. Przy czym dwa z nich nie dotyczą kwestii rażąco niskiej ceny, lecz zgodności oferty z warunkami zamówienia.

W istocie, uzasadnienie powodów odrzucenia oferty Odwołującego zostało przedstawione przez Gminę Grodziec dopiero na etapie postepowania odwoławczego, lecz jako takie jest spóźnione, toteż Izba podzieliła zarzut naruszenia art.

253 ust. 1 PZP, który nakazuje Zamawiającemu podać – już w informacji o wykonawcach, których oferty zostały odrzucone – zarówno uzasadnienie faktyczne, jak też uzasadnienie prawne swojej decyzji.

Co więcej, Zamawiający wskazując w przedmiotowym piśmie, że powodem odrzucenia oferty była również dostrzeżona przez niego niezgodność technologii wykonania robót w poz. 21 i poz. 30 z treścią stosownych SST, nie dostrzegł, że taki powód nie ma związku ze odrzuceniem oferty z powodu rażąco niskiej ceny. Dopiero na rozprawie, przyznał, że powód taki obejmuje inną podstawę odrzucenia oferty, tj. stwierdzenie, że treść oferty jest niezgodna z warunkami zamówienia (art. 226 ust. 1 pkt 5 PZP). Jak sam zauważył zatem, wskazanie na te okoliczności nie może uzasadniać odrzucenia oferty z powodu rażąco niskiej ceny.

W tym zakresie uzasadnienie odrzucenia oferty jest nieprawidłowe również dlatego, że nie zawiera wskazania na druga podstawę prawną odrzucenia i podobnie jak przy okazji pierwszej podstawy – nie zawiera odpowiedniego uzasadnienia, tzn. nie pozwala dowiedzieć się, z jakich powodów Zamawiający uznał, że technologia wykonania robót jest niezgodna z treścią SST, w tym nie wskazał na konkretną treść SST, z którą oferta Odwołującego jest sprzeczna. Powyższe nie tylko

narusza prawa wykonawcy wynikające choćby z zasady przejrzystości postępowania (art. 16 pkt 2 PZP), ale również z zasady proporcjonalności (art. 16 pkt 3 PZP), skoro wykonawca nie jest w stanie stwierdzić, czy odrzucenie jego oferty było czynnością uzasadnioną, a także zasadę równego traktowania wykonawców (art. 16 pkt 1 PZP).

Izba stwierdziła, że dokonana przez Zamawiającego, ocena wyjaśnień Odwołującego w zakresie rażąco niskiej ceny jest nie tylko arbitralna, jako nieposiadająca obiektywnego uzasadnienia, ale także dowolna i powierzchowna. Wbrew twierdzeniom Zamawiającego na etapie postępowania odwoławczego, nie można przyjąć, że podstawą odrzucenia oferty było uznanie przez Zamawiającego, że cała cena ofertowa jest rażąco niska, gdyż Zamawiający w wezwaniu porównał ją do szacunkowej wartości zamówienia powiększonej o VAT. Z uzasadnienia odrzucenia oferty Odwołującego taki wniosek bowiem nie wynika, a to ta czynność jest podstawą usunięcia oferty Odwołującego z postępowania, którą Izba bada w wyniku jej zaskarżenia i która również z tych względów powinna zawierać wyczerpujące uzasadnienie, by umożliwić Izbie zrozumienie rzeczywistych powodów odrzucenia oferty wykonawcy i stwierdzenie zgodności tej czynności z przepisami PZP.

Odwołujący trafnie zarzucił, że prawdziwą podstawą odrzucenia oferty Zamawiający uczynił stwierdzenie, że koszty o rzeczywiście marginalnej wysokości i znaczeniu. tj. koszty transportu materiałów (pospółka i piasek) z miejsca ich odbioru do miejsca ich wbudowania są za niskie. Przy czym, Zamawiający w żaden sposób nie wykazał, by koszty te mogły zostać uznane za istotną część składową zaoferowanej ceny lub kosztu (art. 224 ust. 1 PZP), a tylko takie elementy ceny lub kosztu mogą być badane przez zamawiającego, oprócz zaoferowanej ceny lub kosztu. W orzecznictwie Izby przyjmuje się, że część składowa ceny może być uznana za istotną, w rozumieniu ww. regulacji, ze względów merytorycznych (tj. gdy dotyczy takiego działania wykonawcy, bez którego nie jest możliwa realizacja zamówienia) lub ilościowych (tj. gdy udział tej składowej w całej cenie jest znaczny).

W tym wypadku, w ocenie Izby koszt transportu materiałów (pospółka i piasek) z miejsca ich odbioru do miejsca wbudowania nie może być uznany za istotną część składową ani ze względów merytorycznych, ani ilościowych. W szczególności, koszt nabycia tych materiałów został oszacowany przez Odwołującego na kwotę 59.000,00 zł, co stanowi jedynie 0,8% zaoferowanej przez Odwołującego ceny, przy czym Zamawiający zakwestionował jedynie koszt transportu tych materiałów na teren budowy, wyliczony jako koszt 8.320,00 zł, co stanowi 0,1% ceny oferty. Odwołujący podkreślał, że w ramach niniejszego zamówienia mamy do czynienia z wynagrodzeniem/ceną ryczałtową, co oznacza, że wykonawca nie ma obowiązku przedstawienia kosztorysu prac, lecz kalkuluje cenę wg własnej metody, lecz tak by przewidzieć i uwzględnić wszelkie ryzyka i koszty, bowiem cena ryczałtowa nie podlega zmianie, ani żadnym przeliczeniom, w odróżnieniu od ceny kosztorysowej. Stąd za prawidłową należało uznać argumentację Odwołującego, który podnosił, że wykonawca może wkalkulować ten koszt w którąkolwiek pozycję kosztową, istotne jest jedynie by zaoferowana cena całkowita pokrywała wszelkie koszty realizacji zamówienia. Niewłaściwe skalkulowanie ceny jest w przypadku ceny ryczałtowej ryzykiem wykonawcy, w tym sensie, że może obniżyć należny mu zysk. Nie wyklucza to jednak uznania takiej ceny za cenę rażąco niską, jeżeli ryzyko to przeważy w kierunku pominięcia kosztów, na których pokrycie cena ta nie wystarczy. Biorąc to pod uwagę, Izba uznała, że Zamawiający nie wykazał, by niedoszacowanie, do którego jego zdaniem, doszło w ofercie Odwołującego, w zakresie kosztów transportu materiałów, nie mogło zostać pokryte z innych pozycji kosztowych, w tym z kwoty zysku, a tym samym, że nie wykazał, że zaoferowana cena jest nierealna. Przede wszystkim jednak, Zamawiający nie wskazał, jaki czas i koszt jest w jego ocenie realny.

Nie sposób również zgodzić się ze stwierdzeniem przez Zamawiającego, które znalazło się na końcu uzasadnienia czynności z dnia 8 stycznia, że złożone przez wykonawcę KOST-BUD wyjaśnienia wraz z dowodami nie uzasadniły podanej w ofercie ceny lub kosztu. Podkreślić należy, że Zamawiający skierował do Odwołującego wezwanie o bardzo ogólnej treści. W odpowiedzi, Odwołujący przedstawił szczegółowe i rzetelne wyjaśnienia wraz z konkretnymi wyliczeniami i dowodami. Zamawiający skoncentrował się następnie na badaniu jednostkowych cen z poz. 8, 9, 21, 22, 23, 24, 30, 32 dla etapu I z kosztorysu ofertowego. Wykonawca złożył dodatkowe wyjaśnienia, które w pełni przedstawiały kalkulację dla tych pozycji, wraz z dowodami. Zamawiający nie zakwestionował skutecznie wyjaśnień Odwołującego w tym zakresie, lecz przeciwstawił im własne obliczenia dokonane na etapie szacowania wartości zamówienia.

Odwołujący trafnie zwrócił również uwagę, że przedstawione – na etapie postępowania odwoławczego – szacunki Zamawiającego uwzględniają górne wartości kwotowe możliwych kosztów i zupełnie nie odnoszą się do warunków właściwych Odwołującemu, np. w zakresie środków transportu i ich pojemności, poziomu spalania paliwa itd. Z tych względów, argumentacja Zamawiającego nie mogła przekonać Izby co do prawidłowości dokonanych czynności.

W efekcie, Izba uznała wyjaśnienia Odwołującego za wystarczające i odpowiadające na wezwanie w sposób zupełny, co oznacza, że wyjaśnienia te, jako takie nie mogły zostać uznane przez Zamawiającego, za wyjaśnienia uzasadniające odrzucenie oferty z uwagi na rażąco niską cenę (art. 224 ust. 6 PZP).

Biorąc powyższe pod uwagę, na podstawie art. 552 ust. 1, art. 553 zd. 1, art. 554 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 pkt 1 lit. a i b PZP, orzeczono jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono stosownie do wyniku postępowania – na podstawie 557 PZP oraz w oparciu o

przepisy 1 i pkt 2 lit. b w zw. z 7 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 2020 r. w sprawie szczegółowych rodzajów kosztów postępowania odwoławczego, ich rozliczania oraz wysokości i sposobu pobieraniu wpisu od odwołania (Dz. U. poz. 2437 ze zm.). uwzględnienia odwołania przez Izbę w całości, koszty ponosi zamawiający - w takim przypadku Izba zasądza od zamawiającego na rzecz odwołującego równowartość kwoty wpisu oraz koszty, o których mowa w rozporządzenia. W niniejszej sprawie koszt te obejmowały wynagrodzenie pełnomocnika (pkt 2 lit. b rozporządzenia). Biorąc powyższe pod uwagę, Izba orzekła jak w sentencji.

Przewodnicząca

………….................